在土地出讓環(huán)節(jié)抑制高房價的可能性分析

李國平 彭冀洲

摘要：地方政府從土地出讓環(huán)節(jié)獲得的收益巨大，這已經(jīng)成為公認的造成高房價的原因之一。分析土地成交價款、土地出讓金等數(shù)據(jù)的構成，確定使用“土地出讓純收益”作為土地出讓環(huán)節(jié)的地方政府收益的數(shù)據(jù)口徑，運用各種方法定量估算地方政府從土地出讓環(huán)節(jié)獲得的純收益大小，結(jié)果顯示：土地出讓環(huán)節(jié)具有抑制高房價的可能性。

關鍵詞：土地出讓金；房價；地方政府；純收益；格蘭杰因果檢驗

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）05-0010-05

一、引言

2012年下半年，隨著經(jīng)濟下行趨勢明顯和國家的貨幣政策松動，2010年以來在嚴厲的限購限貸的施行下得到抑制的房價又開始抬頭。截至2013年3月，房地產(chǎn)價格已經(jīng)持續(xù)了9個月的上漲。雖然中央政府不斷表示會抓緊房地產(chǎn)調(diào)控不放松，但是房價收入比和租售比在未來數(shù)年維持在高位已經(jīng)成為社會的普遍預期。在“國五條”政策出臺后，雖然各地市尚未出臺細則，但一手房和二手房市場的價格和成交量又掀起一輪飆升。高企的房價對居民消費形成了巨大的通脹壓力，面對這樣的經(jīng)濟形勢，如何控制房價，使得房價向理性回歸，成為政府和學界熱烈討論的問題。

其中，房產(chǎn)稅試點的擴大被寄予厚望。許多學者認為，如果政府能夠推出房產(chǎn)稅，逐步替代地方政府的土地出讓金收入，那么一方面能打擊投機需求，另一方面能降低房地產(chǎn)企業(yè)的購地成本，減輕其負擔，借此剔除高房價中的土地出讓金部分，實現(xiàn)房價向理性的回歸。但是，地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)的利益之大，讓其無法放手。那么，地方政府到底從土地出讓環(huán)節(jié)獲得了多少收益？國內(nèi)在這個問題上數(shù)據(jù)口徑不一，造成認識的混亂。本文對各種數(shù)據(jù)口徑及估算方法進行了詳細比對，試圖給出一個相對清晰的估算結(jié)果，說明地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)獲得的利益之大，進而探討在土地出讓環(huán)節(jié)抑制高房價的可能性。

二、地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)的收益

本部分試圖找出合適的衡量地方政府土地環(huán)節(jié)收入的數(shù)據(jù)口徑，為下一部分估算地方政府土地環(huán)節(jié)的收益做鋪墊。

（一）土地出讓金——“第四財政”

我國土地出讓是有償出讓，形式分為協(xié)議出讓和招拍掛，獲得土地的一方必須繳納土地出讓金。對于和中央分稅的地方政府而言，土地出讓金被稱為預算內(nèi)收入、預算外收入、制度外收入之外的“第四財政”，往往占到地方可支配財政收入的40%～60%。因為地方政府是土地的壟斷占有者，可以以相對較低的價格作為土地補償費從農(nóng)村集體手中征得土地，而又作為壟斷賣方以市場價格賣給開發(fā)商，所以在土地出讓環(huán)節(jié)政府能夠得到大量的收入。

（二）土地出讓金的數(shù)據(jù)口徑

國內(nèi)的研究通常對“土地出讓金”和“土地成交價款”這兩個概念不加區(qū)分。嚴格地說，土地出讓金定義為“政府批租土地時，憑借所有權向土地使用權者征收的地租收益”[1]。政府批租土地，相當于一次性收取未來幾十年的地租[2][3]。這些地租不包括支付給農(nóng)村集體的補償費等等，僅僅是地租的一次性收取。而政府從土地出讓中得到的收入不僅僅包括土地出讓金（一次性收取的地租），還包括補償費。所以這兩部分的總和，再加上國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入，才被稱為土地成交價款（國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入是從土地出讓金中分出來的專款專用的專項資金，原本也是土地出讓金的一部分）。然而在很多文獻中，仍習慣于把土地出讓金和土地成交價款當成同一名詞來處理。本文使用的是土地成交價款數(shù)據(jù)，在國土資源統(tǒng)計年鑒上也是土地成交價款數(shù)據(jù)，而不是土地出讓金數(shù)據(jù)。

根據(jù)財政部發(fā)布的《2010年地方政府性基金收入決算表》，2010年的30 108.93億元的土地成交價款的主要構成為：28 197.70億元的國有土地使用權出讓金收入、1 025.23億元的國有土地收益基金收入、693.45億元的新增建設用地土地有償使用費收入和192.55億元的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入。

（三）土地成交價款和地方財政收入

本部分計算土地成交價款在地方財政收入中的占比增長情況，也可以看出土地出讓給地方政府帶來的財源之大。根據(jù)2001—2010年《國土資源統(tǒng)計年鑒》和國土資源統(tǒng)計公報以及2001—2010年的《中國統(tǒng)計年鑒》，統(tǒng)計得出表1和圖1。

我國的土地成交價款在1989年僅僅為4.47億元，1991年首次過百億元，為101.87億元，此后逐年增長，基本維持在500億～600億元。2001年后突然猛增，從2000年的不到600億元猛增為2001年的1 296億元，之后的十年間增長更快，2007年突破萬億元，達到12 216.72億元，2010年達到30 108.93億元，比2009年增長了70%以上。

這一時期地方財政收入也同步增長，地方財政收入使用的是地方的一般預算收入。從圖1中可以看出，賣地收入對地方財政的貢獻也在逐年增加。1989年時土地收入僅僅相當于地方一般預算收入的0.24%，2003年突然增加為55.04%，到2010年達到最高點74.14%。在這10年間，土地成交價款所占財政收入一直在50%左右波動。地方財政收入對于賣地收入的依賴性在不斷提高。2003年之后的比重迅速增加，這與土地財政2002年從行政劃撥轉(zhuǎn)為招拍掛有直接關系。

三、土地出讓收入的估算分析

本部分估算地方政府從土地出讓環(huán)節(jié)獲得的純收益。采用以下三種方法估算。

（一）使用年鑒中的“土地出讓純收益”數(shù)據(jù)

《國土資源統(tǒng)計年鑒》上有“土地出讓純收益”的數(shù)據(jù)。計算公式為：土地出讓純收益=土地出讓價款-土地征收成本（征地補償、拆遷補償）-土地基礎設施建設成本（三通一平、勘察測量、規(guī)劃設計）-土地收儲融資成本（政府債的利息）-土地審批成本（補充耕地費用、防洪保安基金、征地管理費、新增建設用地有償使用費）。從計算公式的構成可以看出，土地純收益數(shù)據(jù)是用地方政府獲得的收入減去支出的成本，可以一定程度上代表地方政府在征地、賣地環(huán)節(jié)所得到的顯性收入[4]。近年我國的土地出讓純收益情況如表2：

土地純收益相當于地方政府一般預算收入的比重從2006年開始迅速增加。2006年的土地出讓純收益相當于地方政府一般預算收入的16.27%，2007年上升到19.27%，2008年由于全球金融危機的影響比例大大降低，2009年上漲至19.5%，2010年達到最大值25.9%。

地方政府除了出讓的方式外，還可以通過土地的租賃和抵押獲得收益。地方政府通過租賃國有土地使用權獲得一部分收入。但是這部分收入比起土地出讓金收入來說非常少。2001—2008年的土地租賃租金基本維持在4億～5億元左右，各年在這個值附近波動。2008年為3.2億元，2009年有所增加，為25.711 9億元，但是比起當年的土地出讓金17 179.53億元來說，顯然無足輕重。

地方政府還可以通過地方融資平臺，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。劉守英、蔣省三（2006）引用自東部發(fā)達地區(qū)的個案，對地方政府利用土地進行抵押貸款進行了分析研究[5]。認為土地融資已成為地方財政的重要來源。地方政府通常以土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等為載體向銀行進行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補城市市政建設資金不足。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金是償還債務的主要來源。因為抵押土地從銀行獲得貸款，是必須償還的負債，所以不算入地方政府從土地出讓環(huán)節(jié)獲得的純收益。

綜上，土地出讓是地方政府獲得財政收入的最重要的方式，其他方式所得到的收入非常少。2010年地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)獲得的顯性收入為10 509.64億元，相當于當年地方政府一般預算收入的25.9%，占2010年地方政府基金收入的30.6%，占地方政府財政總收入74 955.01億元（一般預算收入+基金收入）的14.02%。

（二）政府征地賣地的“收入—成本法”

平新喬（2006）年對我國2004年的土地出讓收入進行了大致估算，并且對各個地區(qū)以及各個省份的情況作了詳細的分析[6]。結(jié)論是2004年，全國地方政府手中大約有6 150.55億元左右的“土地財政收入”。

1. 計算地方政府從征地賣地環(huán)節(jié)獲得的毛收入。根據(jù)平新喬（2006）對土地財政收入規(guī)模的估算方法，設政府出售土地收入為Lr，征用土地面積為Ra，土地均價為Lp。則有以下公式：

Lr=Ra×0.8×[0.6+0.4×■]×Lp=0.587×Lp

政府征用到的土地不會全部賣出去。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一塊從城區(qū)征用到的土地，地方政府會以90%的比率賣掉，只留極少量的地用于道路、交通安置；而一塊從城外征到的土地，比率在60%～70%，一般會留30%用于公共設施的建設和綠化。根據(jù)平新喬的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，設80%的征用土地會被政府賣掉。另外，土地的使用者不只是房地產(chǎn)開發(fā)商，還包括政府招商引資的工業(yè)企業(yè)。平均說來，政府對“招商引資”的土地價格相當于給房地產(chǎn)商的土地價格的1/3左右。通過幾個典型市縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這兩類土地買方購買土地的比例為6∶4，即招商引資批租土地占“政府可賣地”的40%。土地均價為本年土地成交價額除以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地開發(fā)及其購置土地面積。

通過《2011年中國統(tǒng)計年鑒》的“各地區(qū)城市建設情況”欄，得到2009年全國征用土地面積為1 504.7平方公里；通過《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2009年》，得到2009年土地成交價款為17 179.53億元，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地開發(fā)及其購置面積為54 946.9萬平方米，則2009年的土地均價為3 126.57元/平方米。根據(jù)國土部《2009年全國主要城市地價狀況分析報告》得知，2009年第一季度全國城市地價總體水平為3 189元/平方米，所以通過此方法計算出的土地均價和國土資源部公布的數(shù)據(jù)大致吻合。通過以上的數(shù)據(jù)我們估算出，2009年政府出售土地所獲得的收入為2.8萬億元。

這里的出售收入只指政府從土地批租的一級市場上所獲得的毛收入，政府會從中拿出一部分收入補償失地農(nóng)民以及支付政府的其他成本。由于數(shù)據(jù)的可得性，這里只粗略計算政府補償農(nóng)民的征收成本。

2. 計算地方政府土地征收成本。我國《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6～10倍。安置補償費，按照需要安置的人口計算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。安置費的標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最高不得超過15倍。附著物和青苗費，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”據(jù)此，有如下公式：

土地補償費=被征地畝數(shù)×被征收前三年平均年產(chǎn)值×補償倍數(shù)

安置補助費=需要安置的人數(shù)×被征收前三年平均年產(chǎn)值×補償倍數(shù)

需要安置的人數(shù)=被征收的耕地數(shù)量/征地前被征收單位平均每人占有耕地量

根據(jù)2011年《中國統(tǒng)計年鑒》，2008年底全國耕地面積為12 172萬公頃，2009年全國人口為133 474萬人，人均耕地面積為1.37畝；2009年全國主要農(nóng)產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量為5 447公斤/公頃，折合726.3斤/畝，并參照國家在小麥和稻谷生產(chǎn)區(qū)的最低收購價格為0.87元/斤，由此計算出每畝農(nóng)地平均年產(chǎn)值為0.87×726.3=631.9元，被征收前三年平均產(chǎn)值則為每畝1 895.7元；2009年全國征用土地面積為1 504.7平方公里，折合為2 257 050畝。

由以上公式可以得出：

土地補償費=2 257 050×1 895.7×10=42 786 896 850元

需要安置的人數(shù)=2 257 050/1.37=1 647 482人

安置補助費=1 647 482×1 895.7×6=18 738 789 764.4元

由計算可以看出，政府征收土地的土地補償費為427.9億元，安置補助費為187.4億元，再加上青苗費，也不足1 000億元。即使再加上政府其他的成本，都只是占到地方政府從土地出讓過程中所獲收入的很小比例。

通過“收入—成本”法估算出的地方政府在征地賣地環(huán)節(jié)所獲得的收入，比《國土資源統(tǒng)計年鑒》所公布的1.7萬億多出了很多。在本文的估算中，直接引用平新喬2006年的經(jīng)驗數(shù)據(jù)對2009年的土地出讓收入進行計算，所以得出的結(jié)果偏大，但它確實反映出政府在土地出讓過程中所獲得的實際收入的規(guī)模之大。

四、在土地出讓環(huán)節(jié)抑制高房價的可能性分析

根據(jù)前面的分析，不管是通過年鑒的數(shù)據(jù)分析還是平新喬的經(jīng)驗公式，2010年地方政府通過出讓土地所獲得的收入都已超過10 000億元，占地方財政收入的25%以上，占當年房價的20%以上?？梢姷胤秸畯耐恋爻鲎尛h(huán)節(jié)獲得的收益之大，以及這部分收入對地方政府財政收入的意義之大，也可以推知改革現(xiàn)有的房地產(chǎn)土地制度的難度之大。高額的土地出讓金增加了開發(fā)商的負擔，并向下游轉(zhuǎn)嫁，使得商品房的價格高企[7]。

如何在土地出讓環(huán)節(jié)抑制高房價，成為學界熱議的話題。傳統(tǒng)的思路認為，根據(jù)供需理論，增加土地供應量就能夠使得土地成交價格降低，從而使得房價下降[8][9][10]。

為了檢驗土地供應和房價之間的因果關系，采用格蘭杰因果檢驗法[11]。以HP代表房價，LS代表土地供應，則二者之間的格蘭杰因果檢驗方程為[12]：

HPt=■？琢0iLSt-1+■？茁0iLSt-i+？滋t（1）

LSt=■？琢liHPt-1+■？茁1iHPt-i+？淄t（2）

式（1）中，如果系數(shù)？琢0i顯著不為0，則說明土地供應是房價的格蘭杰原因；如果式（2）中系數(shù)？琢1i顯著不為0，則說明房價是土地供應的格蘭杰原因；如果？琢0i和？琢1i均顯著不為0，則說明土地供應與房價之間存在互相影響的反饋效應[13][14]。

（一）單位根檢驗

在進行格蘭杰因果檢驗之前，要先進行單位根檢驗。單位根檢驗是序列的平穩(wěn)性檢驗，如果不檢驗序列的平穩(wěn)性就直接采用最小二乘法，容易導致偽回歸。只有當檢驗的數(shù)據(jù)是平穩(wěn)的時候（即不存在單位根），才可使用格蘭杰因果檢驗。

我們采用2009、2010年1～12月全國120個城市住宅用地月度成交量的時間序列數(shù)據(jù)作為LS的值，共24個，單位是萬平方米；采用2009、2010年1～12月房屋銷售價格指數(shù)作為HP的值，共24個，單位為1；以2009年1月為基期，值為100，其他各月數(shù)據(jù)利用月度環(huán)比來計算。住宅用地月度成交量數(shù)據(jù)來源于CREIS中指數(shù)據(jù)。房屋銷售價格指數(shù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫。

所得結(jié)果如圖2：

從趨勢圖可以看出，HP有明顯的上升趨勢，且變動較均勻較平滑。LS則波動較大，總趨勢是輕微向上的。2009年12月、2010年1～3月的值劇烈升高，與其他月份平穩(wěn)變動的趨勢明顯不同，其原因和當時的土地出讓政策變動有關。峰值出現(xiàn)在2009年12月。2010年的LS值普遍高于2009年同月的LS值，只有8月、10月、12月三個月是2009年的值更高。LS和HP的相關系數(shù)0.535 275，從散點圖中看出，二者的共同變化趨勢不明顯。

（二）格蘭杰因果檢驗

二階格蘭杰因果檢驗結(jié)果顯示：土地供應量LS對房價HP的估計沒有幫助。反之亦然。雖然格蘭杰因果關系不一定是真正的因果關系，但檢驗結(jié)果至少說明了，2009—2010年的月度LS、HP數(shù)據(jù)之間沒有明顯的因果關系。這一點從兩者的相關系數(shù)0.535 275（小于0.6）也可以看出。另外，從分布的散點圖中也能發(fā)現(xiàn)，二者之間的相關性不強。

（三）原因分析

導致土地供應量和房價之間沒有相關關系的原因，本文認為有以下幾點：

1. 開發(fā)商會囤積土地，土地供應增加在短時間內(nèi)并不能導致房價下降，對住房價格上漲的影響可能要幾年以后才體現(xiàn)出來。開發(fā)商囤積土地的行為，可以說是地方政府刻意地造成的。因為與其在限購限貸令下匆忙開發(fā)購得的土地，不如坐等土地升值后再開發(fā)。

2. 為了自己的利益，地方政府不按照中央的計劃供應土地。這一做法之所以能實行，是因為中國現(xiàn)行體制下法律和監(jiān)管的無力。我國雖然有一系列關于土地供應計劃的規(guī)章制度，但是沒有專門的法律對于土地用地的供給做出明確的規(guī)定，導致土地供應計劃難以完成成為常態(tài)。

如果要在土地出讓環(huán)節(jié)有效地降低房價，只依靠增加土地供應是不行的。一方面，地方政府陽奉陰違，不按中央要求增加土地供應；另一方面，開發(fā)商存在囤地的激勵。所以要有效地抑制高房價，必須從破解這兩方面問題入手，通過制定專門的法律，限制開發(fā)商囤地，敦促地方政府有效增加土地供應量，完成中央下發(fā)的土地供應計劃。

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責任編輯、校對：張 云

Analysis of Possibility for the Inhibition of High Prices in the Transfer Link

Li Guoping， Peng Jizhou

（School of Economics and Finance， Xi'an Jiaotong University， Xi'an 710061， China）

Abstract： The local government from the land transfer link gains huge profits， it has become recognized as a cause of high housing prices. Analysis of land price， land leasing transactions constitute the data， determine the use of "land transfer net income" as the transfer link of local government revenue data caliber， using various methods of quantitative transfer of income from land size， results showed： land transfer has the possibility to curb high prices.

Key words： Land leasing； Housing price； Local government； Net return； Grainger Granger causality test