農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新：縣級(jí)政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容

李庚 樊志民

摘 要： 目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，需要進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新。從縣級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中具有的特殊地位和作用展開(kāi)研究得出：農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新有利于提高農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)服務(wù)性政府的建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元發(fā)展，是縣級(jí)政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容。農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新可以采用：健全政府職能體系，構(gòu)建以縣級(jí)政府為核心的多主體農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，建立需求導(dǎo)向型公共服務(wù)體制并建立公共服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；農(nóng)村公共服務(wù)；供給創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2013）05-0036-05

在改革開(kāi)放后的一段時(shí)期，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值導(dǎo)向，在當(dāng)時(shí)較為貧窮的情況下，這種指導(dǎo)思想對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大意義。在這一思想指導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量逐漸擴(kuò)大，綜合國(guó)力日漸增長(zhǎng)。但是，在經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)，“公平”卻被有意無(wú)意地忽視了，社會(huì)產(chǎn)生了一些不和諧的現(xiàn)象：社會(huì)財(cái)富不斷向少數(shù)人和階層集中，貧富差距逐漸擴(kuò)大，社會(huì)不公平問(wèn)題日益突出，尤其是城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給不均等，農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，造成城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距拉大、農(nóng)村消費(fèi)難以開(kāi)啟、農(nóng)村空心化等一系列影響社會(huì)安定的問(wèn)題。農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新不僅有利于解決上述問(wèn)題，而且有利于提高農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元發(fā)展、促進(jìn)政府整體創(chuàng)新，是縣級(jí)政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容。

目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給研究主要集中于以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村公共服務(wù)供給模式研究。此研究把農(nóng)村公共服務(wù)分為政府壟斷供給模式、市場(chǎng)主導(dǎo)供給模式、社會(huì)志愿供給模式及多元主體聯(lián)合供給的復(fù)合模式。三種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，它們適合供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品種類、方式、供給運(yùn)行機(jī)制都很不同。農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的選擇應(yīng)以當(dāng)?shù)貙?shí)際為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行選擇^[1]。

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化研究。有學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是當(dāng)前解決社會(huì)公正問(wèn)題，促進(jìn)公平正義，構(gòu)建和諧社會(huì)的首選策略。公共服務(wù)均等化能夠有效縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距。公共服務(wù)均等化是要將公民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)，在公共服務(wù)領(lǐng)域中保障社會(huì)成員的基本權(quán)利相對(duì)平等地實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須著力調(diào)整中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快改革和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財(cái)源，建立農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入的持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制^[2]。

3.農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估研究。農(nóng)村公共服務(wù)綜合績(jī)效現(xiàn)狀，目前的主要觀點(diǎn)有：第一，財(cái)政惠農(nóng)政策整體效率不高^[3]。

有學(xué)者構(gòu)建了一個(gè)包含了財(cái)政支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)等投入指標(biāo)和農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值等產(chǎn)出指標(biāo)的DEA評(píng)價(jià)模型，經(jīng)過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為政府的支農(nóng)支出效率偏低，其原因主要是由于支農(nóng)資金并沒(méi)有在各類農(nóng)村公共產(chǎn)品之間形成合理配置^[4]。有學(xué)者通過(guò)測(cè)算農(nóng)民滿意度，認(rèn)為我國(guó)惠農(nóng)政策整體績(jī)效不高，應(yīng)該促進(jìn)惠農(nóng)政策立法、建立農(nóng)民利益表達(dá)組織、精簡(jiǎn)基層政府、加大對(duì)農(nóng)村的資金投入、改善惠農(nóng)政策執(zhí)行環(huán)境、加強(qiáng)涉農(nóng)信息管理。公共服務(wù)績(jī)效在地區(qū)間、服務(wù)類別間存在差異性^[5]。而這些研究沒(méi)有結(jié)合縣級(jí)政府的組織優(yōu)勢(shì)和職能優(yōu)勢(shì)展開(kāi)論述，沒(méi)有從農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新與縣級(jí)政府創(chuàng)新的關(guān)系上展開(kāi)論述，因此本文主要從以上兩個(gè)角度進(jìn)行分析研究。

一、縣級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的地位和作用

（一）縣級(jí)政府具有最貼近農(nóng)村的完整組織結(jié)構(gòu)

相比其他層級(jí)的政府，縣級(jí)政府是最接近農(nóng)村且具有相對(duì)完整的職能和行政權(quán)力配置以及健全的組織機(jī)構(gòu)，這構(gòu)成縣級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的組織基礎(chǔ)。最接近基層，使縣級(jí)政府具有充分的信息資源，更加了解所管轄民眾的真實(shí)需求，最了解新農(nóng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題及可能的解決方法。在組織結(jié)構(gòu)方面，縣級(jí)政府具有完整的組織結(jié)構(gòu)使其組織功能集管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)監(jiān)督于一體，有能力對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)，具有“塊”的相對(duì)獨(dú)立性。同時(shí)，縣級(jí)政府又是“條條”事務(wù)的最終落實(shí)者、“條條”資源的最終配置者^[6]。“條”“塊”管理在縣級(jí)政府匯集，使其成為最適宜進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給的一級(jí)政府。

（二）省直管縣的改革使縣級(jí)財(cái)政有了改善

“市管縣”財(cái)政體制下，省級(jí)政府撥付給縣級(jí)政府的資金有些在市級(jí)就被截留挪用，存在著市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政“侵奪”，“省直管縣” 后，縣級(jí)政府的財(cái)力得到增強(qiáng)?？h級(jí)財(cái)政由省級(jí)統(tǒng)籌，加大了省對(duì)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)了一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)大縣的財(cái)政實(shí)力。隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接對(duì)縣，提高了縣級(jí)財(cái)政對(duì)資金的分配使用效率，市一級(jí)在資金分配中“上截省、下拿縣”等突出問(wèn)題得到了有效解決，從而強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。隨著各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)力下放到縣，逐漸恢復(fù)了縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的調(diào)控能力，直接推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！笆≈惫芸h”目前僅僅在部分省份的部分縣域展開(kāi)，但在2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外，全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，為縣級(jí)政府承擔(dān)提供主要公共產(chǎn)品的重任提供了有力的財(cái)政支持。

（三）中央政府的高度重視使縣級(jí)政府的優(yōu)勢(shì)得到加強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策下，縣級(jí)政府一直處于邊緣地位。隨著農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的逐步凸顯，中央政府開(kāi)始對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題日益重視，黨的十七屆三中全會(huì)提出和通過(guò)了當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路，并確立了推動(dòng)“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化”的戰(zhàn)略任務(wù)，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐步壯大，為中央政府解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供了經(jīng)濟(jì)保障?？h級(jí)政府作為具有完整組織結(jié)構(gòu)的處理農(nóng)村問(wèn)題的基層政府，其地位得到中央政府的加強(qiáng)。省直管縣的逐步推進(jìn)和縣委書(shū)記到中央黨校接受培訓(xùn)都反映了中央對(duì)縣級(jí)政府的高度重視，縣級(jí)政府的責(zé)任和權(quán)力都得到提高，為實(shí)現(xiàn)十七屆五中全會(huì)提出的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要發(fā)展目標(biāo)提供了保障。

（四）基層社會(huì)團(tuán)體的缺失使縣級(jí)政府成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體

有研究理論認(rèn)為，在我國(guó)農(nóng)業(yè)稅取消后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的衰弱，應(yīng)該讓社會(huì)中介組織發(fā)揮起作用。但問(wèn)題在于，社會(huì)中介組織目前在農(nóng)村恰恰正是高度稀缺的資源。1978年改革后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，但卻使原先有組織的農(nóng)民分散開(kāi)來(lái)，其原子式的個(gè)人理性行為很容易派生出普遍的搭便車現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)公共事務(wù)治理的集體行動(dòng)無(wú)法形成[7]43。在我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)瓦解后，農(nóng)民失去了組織和經(jīng)濟(jì)的依托，水利、道路、公共設(shè)施等公共事務(wù)都在指望著政府去解決，良性的社會(huì)組織目前還不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能又在不斷萎縮，在這種情況下，縣級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮其組織優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，成為農(nóng)村公共服務(wù)提供的主體。

二、農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)新的意義

（一）農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)新有利于促進(jìn)政府整體創(chuàng)新

創(chuàng)新是政府改革、政府發(fā)展的題中應(yīng)有之義，或是政府改革、政府發(fā)展的合歷史邏輯的引申，政府創(chuàng)新與政府改革具有一致性^[8]。政府創(chuàng)新是一個(gè)綜合的體系，涉及政府政治過(guò)程的方方面面，在某些方面是否需要改革或還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，或在執(zhí)行中有既得利益集團(tuán)的強(qiáng)大阻力，政府改革需要一個(gè)突破口來(lái)帶動(dòng)。目前農(nóng)村公共服務(wù)落后于農(nóng)民需要是顯而易見(jiàn)的，這已經(jīng)是各階層的共識(shí)，同時(shí)得到中央政府的重視，改革的阻力較小。農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新不僅有利于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量、提高農(nóng)民的滿意度而且可以在農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)新中積累改革的經(jīng)驗(yàn)，成為政府創(chuàng)新的一個(gè)突破口。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)新是縣級(jí)政府的主要目標(biāo)

我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的階段，在縣域區(qū)域范圍內(nèi)，既有縣城為核心的工商業(yè)區(qū)，也有地域廣大的農(nóng)業(yè)區(qū)域，縣級(jí)政區(qū)是現(xiàn)代工業(yè)文明與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的結(jié)合部，是連結(jié)城市和鄉(xiāng)村的關(guān)鍵層次，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái)。經(jīng)過(guò)若干年的建設(shè)，我國(guó)城市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平獲得了很大的提高，但農(nóng)村發(fā)展卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)成為共同富裕這一重要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大阻礙。縣級(jí)政府具有完善的組織結(jié)構(gòu)，具有相對(duì)較好的財(cái)政狀況，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最適合的一級(jí)政權(quán)，以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕是必然路徑。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)新是提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)行，我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著日趨激勵(lì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，要提高競(jìng)爭(zhēng)力，必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村公共服務(wù)供給條件的改善可降低生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本、銷售成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和決策成本在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，從而提高農(nóng)業(yè)效率；也可降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、規(guī)?；⑸唐坊?、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和可持續(xù)的發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)，以應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。

三、縣級(jí)政府開(kāi)展農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新的思路

（一）健全政府職能體系

制約我國(guó)當(dāng)前縣級(jí)政府公共服務(wù)開(kāi)展的主要原因有財(cái)政支持乏力、職責(zé)不清、事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱等。因此創(chuàng)新縣級(jí)政府公共服務(wù)體制的核心內(nèi)容是健全政府職責(zé)體系。當(dāng)前健全政府職責(zé)體系的主要內(nèi)容有：

1.合理劃分各級(jí)政府間的職責(zé)權(quán)利。從性質(zhì)上來(lái)講，政府本身就應(yīng)該是公共產(chǎn)品供給的主體，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺失主要是因?yàn)檎芰Φ娜笔?，即?cái)政力量的不足。隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)力不足的現(xiàn)狀正在得到緩解。我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重總體上處于上升趨勢(shì)，2011年占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將近22%，具有了政府主導(dǎo)公共產(chǎn)品供給的能力。但我國(guó)各級(jí)政府間財(cái)政狀況苦樂(lè)不均，大部分縣級(jí)財(cái)政都比較緊張。在比較緊張的縣級(jí)財(cái)政下，縣級(jí)政府還要承擔(dān)超過(guò)其財(cái)力的事權(quán)，更加加劇了縣級(jí)財(cái)政的緊張狀況。中外政府管理實(shí)踐和理論均表明，權(quán)力和責(zé)任必須一致，事權(quán)與財(cái)權(quán)應(yīng)該對(duì)等。盡管存在政府間轉(zhuǎn)移支付，但現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在著體制缺陷，轉(zhuǎn)移支付到了縣鄉(xiāng)這一級(jí)政府很難做到透明、規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分是通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行的，至于補(bǔ)給誰(shuí)、不補(bǔ)給誰(shuí)以及補(bǔ)助量的多少，既缺乏嚴(yán)格明確的規(guī)定，也不是嚴(yán)格依據(jù)事權(quán)而定；既沒(méi)有公開(kāi)的預(yù)算，也不受人大的監(jiān)督檢查，完全由官員個(gè)人負(fù)責(zé)操作，這就難以避免撥款的隨意性，也極容易造成縣財(cái)政收入的不穩(wěn)定、不公正。因此要合理劃分各級(jí)政府間的職責(zé)權(quán)利，使縣級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)與財(cái)力相匹配，成為有職、有責(zé)、有權(quán)的基層政府，提高農(nóng)村公共服務(wù)能力。首先，推進(jìn)分稅制改革，使縣級(jí)政府得到穩(wěn)定的稅源，使縣級(jí)政府財(cái)政狀況得到一定的改善。其次，加大轉(zhuǎn)移支付力度，特別是加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)中西部農(nóng)村基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付力度，盡量做到把更多公共資源投向公共服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群眾，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。第三，推進(jìn)省直管縣改革，減少縣財(cái)政被市財(cái)政擠壓的可能性。

2.縣級(jí)政府本身職能轉(zhuǎn)變。黨的十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》為我國(guó)的組織機(jī)構(gòu)改革指出了方向?？h級(jí)政府要順應(yīng)行政體制改革的要求，減少微觀經(jīng)濟(jì)管理部門，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則整合涉農(nóng)部門和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建大農(nóng)業(yè)部門，減少職責(zé)交叉、推諉扯皮的現(xiàn)象，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的公共服務(wù)體制^[9]。

（二）政府為主，多種供給主體并存

以政府為主提供公共產(chǎn)品需要有足夠的財(cái)力，在我國(guó)縣級(jí)財(cái)政較富裕地區(qū)可以得到保證，但在我國(guó)大部分地區(qū)，目前財(cái)政體制仍然是“省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政空空蕩蕩”的情況。在這種情況下，完全由縣級(jí)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品不現(xiàn)實(shí)，可以根據(jù)農(nóng)村的具體情況和公共服務(wù)具體內(nèi)容的不同把公共服務(wù)分為若干層次，根據(jù)不同縣區(qū)的不同情況及公共服務(wù)的層次歸屬采取不同的供給主體，依靠政府力量、市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù)。

1.政府主導(dǎo)供給。政府主導(dǎo)供給由政府公共權(quán)力和政府財(cái)政為后盾提供公共服務(wù)，由于公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)、非排他的特性，尤其是農(nóng)村純公共服務(wù)具有完全的非排他性，以獲取利益最大動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)也就沒(méi)有動(dòng)力去進(jìn)行這部分公共服務(wù)的供給。這部分公共服務(wù)的供給成為政府責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)。政府供給模式可以最大程度地保證公平性，但供給效率較為低下，對(duì)財(cái)政壓力也較大。因此，縣級(jí)財(cái)政要優(yōu)先保證純非排他性公共服務(wù)的供給。因?yàn)樾瘦^低，且大部分縣區(qū)財(cái)力并不那么充裕，政府供給是保證最基礎(chǔ)公共服務(wù)需求的。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)供給。部分準(zhǔn)公共服務(wù)具有一定的排他性或競(jìng)爭(zhēng)性，這部分公共服務(wù)可以交由市場(chǎng)供給。首先，市場(chǎng)可以從這部分公共服務(wù)的供給中獲取一定的收益，因而也就有一定的動(dòng)力去實(shí)施。其次，市場(chǎng)具有效率優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)供給的效率不僅要高于政府供給，而且可以滿足農(nóng)村地區(qū)不同內(nèi)容、不同檔次的服務(wù)需求。第三，在財(cái)政緊張的縣區(qū)可以緩解地方財(cái)政壓力。市場(chǎng)主導(dǎo)在效率方面有優(yōu)勢(shì)，但在公平性方面則是短板，因此市場(chǎng)模式適用于高于最基礎(chǔ)公共需求之上的那部分公共服務(wù)需求。

3.積極培育農(nóng)民合作組織提供農(nóng)村公共服務(wù)。發(fā)展農(nóng)民合作組織可以是縣級(jí)政府公共服務(wù)創(chuàng)新的又一視角。根據(jù)埃莉諾奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，對(duì)于公共事物的治理，“利維坦”和私有化都不是解決問(wèn)題的靈丹妙藥，她不同意政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是避免公用地災(zāi)難的惟一途徑。在政府管理和市場(chǎng)之外，還可以建立合作組織來(lái)解決公共產(chǎn)品問(wèn)題。

農(nóng)民的社會(huì)合作，就是農(nóng)民通過(guò)合作的方式來(lái)解決公共產(chǎn)品問(wèn)題。人民公社時(shí)期政社合一，人民公社組織有效地通過(guò)經(jīng)濟(jì)組織的形式解決了社會(huì)合作的問(wèn)題，有效地內(nèi)部化了公共產(chǎn)品提供中的外部性問(wèn)題。有多種的農(nóng)民合作形式，使農(nóng)民在資金條件很匱乏的情況下，得到了大量的公共服務(wù)，如幾乎是免費(fèi)的教育、農(nóng)村合作醫(yī)療等。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制興起后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐步瓦解，家庭成為農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和核算的基本單位。這對(duì)以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村各種合作制度，如合作醫(yī)療制度構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。合作體制逐漸衰退進(jìn)而解體，這加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失的程度。

在我國(guó)現(xiàn)階段，盡管國(guó)家財(cái)力比較富裕，有能力進(jìn)行一定的反哺，但由于我國(guó)地域廣大、地區(qū)發(fā)展不均衡，國(guó)家綜合實(shí)力還較差，往往難以提供足夠的公共產(chǎn)品，就需要農(nóng)民通過(guò)合作的方式來(lái)生產(chǎn)出這些公共產(chǎn)品^[10]。可以因地制宜，根據(jù)各地農(nóng)村發(fā)展的不同情況，通過(guò)農(nóng)民合作的方式，在不過(guò)分增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，進(jìn)行一些區(qū)域性的、中小型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？h級(jí)政府在促進(jìn)縣域農(nóng)民合作組織發(fā)展方面應(yīng)從整體著眼，全盤規(guī)劃，為縣域農(nóng)民合作組織營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境?？h級(jí)政府可以發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)民合作組織的形成進(jìn)行利益誘導(dǎo)，營(yíng)造有利于農(nóng)民合作組織發(fā)展的環(huán)境，使農(nóng)民以合作的方式獲得公共服務(wù)。

（三）建立需求導(dǎo)向型公共服務(wù)體制

在政府主導(dǎo)供給模式中，由于我國(guó)公共服務(wù)供給實(shí)行的是自上而下的決策供給機(jī)制，事實(shí)上五級(jí)代理體制造成農(nóng)民表達(dá)公共服務(wù)需求的高成本及由此帶來(lái)的普遍的“搭便車”心理。由此要改革現(xiàn)行的自上而下的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制，導(dǎo)入農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。將農(nóng)村公共服務(wù)供給決策程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀?。農(nóng)村公共服務(wù)需求的民主表達(dá)機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)民參與，拓寬農(nóng)民對(duì)公共品的需求表達(dá)管道、使多數(shù)農(nóng)民的需求偏好得以表達(dá)^[11]。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。通過(guò)村民委員會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度，使農(nóng)民通過(guò)直接或間接的渠道充分表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公服務(wù)供給決策程序由“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。這種制度性參與對(duì)于農(nóng)民不僅意味著公共產(chǎn)品真實(shí)偏好的表達(dá)，也是他們實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共支出進(jìn)行有效監(jiān)督的需要。

（四）建立公共服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制

傳統(tǒng)公共服務(wù)重投入不重產(chǎn)出，由于不衡量效果，所以就很少取得效果。既浪費(fèi)了有限的經(jīng)濟(jì)資源，又得不到人民的肯定。在縣級(jí)政府公共服務(wù)供給創(chuàng)新中，政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，應(yīng)主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化和不同的利益需求做出富有成效的反應(yīng)。要注重建立公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量起著引導(dǎo)和激勵(lì)作用。從目前縣級(jí)政府考核的實(shí)際情況來(lái)看，縣級(jí)政府考核指標(biāo)主觀性強(qiáng)，考評(píng)手段單一，考評(píng)工具落后，績(jī)效考核的結(jié)果不能完全真實(shí)地反映政府績(jī)效。政府部門作為一種官僚組織，其產(chǎn)出一度被認(rèn)為是無(wú)法評(píng)估的，盡管近年來(lái)這一認(rèn)識(shí)有所轉(zhuǎn)變，有專家學(xué)者也通過(guò)定量的方法研究出可以量化的績(jī)效評(píng)估體系，但是評(píng)估的可操作性和經(jīng)濟(jì)性卻欠佳。我們必須科學(xué)地設(shè)計(jì)和推行縣級(jí)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)這一機(jī)制反應(yīng)出真正使人民受益政府滿意的公共服務(wù)體系，使有限的資源得到有效利用。

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Innovation of Supply of Public Service in Rural Area： The Essential Innovation Content of County-level Government

LI Geng1，2，F(xiàn)AN Zhi-min1

（1.College of Humanities， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100； 2. School of Humanities and Social Sciences， Xian University of Posts and Telecommunications，Xian 710121， China）

Abstract：The county-level government plays a special role in the bureaucracy system of China. Innovation of supply of public-service in rural area contributes to the innovation of the government and coordinates Urban-Rural Development in China. It is the essential innovation content of county-level government. To effectively provide public service in rural area， the following measures should be taken. First， government functional system should be integrated. Second， the supply mode of public service provided by multiple subjects in rural area should be built up. Third， the needs-oriented public service system and the performance appraisal system must be set up.

Key words： county-level government；public service in rural area；supply；innovation