上海自貿(mào)區(qū)建立的基礎(chǔ)與制度創(chuàng)新

王道軍

[摘要]國務(wù)院決定設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是因為上海產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)厚、經(jīng)濟腹地廣闊，而原有的上海綜合保稅區(qū)也進(jìn)行了多項改革探索。作為中國第一個自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)將用制度創(chuàng)新代替政策優(yōu)惠，探索“負(fù)面清單”管理模式，其創(chuàng)新實踐也著眼于為中國提供可復(fù)制的經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]上海自貿(mào)區(qū) 制度創(chuàng)新 負(fù)面清單管理

[中圖分類號]F127.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0030-04

設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”），是本屆政府打造中國經(jīng)濟“升級版”的重要舉措。

國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，在上海外高橋保稅區(qū)等4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢，更加積極主動對外開放的重大舉措。這有利于培育我國面向全球的競爭新優(yōu)勢，構(gòu)建與各國合作發(fā)展的新平臺，拓展經(jīng)濟增長的新空間，打造中國經(jīng)濟“升級版”。

在設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)，要進(jìn)一步深化改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，堅持先行先試，既要積極探索政府經(jīng)貿(mào)和投資管理模式創(chuàng)新，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，擴大服務(wù)業(yè)開放；又要防范各類風(fēng)險，推動建設(shè)具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展。

事實上，以自由貿(mào)易區(qū)作為經(jīng)濟推動力是很多國家和地區(qū)的選擇，如中國香港地區(qū)。香港自開埠以來，一直是著名的自由港。自由港一般指外國船隊可以自由進(jìn)出、全部或大部分外國商品豁免關(guān)稅的港口，實行貿(mào)易自由、金融自由、投資自由和運輸自由的政策。二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國際貿(mào)易環(huán)境的變化，香港經(jīng)濟經(jīng)歷了幾次轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)口貿(mào)易的作用不但沒有削弱，反而愈加重要。對外貿(mào)易一直是香港經(jīng)濟的支柱，1959年香港在世界貿(mào)易中的排名居第26位，1979年居第23位，1993年升至第8位，到1996年香港對外貿(mào)易超過了加拿大居世界第7位。

再如新加坡。新加坡自1819年建埠以來就一直是個自由港。四面環(huán)海、地處兩大洋的交通要塞、自然資源貧乏、小國寡民等因素，促使新加坡以自由貿(mào)易政策作為生存和發(fā)展的最佳選擇。新加坡對外貿(mào)易政策的基本特點是實行自由貿(mào)易，不征收出口稅，進(jìn)口稅也很低，也幾乎沒有什么進(jìn)出口限制，大部分商品均能自由進(jìn)口和出口。

我們可以發(fā)現(xiàn)，自由貿(mào)易區(qū)的建立推動了原有投資環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢的改善，能夠提升區(qū)域整體的競爭力和對直接投資產(chǎn)生吸引力。而上海自貿(mào)區(qū)的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。

一、上海設(shè)立自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)條件

隨著國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，上海綜合保稅區(qū)發(fā)展所面臨內(nèi)外部條件都發(fā)生了重大變化，原有保稅區(qū)的功能定位、區(qū)域布局、監(jiān)管模式等都不能適應(yīng)新形勢的要求。在這種情況下，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，正是適應(yīng)形勢需要的重大舉措。按照商務(wù)部網(wǎng)站8月22日發(fā)布的信息，上海自貿(mào)區(qū)范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，總面積為28.78平方公里。

目前我國已經(jīng)建立了數(shù)十個保稅區(qū)，包括天津、大連、廣東、海南等多地都曾開展設(shè)立自貿(mào)區(qū)的研究，最終國家選擇了上海。這是因為，與其他區(qū)域相比，上海有著更加優(yōu)厚的試驗基礎(chǔ)。上海是中國大陸的經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運中心，經(jīng)濟基礎(chǔ)良好，更有長三角這一廣闊經(jīng)濟腹地的支撐。此外，上海服務(wù)業(yè)在全國處于領(lǐng)先地位，更需要自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步支撐。上海市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年，上海實現(xiàn)生產(chǎn)總值20101.33億元，其中第三產(chǎn)業(yè)增加值12060.76億元，增長10.6%，第三產(chǎn)業(yè)占全市生產(chǎn)總值的比重首次達(dá)到60%，比上年提高2個百分點。

一般來說，如果一個國家或地區(qū)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)出占到GDP的總量達(dá)到50%，就意味著其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以服務(wù)經(jīng)濟為主。上海的比重達(dá)到60%，則可認(rèn)為其基本形成了以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。上海的人才集聚在全球也都具有一定優(yōu)勢。

從微觀來看，上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)4個區(qū)域此前已經(jīng)進(jìn)行了一些改革探索，給建立上海自貿(mào)區(qū)積累了不少經(jīng)驗。

2005年12月10日，全國第一個保稅港區(qū)——洋山保稅港區(qū)正式啟用。2009年11月18日，上海綜合保稅區(qū)管委會掛牌，“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展拉開序幕，按照探索建設(shè)國際航運發(fā)展綜合試驗區(qū)的要求，洋山保稅港區(qū)進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度、不斷探索功能突破，加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，加快上海國際航運中心建設(shè)核心載體的責(zé)任。依托綜合保稅區(qū)的創(chuàng)新探索，洋山保稅港區(qū)形成一系列功能突破。2012年6月，洋山保稅港區(qū)宣布率先啟動“保稅船舶登記”，成為全國第一個開展“保稅船舶登記”的試點區(qū)域。

外高橋保稅區(qū)于1990年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，同年9月正式啟動。上海外高橋保稅區(qū)規(guī)劃面積為10平方公里，位于上海浦東新區(qū)，瀕臨長江人?？?，地處黃金水道和黃金岸線的交匯點，緊靠外高橋港區(qū)，是目前全國保稅區(qū)中經(jīng)濟總量最大的一個。外高橋保稅區(qū)是設(shè)有隔離設(shè)施的實行特殊管理的經(jīng)濟區(qū)域，貨物可以在保稅區(qū)與境外之間自由出入，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，免驗許可證件，免予常規(guī)的海關(guān)監(jiān)管手續(xù)（國家禁止進(jìn)出口和特殊規(guī)定的貨物除外）。

上海浦東機場綜合保稅區(qū)作為我國目前政策最優(yōu)惠、功能最齊全的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)之一，始終致力于功能創(chuàng)新和先行先試，區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能實現(xiàn)多舉突破并快速發(fā)展：建成了國內(nèi)首家融資租賃展示館和綜合服務(wù)平臺，融資租賃業(yè)呈現(xiàn)集聚化、規(guī)模化、多元化發(fā)展態(tài)勢；依托浦東機場航運資源優(yōu)勢與區(qū)港一體化發(fā)展機遇，逐步形成了電子元器件、工業(yè)零部件、醫(yī)療器械及高端商品四大類具有高附加值特點的空運產(chǎn)品分拔中心；進(jìn)一步拓展國際中轉(zhuǎn)、高端商品貿(mào)易展示、航空培訓(xùn)服務(wù)、維修檢測等臨空服務(wù)業(yè)，打造臨空功能服務(wù)的先導(dǎo)區(qū)，成為上海航運中心建設(shè)的新亮點。

上海外高橋保稅物流園區(qū)是國務(wù)院批準(zhǔn)的首家區(qū)港聯(lián)動試點項目，是上海市“十五”期間重點規(guī)劃的現(xiàn)代物流園區(qū)，享受保稅區(qū)和出口開發(fā)區(qū)的相關(guān)政策，2004年4月15日經(jīng)海關(guān)總署聯(lián)合驗收小組驗收通過，封關(guān)運作面積1.03平方公里。

綜上所述，上海自貿(mào)區(qū)建立的基礎(chǔ)，即原有的保稅區(qū)管理創(chuàng)新，和上海自貿(mào)區(qū)將來所要做的工作一致，并取得了初步的成績，這是國家選擇上海的重要因素。

二、上海自貿(mào)區(qū)將要推進(jìn)的制度創(chuàng)新

中國自改革開放以來，主要通過幾個特區(qū)和若干個國家級新區(qū)等載體，給予特殊政策，以此推動區(qū)域發(fā)展。應(yīng)該說，取得了很大成績。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展和政策的趨同性越來越大，不少地方產(chǎn)生了政策依賴癥，其競爭力并沒有明顯提高。

在這種情況下，上海自貿(mào)區(qū)通過探索來解決政策依賴，徹底消除各種不合理的制度對市場經(jīng)濟的束縛顯得尤為重要。目前來看，上海自貿(mào)區(qū)主要有三個方面的大膽創(chuàng)新。

（一）用制度創(chuàng)新代替政策優(yōu)惠

與其他地區(qū)自貿(mào)區(qū)相比，上海自貿(mào)區(qū)承載著更多的任務(wù)?！拔覀儗⒁ㄔO(shè)的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是國家戰(zhàn)略，是更高層次、更高水平的改革創(chuàng)新，核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策。”2013年7月10日，市委書記韓正在上海浦東新區(qū)調(diào)研時說。

目前，對于自由貿(mào)易區(qū)有諸多定義。例如，美國國際貿(mào)易委員會（USITC）的前身美國關(guān)稅委員會對自由貿(mào)易區(qū)的界定是：“自由貿(mào)易區(qū)對用于在出口的商品在豁免關(guān)稅方面有別于一般關(guān)稅區(qū)域，是一個只要進(jìn)口商品不流入國內(nèi)市場便可免課關(guān)稅的獨立封鎖地區(qū)?！标P(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）第二十四條第八款中對自由貿(mào)易區(qū)的定義則是：“自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)理解為由兩個或兩個以上關(guān)稅領(lǐng)土所組成的一個對這些組成領(lǐng)土的產(chǎn)品的貿(mào)易已實際上取消關(guān)稅或其他貿(mào)易限制的集團?！?/p>

《中國加入WTO議定書》總則第二條A款中則將自由貿(mào)易區(qū)界定為特殊經(jīng)濟區(qū)：“《WTO協(xié)定》和本議定書的規(guī)定應(yīng)適用于中國全部關(guān)稅領(lǐng)土，包括邊境貿(mào)易區(qū)、民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以及其他在關(guān)稅、國內(nèi)稅和法規(guī)方面已經(jīng)建立特殊制度的地區(qū)?！?/p>

通過如上概念界定以及實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前世界范圍內(nèi)的自貿(mào)區(qū)，雖因經(jīng)濟發(fā)展水平和政治制度差異定位有所不同，但自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)比其他地區(qū)享有更多的優(yōu)惠待遇是一個共同點。

自由貿(mào)易區(qū)作為“境內(nèi)關(guān)外”，為鼓勵外商前來投資，要求進(jìn)出境關(guān)稅豁免，境外進(jìn)出特殊監(jiān)管區(qū)的貨物，包括轉(zhuǎn)運、儲存，均無需交納關(guān)稅，且一般不受時間數(shù)量限制，區(qū)內(nèi)貨物運往境內(nèi)其他區(qū)域，須征收關(guān)稅，征收對象一般是根據(jù)出區(qū)貨物所含進(jìn)口部分的原材料或零部件。如智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)（Zona Franca de Iquique），進(jìn)口商品在區(qū)內(nèi)期間無需向智方繳納任何關(guān)稅。區(qū)內(nèi)實體在自由區(qū)制度框架內(nèi)進(jìn)行的經(jīng)營活動免繳第一類稅（自2004年起為17%）和增值稅（19%），區(qū)內(nèi)用戶間相互提供服務(wù)免繳增值稅。菲律賓政府規(guī)定，對自由貿(mào)易區(qū)企業(yè)只征收5%的營業(yè)稅，免征其他稅收。上海自貿(mào)區(qū)將把更多任務(wù)聚集到改革之上。一方面力求以投資管理體制改革為突破，修復(fù)企業(yè)和市場的效率基礎(chǔ)，完成向成熟市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。另一方面，通過探索，服務(wù)于中國下一步的全球化戰(zhàn)略，參與全球價值鏈和投資規(guī)則的重構(gòu)，促進(jìn)傳統(tǒng)經(jīng)濟向新經(jīng)濟升級。

（二）探索負(fù)面清單管理模式

在上海自貿(mào)區(qū)總體方案中，以“負(fù)面清單”為核心的投資準(zhǔn)入管理體制改革是重要突破口，而這也和目前國內(nèi)的行政審批制度改革方向是一致的。

第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議決定：授權(quán)國務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

此前，我國對外資的管理一直采用“正面清單”的模式，通過制定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，所有的外商投資只能在規(guī)定的范圍內(nèi)活動，其他不允許。而此次創(chuàng)造性地探索“負(fù)面清單”的管理模式，則只把不開放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動列入清單，只要未列入名單的，都屬于“法無禁止皆可為”的范圍。在這種情況下，政府的側(cè)重點從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變成“管政府”，前者“法無明文禁止即可為”，后者“法無明文規(guī)定不可為”。

（三）形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗

上海自貿(mào)區(qū)的建立是為上海乃至中國帶來發(fā)展紅利，是中國積極主動對外開放的“試驗田”，是推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”。從這個角度講，作為一種國家戰(zhàn)略，上海自貿(mào)區(qū)并不注重企業(yè)集聚，而是注重改革集聚。

未來的上海自貿(mào)區(qū)有效運轉(zhuǎn)，需要依靠一套復(fù)雜的監(jiān)管制度予以保障，其中海關(guān)監(jiān)管制度將是重點。如何設(shè)計監(jiān)管制度，也將考驗上海自貿(mào)區(qū)的智慧，其成果也將給全國其他地區(qū)今后設(shè)立自貿(mào)區(qū)提供實踐經(jīng)驗。

自由貿(mào)易區(qū)和其他區(qū)域的重大區(qū)別之一就是避免由于關(guān)稅和復(fù)雜的海關(guān)手續(xù)所造成的貿(mào)易障礙。一般而言，自由貿(mào)易區(qū)海關(guān)監(jiān)管的共同原則是：強化進(jìn)入國內(nèi)市場貨物的卡口監(jiān)管，嚴(yán)懲走私行為；貨物人區(qū)備案，區(qū)內(nèi)儲存不監(jiān)管，出區(qū)核銷；簡化報關(guān)手續(xù)，實行電腦管理，使貨物進(jìn)出方便快捷；免征關(guān)稅。其核心思想可以概括為“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)不干預(yù)”。

目前的上海綜合保稅區(qū)，雖然近年來也推出了一些新的監(jiān)管措施。但是貨物報關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)繁瑣的問題，監(jiān)管手段效率不高的問題，物流技術(shù)水平和信息化程度不高的問題，依然存在。對于上海自貿(mào)區(qū)來說，未來試驗區(qū)內(nèi)將實行“一線（國境線）逐步徹底放開，二線（與非試驗區(qū)的連接線）高效管住，區(qū)內(nèi)自由流動”的政策。所謂“一線放開”是要求境外的貨物可以自由地、不受海關(guān)監(jiān)管地自由進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)，自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的貨物也可以自由地、不受海關(guān)監(jiān)管地自由運出境外?！岸€管住”，是指貨物從自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)入國內(nèi)非自由貿(mào)易區(qū)、或貨物從國內(nèi)非自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)時，海關(guān)必須依據(jù)本國海關(guān)法的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，需要征稅。區(qū)內(nèi)自由流動，是指自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)的貨物可以進(jìn)行任何形式的自由流動和買賣，而這些活動無需經(jīng)過海關(guān)批準(zhǔn)。

目前，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)在原有保稅區(qū)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)政策的頂層設(shè)計，以加快對幾個保稅區(qū)的升級和整合優(yōu)化。如何順勢而為，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，將是上海探索的重要方向。

（責(zé)任編輯：垠喜）