保障性住房質量規(guī)制體制改革探索

宋光宇　欒福茂

[摘要]各地保障房項目在大規(guī)模動工的同時，房屋質量問題也日益凸顯。在保障房質量規(guī)制體制中，規(guī)制主客體關系不明確，開發(fā)模式、建筑材料質量監(jiān)管和質量問題的處置制度均存在缺陷。經分析保障性住房質量規(guī)制的和制度缺陷，本文提出了正確定位政府在保障房建設中的角色，完善開發(fā)模式和規(guī)制體系，以及彌補制度不足等政策性建議。

[關鍵詞]保障性住房 質量規(guī)制 體制改革

[中圖分類號]F069.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0079-04

《“十二五”規(guī)劃綱要》指出，在“十二五”期間要提高住房保障水平，健全住房供給體系，加大保障性住房供應等。中共十八大報告指出“要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理”。前些時候頒布的“國五條”將外來務工人員納入地級以上城市的住房保障范圍，與“城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式相適應。可見無論從改善民生、控制房價，還是從統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，保障性住房建設都處于極其重要的地位，是未來政府工作的重中之重。截至2012年10月，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程新開工722萬套，基本建成505萬套，完成投資10800億元。住建部部長姜偉新在2012年12月25日全國住房城鄉(xiāng)建設會議上提出，將努力完成2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成460萬套、新開工600萬套的任務。國務院提出的“十二五”期間建設3600套保障性住房的目標，與高速發(fā)展的商業(yè)房地產相配合，將逐漸形成商品房和保障性住房“雙軌并進”的格局。但不容忽視的是，保障性住房項目大量開工，出現了不少質量問題，其嚴重程度已經超過普通商品住房，應成為“十二五”期間建筑質量規(guī)制的首要對象。

一、質量規(guī)制體系現狀

根據規(guī)制的廣義定義，規(guī)制是政府在宏觀和微觀層面對經濟的控制和干預。對房屋質量的規(guī)制屬于社會性規(guī)制，社會性規(guī)制是指對產品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定的一定標準并禁止、限制特定行為的規(guī)制。從多數學者對規(guī)制的定義來看，規(guī)制的主體絕大多數情況下為政府的相關行政主管部門甚至最高權力機構。

我國現行的住房保障體系建立一直遵循著南中央政府主持工作、布置任務，由地方政府承擔任務并負責實施具體工作的模式，中央對地方政府行政令行一直是我國行政體制的一個特點。在中央政府層面，中央政府負責政策制定執(zhí)行、監(jiān)督實施和財政支持，以純粹的管理者角色確保政策的順利實施。地方政府接受并執(zhí)行中央政府指派的任務，負責保障房建設所需資金的籌集、開發(fā)建設與分配使用。地方政府對保障性住房的建設無外乎直接招標、委托代建和插建配建三種模式，控制保障房資源的方法包括直接擁有、折價回購和包銷代銷三種方式，但是無論哪種形式，地方政府已不再是純粹的管理者。

從質量規(guī)制體系上看，在中央政府層面，國務院作為保障性住房政策的制定者，是負責該政策的最高權力機關，其組成部門之一的住建部是政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的直接部委，住建部下屬的住房保障司負責保障房政策制定和實施，承辦中央保障房資金安排事項，組織編制住房保障發(fā)展規(guī)劃和年度計劃并監(jiān)督實施。建筑市場監(jiān)管司負責建筑業(yè)相關企業(yè)資質、定額標準制定和管理。工程質量安全監(jiān)管司負責擬定建筑質量規(guī)制相關政策，調查處理質量安全事故等。從體系結構和功能上看，保障性住房工程的開發(fā)建設和質量監(jiān)管并不歸屬同一部門。地方政府以省級住房及建設廳為保障房開發(fā)的地方最高主管單位，其下屬質監(jiān)總站負責工程質量監(jiān)理。各主要城市分設住房保障和房屋管理局負責保障房的規(guī)劃與開發(fā)，而質監(jiān)站為其同級建委隸屬的事業(yè)單位?？梢?，無論中央還是地方，保障性住房的開發(fā)與質監(jiān)的權責均被分離，特別是負責小規(guī)模工程質監(jiān)的質檢站一般為事業(yè)單位，工作人員的福利待遇不如普通公務員，因此分權和易腐成為現階段保障房質量規(guī)制體系的一個現象。

二、保障房質量規(guī)制制度缺陷

（一）政策執(zhí)行模式缺陷

我國保障性住房政策由中央政府制定，其改善居民住房條件、調控房價的目標交由地方政府實現。這種類似新中國成立初期集中力量辦大事、地方無條件服從中央的政策模式，現階段已無法順利高效地進行下去。中央財政每年要對各地保障房項目下達補貼，2012年中央安居工程財政支出累計達3800.43億元，而開工項目資金需求累計2.7萬億元，2013年預計資金需求2萬億元，中央財政對政策的資金支持不足15%。在土地財政、政績考核和財政負擔的多重壓力下，地方政府容易出現降低房屋質量的行為。

（二）“配建制”缺陷

目前保障性住房項目的開發(fā)主要有直接招標、委托代建和插建配建三種模式。實施直接招標和委托代建模式，開發(fā)商能夠從政府方面獲得穩(wěn)定但總額相對較低的利潤。在插建配建模式下，項目由商品房和保障性住房共同組成，開發(fā)商的利潤來源于商品房的銷售，保障房的成本被商品房均攤。為了實現利潤的最大化，開發(fā)商有可能選擇降低保障房那一部分的成本，質量問題由此產生。目前插建配建模式在各地均成為住房保障項目開發(fā)的主流，如北京在“十二五”時期住房保障規(guī)劃中要求“適度加強配建”；上海要求新建商品房項目至少配建5%的保障房，深圳也出臺了類似的規(guī)定；廣州則創(chuàng)新了“限地價、競配建”的招標模式，將配建保障房作為招標的核心參考項。

（三）建筑原材料質量規(guī)制制度缺陷

目前建筑材料質量規(guī)制制度并未很好的建立。建筑材料質量的規(guī)制不屬于住建部管轄范圍，一并由國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責監(jiān)管。但建筑原材料較其它商品不同，其主要應用領域都集中在建筑業(yè)，建筑材料質量問題往往在已制成建筑構件或者形成整體結構時才被發(fā)現，對其質量監(jiān)管參考一般原材料的做法，不符合建筑業(yè)技術專業(yè)性、行業(yè)特殊性的需要。

（四）質量問題投訴受理制度缺失

普通商品房出現質量問題，消費者可以向消費者協會投訴或者向房屋所在地人民法院起訴，消費者協會依照程序對糾紛進行調解，人民法院則根據法律對糾紛予以判決。但是這種處理方式并不包含保障性住房。保障性住房的質量投訴至今未有一個統一明確的受理單位，一些地區(qū)由當地房產局受理投訴，一些地區(qū)設立官方和非官方的投訴熱線、電子郵箱等等，但都未見規(guī)范化的投訴受理辦法。

（五）維修基金制度不夠完善

如果建筑工程共用部分出現質量問題，根據相關法律法規(guī)，在保修期內的由開發(fā)商負責修理，超過保修期的由住宅共用部位共用設施設備維修基金出資修繕?！蹲≌瑢ｍ椌S修資金管理辦法》只涵蓋了住宅中的商品房、轉為商品房的經適房、房改房和拆遷安置房，對其它保障性住房沒有相關規(guī)定。物業(yè)維修基金制度僅在少數地區(qū)保障房項目中實施，而對其收繳與使用至今沒有明確的文件規(guī)定。

另外，在保障性住房項目監(jiān)理過程中，只監(jiān)程序不監(jiān)現場、監(jiān)理與建筑企業(yè)合謀的現象時有發(fā)生。同時，抽樣監(jiān)理的監(jiān)理方式也存在重大缺陷，這些都是造成保障性住房質量降低的根源。

三、推進保障性住房質量規(guī)制體制改革的建議

（一）轉變中央政府職能，做好規(guī)制主體角色

我國土地招拍掛的出讓模式，使得項目的開發(fā)成本有很大一部分歸地方政府所有，競標過程又使得成本屢屢高于行政劃撥模式。地方政府對土地具有完全壟斷力，可以壟斷保障性住房項目的開發(fā)。對于某些公共設施的服務來說，即使在單位成本上升的情況下，由一家企業(yè)提供服務也是最經濟的。因此，由政府壟斷保障房開發(fā)比多方參與的成本更低，這就形成了成本弱增性。決定自然壟斷的是成本弱增性。我們前文分析指出了地方政府具有開發(fā)商和房東的角色特征，在保障房市場內，中央政府應更多地充當規(guī)制主體的角色，將地方政府作為規(guī)制客體，將提高保障房質量作為規(guī)制目標。

（二）規(guī)制體系建設應著眼于整合行政權利

質量規(guī)制體系，需要包括從保障性住房項目的開發(fā)、設計、原料和構件的制造、主體結構的建造、監(jiān)理、投訴的受理到房屋的維修，這些規(guī)制客體的管理應盡量涉及較少的管理部門，應在中央和地方兩個層面進行改革。

在中央政府層面，應賦予住建部監(jiān)管建筑材料市場的權力，將建材生產企業(yè)與勘察設計咨詢單位、建筑制品企業(yè)、建筑施工企業(yè)、建筑安裝企業(yè)、建筑裝飾裝修企業(yè)和建設監(jiān)理單位一并列入建筑市場管理范圍。建筑材料是一種制造復雜、技術要求嚴格、上游對象專一的初級產品，水泥和低合金熱軋鋼都僅應用于建筑行業(yè)中。質量技術監(jiān)督部門在對這些初級建筑材料進行質量檢驗時，往往委托該材料的質量監(jiān)督檢驗中心進行檢驗，這些質檢中心通常是行政上隸屬于質檢總局的事業(yè)單位，這使得在對保障性住房質量問題追究過程中要涉及兩個行政主管部門，權力分散容易降低辦事效率。因此，在保留質檢總局對建筑材料安全技術標準和測定方法制定權的基礎上，應將建材質量質監(jiān)的行政權力交由住建部負責，形成該部對建筑業(yè)上下游企業(yè)共同監(jiān)管的高效格局。在住建部內部，因保障性住房的“公共物品”特征，應參考交通運輸工程質量監(jiān)管的模式，由住房保障司成立保障性安居工程質量監(jiān)督處，全面獨立地負責保障房項目的質監(jiān)T作。

在地方政府層面，除了將保障性住房質監(jiān)的權利集中于省住建廳外，還應成立保障性安居工程質量監(jiān)督局，各基層房管局配備質監(jiān)分站，專門負責保障性住房的質量安全規(guī)制工作。各級質監(jiān)稽查隊應抽調專職人員，配合質監(jiān)站對建筑材料的質量安全進行監(jiān)管。另外，基層保障性工程主管部門應協助組織經適房申請對象和回遷安置房業(yè)主成立業(yè)主委員會，在開發(fā)商和政府的基礎上，設立代表業(yè)主利益的第三方機構，實現“三方監(jiān)理”的監(jiān)理體系，可以進一步保證房屋質量的提高。

（三）改革現有保障性住房的開發(fā)模式

改革開放以來，我國中央與地方關系的變革包括了擴大地方的自主權，擴大地方政府經濟管理的財權和事權。中央與地方關系調整主要有財稅體制改革和政府機構改革。管理自主和財政獨立使得保障性住房的開發(fā)、開工竣工與質量規(guī)制難以為中央政府所掌控。根據資料顯示，中央、省區(qū)、縣市的事權配置比例約為“4：2：4”，而根據現行中央和省市稅制財政體制規(guī)定，國、地稅部門征收的主要稅種稅收（基金）入庫后的分成比例分別約占全部稅收的55%、10%和35%，中央所承擔的責任和其權利不相符。中央欲提高民眾福利、強化公共物品供給，應更多實地參與。中央應設立國有性質的保障性工程開發(fā)公司、投資公司或者基金，更多地依賴市場機制對保障房及其質量進行調節(jié)。中央政府直接參與保障性工程的開發(fā)，吸引更多的地方閑置資金參與保障性住房建設，將現階段的財政補貼作為利潤返還給參與建設的地方政府和民間投資者，有助于提升保障房的質量。

（四）建立并完善質量問題發(fā)生后的處理制度

質量問題發(fā)生后的處理也是住房保障政策能否實現其公共物品供給目的、提高社會福利的重要因素。質量問題處理制度，應重點建立和完善兩個方面：一方面，建立保障性住房質量投訴受理制度。商品房如出現質量問題，可以選擇投訴消協由消協仲裁，或者起訴到地區(qū)人民法院由法院調解和判決。保障性住房的一方當事人是地方政府主管部門，根據《仲裁法》，政府機關不能作為接受仲裁的一方，一旦因房屋質量發(fā)生經濟糾紛只能選擇訴訟，這不但要原被告雙方承擔額外訴訟費用，還增加了法院的工作量?？捎杀Ｕ闲宰》康拈_發(fā)或所有單位的上一級行政主觀部門建立行政調解機構，在訴訟之前對質量糾紛進行調解；另一方面，建立保障性住房維修基金管理制度。應擴大住房維修基金政策的覆蓋范圍，建立滿足保障性住房需求的維修基金制度。中央和地方政府應頒布相關法律法規(guī)，及時處理具有公共危害性的質量問題，預防經濟糾紛衍變成社會問題。要明確基金的適用范圍，對基金的征繳比例和方式、存支條件和方式、基金管理主體的建立和變更等進行說明，對基金涉及主體的權責、糾紛的處理方法進行規(guī)定。

（責任編輯：垠喜）