舟山群島新區(qū)先行先試政策思考

查志強(qiáng)

[摘要]舟山群島新區(qū)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題，應(yīng)在加快開發(fā)開放前提下勇于先行先試。根據(jù)2013年1月國務(wù)院正式批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，借鑒上海浦東、天津?yàn)I海兩大國家級(jí)新區(qū)先行先試的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文提出了在對(duì)外開放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融創(chuàng)新、財(cái)政稅收、用地用海、綜合管理等方面，加快舟山群島新區(qū)先行先試的政策建議。

[關(guān)鍵詞]舟山群島新區(qū) 先行先試 自由貿(mào)易

[中圖分類號(hào)]F019.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0060-04

一、加快舟山群島新區(qū)先行先試的重大意義

2011年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，使之成為國內(nèi)首個(gè)以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國家級(jí)新區(qū)。2013年1月23日，國務(wù)院正式批復(fù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，將新區(qū)的戰(zhàn)略定位明確為浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極和海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)。《規(guī)劃》賦予新區(qū)省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，提出要加快發(fā)展舟山港綜合保稅區(qū)，并在條件成熟時(shí)進(jìn)行建立自由貿(mào)易園區(qū)和自由港區(qū)的改革探索。這在已經(jīng)批復(fù)的國家級(jí)新區(qū)相關(guān)文件中尚屬首次。

如何闖出一條新路，用好用足中央賦予的先行先試的權(quán)限，是全面加快舟山群島新區(qū)建設(shè)的首要問題。立足改革的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，充分借鑒其他國家級(jí)新區(qū)經(jīng)驗(yàn)，研究提出有重要示范作用的體制創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、國家級(jí)新區(qū)先行先試的經(jīng)驗(yàn)借鑒

截至目前，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的國家級(jí)新區(qū)共六家，包括上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)和廣州南沙新區(qū)。其中浦東新區(qū)和濱海新區(qū)是有正式行政機(jī)構(gòu)的副省級(jí)行政區(qū)，同時(shí)也是國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。兩大新區(qū)圍繞國家戰(zhàn)略定位和城市發(fā)展全局，積極先行先試，從拓展資源運(yùn)作空間、強(qiáng)化樞紐中心地位、提高跨境資源配置能力等全局性戰(zhàn)略性高度出發(fā)，將做強(qiáng)功能作為重點(diǎn)，在金融、涉外、科技、社會(huì)管理領(lǐng)域大膽探索，其改革實(shí)踐可供舟山群島新區(qū)重點(diǎn)借鑒。

（一）加快金融改革創(chuàng)新，將做強(qiáng)金融功能、打造金融核心區(qū)置于突出位置

浦東新區(qū)依據(jù)我國金融管理體制特點(diǎn)，重點(diǎn)抓市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)的集聚。設(shè)立了全國首個(gè)信托登記機(jī)構(gòu)參與推動(dòng)國家層面的信托登記試點(diǎn)辦法。探索設(shè)立了消費(fèi)金融公司，率先允許外資注冊(cè)設(shè)立股權(quán)投資管理企業(yè)。在新區(qū)的全國銀行間市場(chǎng)開通貸款轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為全國銀行結(jié)構(gòu)優(yōu)化信托資源配置提供便捷平臺(tái)。陸家嘴金融城對(duì)照國際金融中心核心功能區(qū)要求，在推動(dòng)金融產(chǎn)品和功能創(chuàng)新的同時(shí)，探索創(chuàng)新多方參與的管理體制和治理機(jī)制，完善布局規(guī)劃，使陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)寫字樓面積達(dá)810萬平方米。同時(shí)，與陸家嘴的投資、營銷、管理等前臺(tái)功能對(duì)應(yīng)，在張江3.5平方公里的銀行卡產(chǎn)業(yè)園內(nèi)發(fā)展數(shù)據(jù)、研發(fā)、呼叫、備份等金融后臺(tái)業(yè)務(wù)，形成前后臺(tái)聯(lián)動(dòng)格局。

濱海新區(qū)積極引導(dǎo)股權(quán)投資基金擴(kuò)大項(xiàng)目投資，爭(zhēng)取地方債試點(diǎn)，啟動(dòng)了外資股權(quán)投資基金投資試點(diǎn)，進(jìn)行外匯結(jié)售匯改革試點(diǎn)、進(jìn)口核銷制度改革試點(diǎn)、中新天津生態(tài)城資本金意愿結(jié)匯試點(diǎn)等。相繼組建了渤海商品交易所、天津股權(quán)交易所、濱海國際股權(quán)交易所等創(chuàng)新型交易平臺(tái)。推動(dòng)設(shè)立電子材料與產(chǎn)品交易所、文化產(chǎn)權(quán)交易所等兩家新型交易市場(chǎng)。加快推進(jìn)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理產(chǎn)品交易平臺(tái)試點(diǎn)，構(gòu)建航運(yùn)金融市場(chǎng)，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展，搭建了股權(quán)基金和各類創(chuàng)新型金融機(jī)構(gòu)與科技型中小企業(yè)對(duì)接的市級(jí)服務(wù)平臺(tái)——“創(chuàng)投之家”。

（二）深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型

浦東新區(qū)在股權(quán)激勵(lì)、人才集聚、財(cái)稅支持、金融服務(wù)、管理創(chuàng)新等方面不斷破題，將保稅貨物納入國內(nèi)期貨市場(chǎng)交割范疇，實(shí)現(xiàn)了與國際期貨市場(chǎng)“凈價(jià)”環(huán)境的接軌，為國內(nèi)期貨市場(chǎng)的國際化搭建橋梁，增加中國價(jià)格的世界影響力。在國內(nèi)率先試點(diǎn)單船單機(jī)融資租賃業(yè)務(wù)，力爭(zhēng)將上海綜合保稅區(qū)建成國內(nèi)最大的租賃產(chǎn)業(yè)特別功能區(qū)。濱海新區(qū)對(duì)外開放水域達(dá)到1590平方公里，對(duì)外開放岸線總長達(dá)到104公里，實(shí)現(xiàn)了東疆保稅港區(qū)10平方公里封關(guān)運(yùn)作。創(chuàng)造條件吸引大量船企、郵輪的登記、掛靠，吸引“中國國際郵輪采購聯(lián)盟”落戶，成立船舶、航運(yùn)、工程機(jī)械、紅酒、游艇、凍品、農(nóng)產(chǎn)品、乳品等15家交易市場(chǎng)。在汽車轉(zhuǎn)口貿(mào)易方面，國家給予東疆獨(dú)有的落地保稅政策支持。在有效監(jiān)管下實(shí)施啟運(yùn)港（含無水港）退稅政策。

（三）加快科技體制改革，建立企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的體制機(jī)制

浦東新區(qū)依托張江高新區(qū)加快國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，在股權(quán)激勵(lì)等方面積極探索，將國有及國有控股的院所轉(zhuǎn)制企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)，具有公司法人資格的國家工程研究中心，高等院校、科研院所、以科技成果作價(jià)入股的企業(yè)和其它科技創(chuàng)新企業(yè)都納入股權(quán)激勵(lì)改革試點(diǎn)的范圍。“十二五”期間新區(qū)統(tǒng)籌安排20億元專項(xiàng)資金，以浦東科投、張江科投兩個(gè)投資平臺(tái)為試點(diǎn)投資。

濱海新區(qū)通過促進(jìn)科技型企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)各類投資基金參與“小巨人”企業(yè)投資，在“小巨人”企業(yè)進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)，推動(dòng)天津?yàn)I海國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易所開展交易，深化部市會(huì)商、院地合作和與中央大企業(yè)的共建與合作機(jī)制。推動(dòng)中新天津未來科技城建設(shè)，組建了濱海新區(qū)863成果服務(wù)中心。

（四）深化行政管理體制改革，大力推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新

浦東新區(qū)積極推進(jìn)“大部制”區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)改革，每萬人行政編制數(shù)4.9人，不到上海市平均數(shù)的1/2。調(diào)整優(yōu)化開發(fā)區(qū)管理體制，建立“7+1”的開發(fā)區(qū)管理格局，按照“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”的原則，市、區(qū)兩級(jí)賦予開發(fā)區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的權(quán)力和資源。在社會(huì)管理方面，將更多的社會(huì)領(lǐng)域向社會(huì)組織開放，推動(dòng)跨地域社會(huì)組織審批，合理調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)政府購買服務(wù)機(jī)制和社會(huì)評(píng)估。剝離街道辦事處招商引資職能，建立公共財(cái)政保障機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。濱海新區(qū)通過出臺(tái)《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，理順新區(qū)、各管委會(huì)、各街鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系。加快構(gòu)建新區(qū)、管委會(huì)和街鎮(zhèn)三個(gè)層面的行政審批與綜合服務(wù)體系。

三、加快舟山群島新區(qū)先行先試的政策建議

（一）對(duì)外開放

一是統(tǒng)籌國防安全與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，擴(kuò)大對(duì)外開放。根據(jù)口岸業(yè)務(wù)發(fā)展和海關(guān)監(jiān)管需要，積極爭(zhēng)取增加港區(qū)開放口岸。借鑒北京、上?？诎兑褜?shí)施的外國人過境72小時(shí)免簽制度，爭(zhēng)取對(duì)進(jìn)入新區(qū)的國際游客，包括國際海員、國際郵輪乘客、與我國建立正式外交關(guān)系的國家與地區(qū)的游客實(shí)行72小時(shí)免簽證。對(duì)來新區(qū)的國內(nèi)游客，授權(quán)新區(qū)辦理出入境手續(xù)使其旅程延伸至東南亞國家。放寬國際郵輪的準(zhǔn)入條件，吸引國際郵輪公司在新區(qū)登記注冊(cè)。爭(zhēng)取將舟山郵輪碼頭納入全國郵輪游艇發(fā)展網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)方便快捷的通關(guān)條件，使新區(qū)逐步從郵輪經(jīng)停港發(fā)展為始發(fā)港，從?？扛郯l(fā)展為郵輪母港。允許以度假休閑為目的的國外私人游艇進(jìn)入新區(qū)。建立包括碼頭、倉庫、交易區(qū)“三合一”的保稅旅游小商品交易區(qū)，按國際慣例實(shí)行游客購物離島退稅政策。爭(zhēng)取開辟舟山至東南亞國際包機(jī)航線，探索低空開放直升機(jī)、低空水上飛機(jī)等島際航空。

二是積極探索自由貿(mào)易。在舟山群島新區(qū)探索自由貿(mào)易具有監(jiān)管便捷、輻射面廣、功能特殊以及風(fēng)險(xiǎn)最低等優(yōu)勢(shì)。爭(zhēng)取在舟山全境建立類似新加坡、香港的自由港區(qū)，對(duì)我國進(jìn)一步拓展開放領(lǐng)域和空間，更好地參與全球資源配置，實(shí)施全球化發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。建議實(shí)施步驟為：第一步是加快推進(jìn)舟山港綜合保稅港區(qū)建設(shè)。第二步是在近中期建設(shè)舟山自由貿(mào)易園區(qū)。努力形成與國際接軌、兼具中國和新區(qū)特色的舟山自由貿(mào)易園區(qū)制度設(shè)計(jì)。建議自由貿(mào)易園區(qū)的范圍包括岱山、大漁山、大長涂、大衢山、大洋山、秀山等島，分別承擔(dān)倉儲(chǔ)、加工、轉(zhuǎn)運(yùn)職能。第三步是在中遠(yuǎn)期建成類似新加坡、香港的自由港市。在新區(qū)實(shí)施自由港政策，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化，推動(dòng)地區(qū)性、全球性資源的分撥配送向新區(qū)集聚，逐步向國際門戶城市轉(zhuǎn)型，建成中國的自由港市。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是吸引企業(yè)參與大宗商品交易。加快引進(jìn)國內(nèi)外大型流通企業(yè)和國內(nèi)各大鋼鐵煤炭企業(yè)，吸引大宗商品交易商落戶，爭(zhēng)取將商流貿(mào)易留在新區(qū)。借鑒新加坡和天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)驗(yàn)，做實(shí)交易商品類目，按照國際通用模式開展多種交易。二是支持一定比例儲(chǔ)備物資進(jìn)行加工增值和交易。在已成為全國十大戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地之一的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取國家發(fā)改委國家物資儲(chǔ)備局、海關(guān)總署等部門支持，以港口、堆場(chǎng)等物流中轉(zhuǎn)基地為依托，將新區(qū)作為鐵礦石、煤炭等大宗商品國家級(jí)重要戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，批準(zhǔn)建立鐵礦石、煤炭保稅庫。三是爭(zhēng)取國家在重大戰(zhàn)略性海洋項(xiàng)目布局上向新區(qū)傾斜。放寬船舶及海洋工程領(lǐng)域外商投資不超過50%的限制，研究確定船舶及海工產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，并減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。四是支持發(fā)展船舶修理國際服務(wù)貿(mào)易。圍繞服務(wù)上海國際航運(yùn)中心集裝箱物流和新區(qū)大宗商品進(jìn)口物流所引致的國內(nèi)外船舶修理業(yè)務(wù)需求，積極發(fā)展國際船舶遠(yuǎn)洋修理業(yè)務(wù)。五是共享上海國際航運(yùn)中心核心優(yōu)惠政策。將舟山港綜合保稅區(qū)納入上海國際航運(yùn)中心的核心區(qū)塊，給予在舟山港域注冊(cè)的航運(yùn)、倉儲(chǔ)、物流企業(yè)免征相關(guān)營業(yè)稅；允許在航運(yùn)綜合試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立境外賬戶；實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策；設(shè)立第二船籍登記制度，吸引中資船舶回國注冊(cè)。

（三）金融創(chuàng)新

一是加強(qiáng)金融服務(wù)創(chuàng)新。積極爭(zhēng)取設(shè)立海洋開發(fā)銀行、海洋開發(fā)保險(xiǎn)公司、從事船舶租賃融資業(yè)務(wù)的金融租賃公司和專業(yè)性航運(yùn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)放寬外資航運(yùn)金融和航運(yùn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營準(zhǔn)入，支持外資銀行在新區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。開展涉海中小企業(yè)聯(lián)保貸款試點(diǎn)，擴(kuò)大地方債券份額。在舟山港域開展離岸金融、船舶融資、航運(yùn)融資、海上保險(xiǎn)等先試先行。二是根據(jù)賦予的省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，提高新區(qū)金融機(jī)構(gòu)能級(jí)，將現(xiàn)有各銀行機(jī)構(gòu)列為各商業(yè)銀行的重點(diǎn)地區(qū)分行或重點(diǎn)城市分行。推動(dòng)現(xiàn)有銀行、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為專業(yè)性海洋經(jīng)濟(jì)分支機(jī)構(gòu)。

（四）財(cái)政稅收

一是加大財(cái)政支持力度。爭(zhēng)取中央在安排預(yù)算內(nèi)投資和其他專項(xiàng)投資時(shí)，對(duì)新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)事業(yè)等項(xiàng)目給予傾斜。單列并加大新區(qū)的中央代地方發(fā)行地方政府債券份額，或準(zhǔn)許新區(qū)自行發(fā)行地方政府債券。按照舟山口岸關(guān)稅額的一定比例設(shè)立口岸建設(shè)專項(xiàng)資金。國家在海域使用金分配上對(duì)新區(qū)予以適當(dāng)傾斜，對(duì)養(yǎng)殖用海依法減免海域使用金。將航道、錨地、引航設(shè)施和港航信息系統(tǒng)建設(shè)等納入國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，提高補(bǔ)助比例。舟山港域征收的港口建設(shè)費(fèi)全額返回用于港口建設(shè)。二是爭(zhēng)取設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)投資基金和港航發(fā)展專項(xiàng)資金。支持符合條件的新區(qū)海洋企業(yè)通過上市、發(fā)行債券和中期票據(jù)、產(chǎn)權(quán)置換等方式籌措資金。三是探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)因海洋旅游業(yè)發(fā)展需要而轉(zhuǎn)移的漁農(nóng)產(chǎn)業(yè)予以相應(yīng)的補(bǔ)償。四是借鑒海南國際旅游島的改革實(shí)踐，探索在新區(qū)試辦競(jìng)猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票，所籌資金納入新區(qū)發(fā)展基金統(tǒng)籌使用。五是實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。推出具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的航運(yùn)稅費(fèi)政策和對(duì)航運(yùn)企業(yè)從事國際航運(yùn)業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅政策。開展地方稅制綜合改革試點(diǎn)。

（五）用地用海

當(dāng)前，舟山海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，日益受到土地供應(yīng)不足、淡水資源緊張、生態(tài)承載負(fù)荷趨緊的制約，亟需通過創(chuàng)新用地用海政策提升群島生態(tài)環(huán)境承載能力。一是用地支持政策。對(duì)現(xiàn)貨交易市場(chǎng)、貨物交割（交收）倉庫及大宗商品吞吐碼頭和堆場(chǎng)的用地需求，優(yōu)先保障供給，在用地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡、土地價(jià)格等方面給予傾斜支持；對(duì)用于港口建設(shè)的灘涂圍墾土地，免征土地使用費(fèi)，并積極爭(zhēng)取辦理土地證。積極爭(zhēng)取土地指標(biāo)保障，支持低密度海景旅游房產(chǎn)。二是完善用海政策。從合理開發(fā)和提高利用效率的原則出發(fā)，進(jìn)一步細(xì)化深水岸線資源的具體規(guī)劃，探索岸線確權(quán)以避免閑置岸線，并以地方法規(guī)或者政府規(guī)定的形式頒布實(shí)施，為合理開發(fā)和提高利用港口岸線資源的效率提供政策制度保證。整合和合理配置已用岸線資源，提高公用碼頭的占比和效率，對(duì)已規(guī)劃的岸線根據(jù)舟山群島新區(qū)建設(shè)要求予以修編和調(diào)優(yōu)。在注重近期發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，做好港區(qū)陸域縱深及岸線儲(chǔ)備規(guī)劃工作，保證岸線可持續(xù)發(fā)展。開展對(duì)各類岸線資源的評(píng)估和等級(jí)評(píng)定，探索有償使用辦法，形成合理開發(fā)和提高利用效率的機(jī)制，為資源的合理開發(fā)和優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)。

（六）綜合管理

理順舟山群島新區(qū)管委會(huì)、新區(qū)職能部門和街鎮(zhèn)三者間的關(guān)系，是新區(qū)建設(shè)中必須破解的一道難題，需積極探索建立符合群島實(shí)際的行政管理體制，切實(shí)提高海洋、海島開發(fā)管理績效。一是創(chuàng)新行政管理體制。探索大區(qū)域、扁平化管理，根據(jù)設(shè)立新區(qū)管委會(huì)的要求適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，精簡行政層級(jí)，提高行政效率?？茖W(xué)設(shè)置新區(qū)管委會(huì)、新區(qū)職能部門、街鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟(jì)管理職能，科學(xué)分配它們之間的權(quán)力。加強(qiáng)基層社會(huì)管理，建立城鄉(xiāng)一體的社區(qū)管理體系。二是強(qiáng)化海洋綜合管理。順應(yīng)“大部制”改革要求，探索海洋行政管理改革的新途徑，整合海洋漁業(yè)、海事、港航、鹽務(wù)、海防口岸打私、環(huán)保等部門，建立類似于海洋管理委員會(huì)的綜合管理機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)海洋綜合協(xié)調(diào)管理和生態(tài)環(huán)保等職能。

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（責(zé)任編輯：廖令鵬）