競爭視角下的大學(xué)“行政化”本質(zhì)與“去行政化”路徑選擇

鄭鵬程　黎宗仁

摘要：大學(xué)“行政化”是在國家逐步放松對高等教育的管制并將競爭因素引入高等教育領(lǐng)域的過程中出現(xiàn)的，其本質(zhì)是行政權(quán)力參與高等教育競爭，導(dǎo)致高等教育競爭不公。大學(xué)“去行政化”的關(guān)鍵措施，不是去除大學(xué)的行政管理，而是要阻止行政權(quán)力參與競爭性教育資源特別是教學(xué)資源、科研經(jīng)費的爭奪。為此，國家教育行政管理部門必須為高等教育制定競爭規(guī)則，并保障這些規(guī)則得到有效實施。

關(guān)鍵詞：大學(xué)行政化；去行政化；高等教育競爭；競爭規(guī)則

中圖分類號：G640

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0717（2013）05-0025-04

收稿日期：2013-06-17

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究后期資助項目“促進高等教育法律制度研究”（12JHQ014）。

作者簡介：鄭鵬程（1966-），男，湖南隆回人，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育法律制度研究。

近幾年來，大學(xué)“行政化”及“去行政化”問題引起了學(xué)界、政界的廣泛關(guān)注和討論。雖有極少數(shù)人反對大學(xué)“去行政化”，但絕大多數(shù)人認(rèn)為，大學(xué)“行政化”已經(jīng)成為中國高等教育諸多問題的總病根，必須盡快革除。為此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》與《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出要“取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理”。如何去除大學(xué)“行政化”，當(dāng)下很多學(xué)者提出了自己的觀點，如由國家高層領(lǐng)導(dǎo)中的“卡理斯瑪”式人物主導(dǎo)[1]，從觀念和制度兩個層面對傳統(tǒng)文化及執(zhí)政黨文化進行改革創(chuàng)新[2]，制定并落實大學(xué)法人制度[3]，等等。這些觀點全局性、前瞻性強，但實踐中難以操作。本文擬從大學(xué)“行政化”這一概念產(chǎn)生的特定語境入手，對大學(xué)“行政化”的本質(zhì)進行新的考察，探索具有可操作性的大學(xué)“去行政化”方案。

一、管理“功利化”并非大學(xué)“行政化”的本質(zhì)

制度變遷理論認(rèn)為，當(dāng)現(xiàn)行制度不足以維護合理的利益平衡時，變革肯定會發(fā)生。大學(xué)“去行政化”概念的產(chǎn)生，表明現(xiàn)行大學(xué)制度所維護的利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了需要加以改革的不平衡的因素。如何改革？是全盤否定現(xiàn)行大學(xué)制度，還是局部調(diào)整改造？這種路徑選擇至關(guān)重要。而要選準(zhǔn)路徑，就必須認(rèn)清、認(rèn)準(zhǔn)大學(xué)“行政化”的本質(zhì)，否則，就容易得出大學(xué)“去行政化”的主體尚未形成、“去行政化”的制度裝置還未出現(xiàn)[4]、大學(xué)“去行政化”改革將“不會有歸宿”[5]這種過于消極的結(jié)論。

關(guān)于大學(xué)“行政化”的本質(zhì)，不同學(xué)者有不同的認(rèn)識。主流觀點認(rèn)為，大學(xué)“行政化”的本質(zhì)是大學(xué)管理的“功利化”，即在政府和大學(xué)間關(guān)系層面，將大學(xué)的內(nèi)部行政權(quán)力“化”成政府行政權(quán)力“鏈條”的末端，政府通過這根“鏈條”取代大學(xué)的自身管理，使大學(xué)失去法人人格的獨立性[6]；在大學(xué)內(nèi)部治理層面，用行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力的合法性和可操作性在實踐中難以體現(xiàn)[7]。基于對大學(xué)“行政化”本質(zhì)的這種理解和認(rèn)識，主流觀點提出的大學(xué)“去行政化”的措施，就是調(diào)整、淡化或去除政府對大學(xué)的管理、去除大學(xué)管理人員的行政級別。①

管理“功利化”并非大學(xué)“行政化”的本質(zhì)，它只是大學(xué)“行政化”的原因之一或者說只是大學(xué)“行政化”的表象。不管是從國外經(jīng)驗考察，還是根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，大學(xué)管理始終是存在的，政府有權(quán)干預(yù)大學(xué)教育，大學(xué)也有權(quán)管理其內(nèi)部事務(wù)。譬如，在以法國為代表的大陸法系國家，大學(xué)在法律地位上屬于行政公務(wù)法人，國家擁有相當(dāng)大的權(quán)力管理大學(xué)，即使是在美國這種大學(xué)高度自治的國家，大學(xué)教育也要接受國家法律的干預(yù)和監(jiān)督。而大學(xué)對其內(nèi)部事務(wù)的管理，幾乎是每所大學(xué)正常運轉(zhuǎn)所必須的?！吨腥A人民共和國教育法》第二十八條規(guī)定，大學(xué)有學(xué)籍管理、獎勵、處分權(quán)，有頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、聘任教師等自主權(quán)，《中華人民共和國學(xué)位條例》第三條規(guī)定大學(xué)有頒發(fā)學(xué)位證書的權(quán)力[8]。這些權(quán)力具有極強的單方意志性和強制性，屬于國家行政權(quán)力的一部分。顯然，國家管理大學(xué)、大學(xué)行使行政權(quán)力都有其合法性依據(jù)[9]。如果我們將大學(xué)“去行政化”片面理解為去行政管理、去行政職別，不僅無法無據(jù)，而且還可能混淆和模糊人們對大學(xué)“去行政化”思想的真正理解，并且最終將消弭該思想的應(yīng)有作用[10]。

二、競爭視角下的大學(xué)“行政化”本質(zhì)

理解大學(xué)“行政化”的本質(zhì)，不能脫離大學(xué)“去行政化”思想產(chǎn)生的特定語境。正如許多高等教育工作者、研究者所指出的，大學(xué)是我國計劃經(jīng)濟的最后一塊堡壘。在我國，國家原本就是高等教育機構(gòu)的舉辦者、所有者和管理者，大學(xué)內(nèi)部的管理方式原本就是指令性計劃管理。與美國學(xué)者阿特巴赫所描述的國外高等教育出現(xiàn)的官僚化趨勢相反[11]，改革開放30多年來，我國對高等教育的管制強度，是逐步放松而不是逐步加強的，大學(xué)對其教師和學(xué)生的管制也比計劃經(jīng)濟時代寬松了許多。換言之，當(dāng)代大學(xué)及其教師、學(xué)生的自主權(quán)比計劃經(jīng)濟時代大了許多。為什么在計劃經(jīng)濟那個“全行政”、學(xué)校和教師基本沒有自主權(quán)的年代，沒有人提出大學(xué)“行政化”及“去行政化”的問題，而在國家對高等教育逐步放松管制，逐步擴大大學(xué)、教師權(quán)利的過程中，反而提出大學(xué)要“去行政化”，并引起國家領(lǐng)導(dǎo)、全國人大代表等的重視及學(xué)界的熱議呢？有學(xué)者分析指出，這可能有兩個方面的原因：其一是言路暢通了，“學(xué)者們有機會表達自己的觀點”了；其二是大學(xué)的價值觀發(fā)生了變化，逐利傾向、腐敗程度日趨嚴(yán)重，“對人們精神產(chǎn)生了巨大的刺激，引發(fā)了去行政化的思想潮流?！盵12]這種解釋似乎是說，大學(xué)“行政化”問題早已有之，只是其時人們敢怒而不敢言。本文不敢貿(mào)然否定這種解讀的意義，但總覺得這種解讀已經(jīng)超越大學(xué)“行政化”問題本身而觸及了更遠(yuǎn)、更深層次的問題。而探討更遠(yuǎn)、更深層次問題的解決方案可能會使當(dāng)下關(guān)于大學(xué)“去行政化”的討論變成“無聊的游戲”或成為“無言的結(jié)局”。故本文擬從大學(xué)“去行政化”思想產(chǎn)生的特定語境，即國家逐步放松對高等教育的管制，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)逐步擴大，各大學(xué)為生源、為項目展開激烈競爭這一背景中，探尋大學(xué)“去行政化”的本質(zhì)。

在計劃經(jīng)濟時代，人們認(rèn)為競爭是資本主義社會特有的東西，是爾虞我詐、巧取豪奪，社會主義社會只有競賽而沒有競爭，因此，行政權(quán)力成為那個時代全部社會資源包括高等教育資源唯一的配置方式。那是一個“全行政”的時代，根本就不存在“去行政化”的問題。改革開放之后，隨著競爭機制在經(jīng)濟領(lǐng)域中的引入和逐步推廣，人們逐漸領(lǐng)略并親身體會到競爭對經(jīng)濟發(fā)展、人們生活水平提高所帶來的繁榮和好處，市場觀念、競爭觀念也逐漸為絕大多數(shù)人所接受并深入人心。競爭逐漸取代統(tǒng)制，成為配置社會稀缺資源的基本方式。隨著改革開放的進一步深入，人們發(fā)現(xiàn)，不僅物質(zhì)生產(chǎn)活動是可競爭的，而且教育、科學(xué)、文化、體育等非物質(zhì)生產(chǎn)活動也是可以競爭的。所以，市場觀念、競爭觀念、效率觀念成為指導(dǎo)國家事業(yè)體制改革的基本理念。在高等教育領(lǐng)域中，招生、就業(yè)、專業(yè)設(shè)置、教師聘任、科研經(jīng)費的配置等都引入了競爭機制，人們希望通過競爭，使各個大學(xué)的教育、科研水平，進而使整個國家的高等教育水平及在世界高等教育中的地位能得到明顯提高。

競爭的基本維度是自由和公平，自由競爭、公平競爭是競爭的基本原則。面對市場，各個大學(xué)希望根據(jù)市場需求變化，自主設(shè)置招生專業(yè)、確定招生人數(shù)、制定教學(xué)計劃，發(fā)揮本校的特色和優(yōu)勢，不斷提高本校的學(xué)術(shù)聲譽和社會地位。每位教師希望通過自己的辛勤勞動，獲取更多的科研經(jīng)費，出產(chǎn)高質(zhì)量的教學(xué)、科研成果，獲得學(xué)術(shù)界與社會的認(rèn)同。但現(xiàn)實并非如此。一方面，作為具有法人資格的大學(xué)，并不能真正自主地在市場中展開競爭，而只能在政府創(chuàng)造的“市場”中展開競爭。在這一“市場”中，政府不僅壟斷了高等教育的主要資源，而且壟斷了高等教育的評價機制。政府將其壟斷的資源以基金、課題、教學(xué)名師獎、示范專業(yè)、精品課程、“百優(yōu)”論文等形式進行分配，而且將它們作為評價高等教育質(zhì)量的主要指標(biāo)[13]。雖然政府在分配其壟斷資源時也局部引入了競爭機制，但是，“大學(xué)教授和研究人員如果不參與這些帶有相當(dāng)強烈的計劃性和有行政化級別色彩的規(guī)劃課題和項目，不僅個人的職稱、學(xué)銜的升遷會受到傷害，甚至連大學(xué)教授起碼的生活尊嚴(yán)都會受到挑戰(zhàn)，如果不積極認(rèn)同各級行政化的和指令性的計劃指導(dǎo)，大學(xué)、學(xué)院的生存也會受到威脅?！盵5]（p181）簡言之，在政府創(chuàng)造的“市場”中，競爭帶有明顯的強制性質(zhì)，成為“被競爭”。另一方面，在大學(xué)內(nèi)部，擁有行政職位的人比沒有行政職位的人能更容易取得學(xué)位、職稱、學(xué)術(shù)帶頭人等學(xué)術(shù)資源。換言之，誰的權(quán)力大，誰就擁有學(xué)術(shù)資源，“行政權(quán)力在配置過程中的作用，大大蓋過了學(xué)術(shù)”，有時甚至出現(xiàn)“權(quán)力通吃”現(xiàn)象[1]（p71）。顯然，現(xiàn)行大學(xué)資源的分配方式和分配結(jié)果與人們的公平競爭觀念發(fā)生了沖突：不做學(xué)問的占有很多資源，而真正潛心做學(xué)問的基本沒有資源；學(xué)問差的占有很多資源，學(xué)問好的基本沒有資源。于是，人們發(fā)出了大學(xué)“去行政化”的吶喊?？梢姡髮W(xué)“行政化”的本質(zhì)，是在高等教育領(lǐng)域引入競爭機制的情況下，行政權(quán)力參與競爭、扭曲競爭，導(dǎo)致高等教育資源分配不公。

三、為高等教育競爭立規(guī)——大學(xué)“去行政化”的路徑選擇

根據(jù)前文對大學(xué)“行政化”本質(zhì)的揭示可知，大學(xué)“去行政化”，并不是要“把大學(xué)組織從國家與社會的等級序列中剔除”[14]，或取消大學(xué)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政級別與稱謂，更不是要去除國家對大學(xué)的宏觀管理。大學(xué)“去行政化”的目的，主要是反對行政權(quán)力參與高等教育競爭，使“大學(xué)教育資源從‘行政權(quán)力主導(dǎo)型配置模式向‘教育規(guī)律主導(dǎo)型配置模式轉(zhuǎn)變”，使“高等教育活動規(guī)律和科學(xué)的學(xué)術(shù)研究規(guī)律真正成為高等教育資源配置的最終推手”。換言之，大學(xué)“去行政化”，就是要盡可能淡化行政權(quán)力對高等教育競爭的影響，發(fā)揮市場在高等教育資源配置中的作用，凡是可以通過競爭機制配置的高等教育資源，應(yīng)盡力通過市場配置。

獨立的市場主體是市場競爭得以開展的前提條件。理論上，所有的高等教育機構(gòu)，不管是公立的還是私立的，都具有獨立的法律人格，才是一個國家理想的高等教育競爭狀態(tài)。目前我國尚難達到這一狀態(tài)。因為這不僅涉及既得利益的調(diào)整，更重要的是，涉及執(zhí)政當(dāng)局的意識形態(tài)。但我們并不能因此否認(rèn)我國高等教育領(lǐng)域中已經(jīng)出現(xiàn)競爭這一事實。一方面，我國已經(jīng)有了一批私立大學(xué)，這些私立大學(xué)具有獨立的法人資格，不隸屬于任何行政部門，私立大學(xué)之間及他們與公立大學(xué)之間都存在競爭。隨著高等教育的不斷發(fā)展，私立高等教育機構(gòu)也許還會增多，將來也許有些公立大學(xué)會被私立大學(xué)收購。另一方面，雖然公立大學(xué)尚未獲得真正的法人地位，但公立大學(xué)也并非鐵板一塊，各公立大學(xué)之間，及公立大學(xué)內(nèi)部各部門之間，也同樣存在競爭性活動。所以，目前我國高等教育活動并不缺乏市場因素、競爭因素。

但我國高等教育領(lǐng)域缺乏競爭規(guī)則，缺乏約束行政權(quán)力、保障高等教育公平競爭的機構(gòu)。大學(xué)“去行政化”最關(guān)鍵、可能也是最有效、最可行的辦法，就是為高等教育競爭制定規(guī)則，并保障這些規(guī)則得到切實有效的實施。為整個高等教育行業(yè)制定競爭規(guī)則的政治、經(jīng)濟、文化條件尚不成熟，找一所或幾所大學(xué)作為“去行政化”的試點單位，則有悖于競爭的開放性、統(tǒng)一性原則，故當(dāng)下高等教育競爭規(guī)則的調(diào)整范圍不宜太泛，也不能過窄，而應(yīng)當(dāng)在一個相對獨立的、且存在某種程度競爭的領(lǐng)域中展開。教學(xué)、科研是大學(xué)最傳統(tǒng)、最基本的功能，也是當(dāng)今大學(xué)已經(jīng)引入競爭機制但“行政化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重且大家意見比較大的領(lǐng)域。我們可以選擇為教學(xué)、科研競爭特別是為公立大學(xué)的教學(xué)、科研競爭立規(guī)，作為大學(xué)“去行政化”的突破口。從“去行政化”的角度考察，教學(xué)、科研競爭規(guī)則的內(nèi)容非常簡單，就是行政崗位與教學(xué)、科研崗位的分離。具體來說，除現(xiàn)行體制下不宜競爭的崗位（如學(xué)校黨委書記崗位）外，大學(xué)的所有行政管理崗位及教學(xué)、科研崗位，都應(yīng)當(dāng)向社會開放，任何一個有資格從事高等教育工作的公民，都有權(quán)根據(jù)自己的能力、興趣、愛好競爭大學(xué)行政管理、教學(xué)、科研崗位。每個人只能競聘一個崗位，且在任期內(nèi)角色不得混同，即使其能力再強，也不得同時兼任行政管理與教學(xué)、科研工作（這不影響其任期屆滿后競聘轉(zhuǎn)換工作崗位）。這是大學(xué)“去行政化”最基本的、最公平的規(guī)則，因而也是最容易為人們所接受、最可行的競爭規(guī)則。2011年湖南大學(xué)新任校長作出的“兩不”承諾（擔(dān)任校長期間不申報新課題、不新帶研究生）[15]為這種規(guī)則的可行性提供了很好的例證。盡管如此，我們?nèi)杂斜匾苑傻男问綄⑦@些規(guī)則固定下來，并通過國家強制力保障其實施。作為中國高等教育的主管機關(guān)，國家教育行政管理部門應(yīng)當(dāng)對這類規(guī)則的制定和實施負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這并不排除國家其他相關(guān)部門和司法機關(guān)對高等教育競爭事項行使管轄權(quán)。隨著高等教育體制改革的逐步深入，中國高等教育競爭的范圍會逐步擴大，競爭強度會越來越激烈，與市場競爭的本質(zhì)會越來越接近。在這種情況下，國家相關(guān)部門如競爭執(zhí)法機關(guān)和法院干預(yù)高等教育競爭事務(wù)將會成為必然。這是美日等高等教育發(fā)達國家的經(jīng)驗[16]。

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