滬渝房產(chǎn)稅改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

郭玲　劉躍

[摘要]在擴(kuò)大推進(jìn)房產(chǎn)稅改革前，深入分析上海和重慶房產(chǎn)稅改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?？疾彀l(fā)現(xiàn)，滬渝的稅改方案在優(yōu)化稅制上改革并不徹底；預(yù)期房產(chǎn)稅將迅速充實(shí)地方政府財(cái)力并大幅度降低房?jī)r(jià)也是不切實(shí)際的。稅改方案在調(diào)節(jié)收入分配上有所舉措，但改善土地財(cái)政的效應(yīng)非常有限。設(shè)計(jì)良好的房產(chǎn)稅成為地方主體稅種尚需時(shí)日。

[關(guān)鍵詞]房產(chǎn)稅 經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 土地財(cái)政 稅制設(shè)計(jì)

[中圖分類號(hào)]F293.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0075-04

征收房產(chǎn)稅可起到充實(shí)地方財(cái)力，改善區(qū)域公共設(shè)施及服務(wù)和調(diào)節(jié)貧富差距的作用，對(duì)完善稅制、理清稅費(fèi)、規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)也具有積極意義。上海和重慶的房產(chǎn)稅改革已進(jìn)行兩年有余，在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革之前，深入分析滬渝稅改方案在優(yōu)化稅制、充實(shí)地方財(cái)政收人、調(diào)節(jié)收入分配、抑制房?jī)r(jià)及改善土地財(cái)政現(xiàn)狀等方面的效應(yīng)，具有重要意義。

一、關(guān)于對(duì)優(yōu)化稅制的作用

完善稅制是房產(chǎn)稅改革的一個(gè)重要目標(biāo)。但分析滬渝稅改方案可以發(fā)現(xiàn)，在優(yōu)化稅制層面，其房產(chǎn)稅改革并不徹底，發(fā)揮的效應(yīng)有限。

一是征稅范圍仍有待完善。改革拓寬了房產(chǎn)稅的征稅范圍，由原僅向經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收擴(kuò)展至自用增量住房。在目前房?jī)r(jià)較高新購(gòu)住房數(shù)量有限的情況下，有限的征稅范圍必然會(huì)破壞房產(chǎn)稅稅源的完整性。2011年上海和重慶稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)的應(yīng)稅房地產(chǎn)數(shù)量?jī)H為7000余套和8356套；此外，不考慮存量房在稅制設(shè)計(jì)上也有失公平。

二是計(jì)稅依據(jù)欠科學(xué)。滬、渝的房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)為市場(chǎng)交易價(jià)格，未采用評(píng)估價(jià)值。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，使用評(píng)估價(jià)值做稅基可以保持稅基相對(duì)穩(wěn)定并且保證稅基客觀公允，這需要以系統(tǒng)、真實(shí)可靠的房產(chǎn)價(jià)值數(shù)據(jù)積累為基礎(chǔ)，而這是我國(guó)目前個(gè)人房產(chǎn)稅征收面臨的一大技術(shù)障礙。以市場(chǎng)交易價(jià)格做稅基可以暫時(shí)繞開這一障礙，降低征收難度。但房地產(chǎn)價(jià)值受地理位置、周邊環(huán)境、戶型、施工質(zhì)量、物業(yè)水平等多種因素影響而差別顯著，新購(gòu)住房的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)存量住房的評(píng)估價(jià)值也沒有替代性，因此，使用市場(chǎng)價(jià)格做計(jì)稅依據(jù)有失客觀和公允。

三是稅率偏低。滬、渝的房產(chǎn)稅細(xì)則中，對(duì)普通自住房、高端及多套住宅的征收稅率都在0.5%左右（重慶對(duì)特別高檔的住宅的征收稅率也僅達(dá)到1%～1.2%），稅率偏低。而國(guó)外總體上普通自住房稅率都在1%左右，高價(jià)位或多套住房稅率多在2%以上。過低的稅率設(shè)計(jì)會(huì)降低納稅人對(duì)房產(chǎn)稅的敏感度，也使房產(chǎn)稅難以有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。

四是出臺(tái)的稅改方案未對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)行政收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化調(diào)整，未能規(guī)范房地產(chǎn)稅費(fèi)體制中稅費(fèi)體系不合理等問題。目前我國(guó)與房地產(chǎn)稅收體系并行的行政收費(fèi)項(xiàng)目混雜，在房產(chǎn)開發(fā)過程中涉及的行政收費(fèi)有近50項(xiàng)，涉及約25個(gè)政府部門，總體費(fèi)用占到開發(fā)成本的15%～20%，亟待規(guī)范。

二、關(guān)于對(duì)地方財(cái)政收入的改善

滬、渝開啟房產(chǎn)稅改革后，房產(chǎn)稅可實(shí)現(xiàn)的增收規(guī)模主要取決于稅基和稅率水平的變化。上海的方案中擴(kuò)大的稅基主要是新購(gòu)住房，重慶的方案中稅基擴(kuò)展至包含部分新購(gòu)住房及高檔存量房。因?yàn)橥貙挼亩惢秶邢?，稅率又較低，改革房產(chǎn)稅增加的稅收收入對(duì)地方財(cái)政收入的改善作用非常有限。從納稅金額上看，上海到2011年5月底已經(jīng)征收的個(gè)人房產(chǎn)稅稅款合計(jì)100余萬(wàn)元；重慶2011年度全年的個(gè)人房產(chǎn)稅收入也僅為1億元左右，占其該年度財(cái)政收入的比重不足0.035%，可見新增的房產(chǎn)稅收入對(duì)于充實(shí)地方財(cái)政的效應(yīng)非常有限。

假設(shè)目前在全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)城市自用住房開征房產(chǎn)稅，不考慮減免，也按照滬、渝的兩個(gè)稅改方案，對(duì)全國(guó)地方政府年新增房產(chǎn)稅收入進(jìn)行初步估算，見表1。同樣可以發(fā)現(xiàn)，目前的房產(chǎn)稅改革方案對(duì)地方財(cái)政收入的改善作用非常有限，房產(chǎn)稅仍不能像美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)那樣成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。

更為重要的是，房產(chǎn)稅為地方稅，如果在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行，有可能因?yàn)榈胤秸┺亩M(jìn)一步削減其對(duì)地方財(cái)政收入的改善效應(yīng)。一方面，房產(chǎn)稅改革將稅收征管權(quán)下放給地方，有利于提高其稅收監(jiān)管的積極性，便于地方政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。但另一方面，在現(xiàn)有體制下，地方財(cái)政高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“土地財(cái)政”也決定了地方政府有推高房?jī)r(jià)的沖動(dòng)，使其對(duì)落實(shí)中央調(diào)控的積極性不高；有些地方政府還會(huì)以本地區(qū)情況特殊為借口，出臺(tái)稅收減免或稅收返還政策，從而出現(xiàn)地方政府博弈，進(jìn)一步削減房產(chǎn)稅的效應(yīng)。因此，從籌集財(cái)政收入的角度看，目前房產(chǎn)稅的改革方案對(duì)地方財(cái)政的改善作用較為有限。

三、關(guān)于對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)

房產(chǎn)稅改革對(duì)于收入分配的調(diào)節(jié)從兩個(gè)方面起作用，首先是征收，其次是稅收收入的使用。

在征收方面，滬、渝的稅改方案對(duì)收入分配的影響主要表現(xiàn)在以下方面：（1）稅式支出。在兩地的房產(chǎn)稅試行條例中，二者總體指向性明顯，其征收對(duì)象均為高檔住宅，并且對(duì)于低收入群體和合理需求的住宅予以減免。這種方式通過放棄對(duì)特定群體的稅收收入來(lái)發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，滬、渝試行的房產(chǎn)稅條例具有這一顯著特點(diǎn)。與轉(zhuǎn)移支付等傳統(tǒng)的收入調(diào)節(jié)方式相比，通過稅式支出來(lái)調(diào)節(jié)收入分配，具有作用直接、時(shí)效性強(qiáng)、執(zhí)行成本低等優(yōu)勢(shì)。（2）累進(jìn)稅制。在征收的稅率方面，滬、渝的稅改方案中都對(duì)高檔住宅采取了累進(jìn)稅制，上海根據(jù)房屋平均價(jià)格不同將稅率定為0.6%和0.4%不等；重慶則根據(jù)房屋平均價(jià)格和征收對(duì)象的不同將稅率定為0.5%、1%、1.2%三個(gè)等級(jí)。兩地都試圖通過針對(duì)不同單價(jià)的房產(chǎn)設(shè)置不同稅率的方式達(dá)到對(duì)富者多征稅，貧者少征稅的目的，這種對(duì)于收入分配的二次調(diào)節(jié)，可以較為有效地發(fā)揮縮小貧富差距的作用。（3）征稅范圍。試點(diǎn)房產(chǎn)稅拓寬了征稅范圍，由原僅向經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收擴(kuò)展至包含個(gè)人自用住房，主要針對(duì)的還是增量住房而不是存量住房。這樣的稅制設(shè)計(jì)是考慮到現(xiàn)有征管水平的現(xiàn)實(shí)選擇，但這顯然影響了房產(chǎn)稅對(duì)財(cái)富分配的調(diào)節(jié)作用。使得社會(huì)上持有存量房的富有階層不用繳納房產(chǎn)稅，這會(huì)限制房產(chǎn)稅發(fā)揮對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。重慶的稅改方案中將部分高檔存量住房納入征稅范圍，這體現(xiàn)了房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性，但從調(diào)節(jié)收入分配的角度來(lái)看，兩地房產(chǎn)稅的征稅范圍仍可做進(jìn)一步調(diào)整。

在房產(chǎn)稅收入的使用方面，如能運(yùn)用得當(dāng)，也可以有效發(fā)揮縮小貧富差距的作用。國(guó)外的房產(chǎn)稅大多屬于地方稅種，作為地方政府重要的財(cái)政收入來(lái)源，房產(chǎn)稅收入主要用于改善區(qū)域公共設(shè)施和公共服務(wù)水平，如美國(guó)地方政府主要是將房產(chǎn)稅收入用來(lái)支付學(xué)區(qū)的義務(wù)教育費(fèi)用，新加坡則主要將其用于對(duì)低收入者進(jìn)行補(bǔ)貼。在兩地的稅改方案中，上海提出將房產(chǎn)稅收入主要用于保障性住房的建設(shè)，重慶也提出房產(chǎn)稅收入將用于公租房的建設(shè)。如能將房產(chǎn)稅收入投入到廉租房、限價(jià)房等保障性住房的建設(shè)上，對(duì)于減小貧富差距也是有積極作用的。

四、關(guān)于對(duì)房?jī)r(jià)的抑制

2011及2012年，全國(guó)樓市表現(xiàn)低迷，多數(shù)主要城市的商品房成交價(jià)格同比略微下降。但同人們對(duì)滬、渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)對(duì)房?jī)r(jià)的影響預(yù)期相悖的是，盡管成交量下降，但這兩個(gè)城市的房?jī)r(jià)均在上漲，試點(diǎn)房產(chǎn)稅并未如預(yù)期那樣對(duì)房?jī)r(jià)起到抑制作用。

按照滬、渝目前的稅改方案，現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系及土地出讓制度都未受到改革的影響，僅在拓展稅基、調(diào)整稅基評(píng)估方法的基礎(chǔ)上開征了較低稅率的房產(chǎn)稅?？傮w來(lái)看，房產(chǎn)稅改革會(huì)在一定程度上影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需，例如：存量房的供應(yīng)量會(huì)增加，特別是投機(jī)性購(gòu)房占比越大的城市，存量房短期釋放量越大。同時(shí)，由于房產(chǎn)稅會(huì)增加房屋持有成本，導(dǎo)致投機(jī)性購(gòu)房需求的下降；自住剛性需求受房產(chǎn)稅開征的影響較小，但改善性需求也有可能因觀望而減少，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)短期總需求下降。

房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，影響供求的因素除稅收政策以外卻還有很多重要方面，如宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人均收入水平、城市化進(jìn)程等等。以目前我國(guó)的情況來(lái)看，房地產(chǎn)市場(chǎng)供小于求的局面將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在，所以房產(chǎn)稅本身對(duì)房?jī)r(jià)無(wú)法發(fā)揮明顯的抑制作用是正常的。

五、關(guān)于對(duì)土地財(cái)政的改善

近年來(lái)，我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴日益突出，2009年，全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到1.4萬(wàn)億元，比2008年大幅增長(zhǎng)43%，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重近44%，2010年，全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到2.7萬(wàn)億，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重達(dá)到66.8%，房產(chǎn)稅改革一直被寄望于成為弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴的一個(gè)途徑。

開征房產(chǎn)稅，確實(shí)為地方政府提供了一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源，但通過前文的分析可知，按照滬、渝目前的稅改方案，房產(chǎn)稅的增收規(guī)模較小，在制度性因素未能有效解決的情況下，單純依靠房產(chǎn)稅個(gè)稅的改革，弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴的效應(yīng)將非常有限。

需要注意的是，房產(chǎn)稅的征收與土地出讓金之間并不存在法理障礙。我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有制，土地出讓金與房產(chǎn)稅雖然都是以土地作為征收對(duì)象，但兩者是完全不同的概念，在法理上并不沖突，也不涉及重復(fù)征收問題。土地出讓金是土地使用者為了獲得土地使用權(quán)而支付的價(jià)格，可以一次性繳付，也可以按年分期繳付。房產(chǎn)稅的開征則是基于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)，由政府公共部門代表社會(huì)通過稅費(fèi)的形式獲得，用于收入再分配和公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供，是與收益相匹配的收益稅。作為地方財(cái)政收入，房產(chǎn)稅將主要用于提供地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以其征收與土地出讓金是不可以替代的，也不存在重復(fù)征收問題。因此，滬、渝出臺(tái)的房產(chǎn)稅改革方案未觸及現(xiàn)行的土地出讓制度本身是合理的，但僅靠調(diào)整基本稅制要素展開的房產(chǎn)稅改革尚不足以撼動(dòng)我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)狀。

如果在房產(chǎn)稅改革過程中改革現(xiàn)行的土地出讓方式，是可以改善土地財(cái)政現(xiàn)狀的，即取消現(xiàn)行的一次性繳納土地出讓金的方式，改為按年繳納，并將年繳納的土地出讓金合并進(jìn)房產(chǎn)稅。這樣不僅可以減少地方政府對(duì)土地出讓金的依賴，也可以把地價(jià)的負(fù)擔(dān)從房地產(chǎn)開發(fā)商轉(zhuǎn)移給房屋使用者，由此降低房地產(chǎn)開發(fā)成本，房?jī)r(jià)也會(huì)大幅下降。如果房產(chǎn)稅的改革涉及土地出讓金，比如將一次性收取的土地出讓金分?jǐn)傊?0年內(nèi)，雖然長(zhǎng)期來(lái)看可以給地方政府提供穩(wěn)定的收入來(lái)源，但對(duì)于應(yīng)屆政府而言意味著短期收入將會(huì)驟減，必然會(huì)觸及地方政府的土地財(cái)政利益，由此會(huì)使房產(chǎn)稅的推行在地方政府中間面臨巨大阻力。

總之，房產(chǎn)稅改革一直被寄望于能減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，但按目前滬、渝的稅改方案將無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一預(yù)期。這不僅是因?yàn)榉慨a(chǎn)稅的增收規(guī)模有限，更在于我國(guó)土地財(cái)政問題復(fù)雜，在制度因素未能有效解決的情況下，僅靠房產(chǎn)稅個(gè)稅的改革對(duì)土地財(cái)政的改善效應(yīng)非常有限。

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（責(zé)任編輯：廖令鵬）