福利政策分析

劉丁如

摘 要：社會福利政策關(guān)乎民眾生活以及社會的政治穩(wěn)定。歐洲國家以其完備的福利政策而聞名于世，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠叱蔀槠渌麌业谋砺剩质瞧渲械牡湫痛?。其產(chǎn)生與發(fā)展的原因是什么，經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展變遷，無所不包的福利政策的利與弊，都對我們國家的福利政策的制定的具有借鑒意義。因此，本文將以英國的福利政策為例，探討以上問題。

關(guān)鍵詞：英國；社會福利政策；借鑒

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.36 文章編號：1672-3309（2013）05-83-03

一、源起與變遷

福利政策作為一項重要的社會公共政策，它的目的便是為了分配社會價值，解決社會問題，維持社會穩(wěn)定。英國作為最早發(fā)展起來的老牌資本主義強國，在最早進行工業(yè)化的同時，也產(chǎn)生了一系列的社會問題，貧困人口龐大，社會矛盾突出，而為了解決這些問題，福利政策便是一劑良藥?！案＠麌沂莻鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中的必然產(chǎn)物。隨著生產(chǎn)的社會化，原來主要由家庭、子女乃至領(lǐng)主承擔(dān)的對個人生老病死一類的社會保障義務(wù)，終將逐步地由社會承擔(dān)。生產(chǎn)的社會化需要個人保障體系的社會化，這就是福利國家的本質(zhì)”。[1]福利制度的建立是工業(yè)化、城市化、全球化下的必然趨勢。而伴隨著這些趨勢而來的問題可以通過福利政策加以緩解和解決。社會福利政策是在分配領(lǐng)域，通過干預(yù)和調(diào)節(jié)社會產(chǎn)品的分配來解決這些社會問題。在社會問題的驅(qū)動之下以及費邊主義、凱恩斯主義等的理論指導(dǎo)下，英國逐漸建立起完備的社會福利制度體系。

英國政府早在1601年就頒布《濟貧法》這一部具有社會福利性質(zhì)的法律，其中要求向擁有教區(qū)和房產(chǎn)的人征稅，所征得的稅收發(fā)放給無力謀生的人，同時負責(zé)組織失業(yè)的成年人從事勞動等。但是英國現(xiàn)行的福利制度是在二戰(zhàn)后由英國工黨政府創(chuàng)立的。戰(zhàn)后工黨政府采納了《貝費里奇報告》，并在該報告的基礎(chǔ)上，提出了一系列建立社會福利的方案，這些方案奠定了英國福利國家模式的基本框架。“英國于1911年建立起失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度，1925年建立起養(yǎng)老金制度，并于1946年建立起工傷保險制度?！盵2]

20世紀70年代，英國的福利制度陷入了危機之中。主要表現(xiàn)是社會保障支出的增長幅度超過了經(jīng)濟的增長速度。1979年以撒切爾夫人為首的保守黨執(zhí)政后，針對福利制度中出現(xiàn)的問題進行了改革，但這些改革并沒有完全解決問題。相反，還引起了一些新的社會問題。加劇了社會不平等，使貧富差距擴大，失業(yè)率升高，貧困人口激增，社會矛盾激化，英國福利制度陷入了經(jīng)濟效率與社會公平難以兼顧的困境。

布萊爾贏得大選后，新工黨執(zhí)政下的英國試圖將福利國家政策模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣顿Y國家模式。其核心理念是加大國家在人力資源上的投資，為個人提供更多的發(fā)展機會而非直接的經(jīng)濟援助；社會福利支出要有助于財富的創(chuàng)造，而非經(jīng)濟發(fā)展的阻礙，政府以外的個人、家庭、社會、企業(yè)、社區(qū)甚至國家組織都要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。

繼布萊爾之后，布朗成為新一任英國首相。他主要是沿用了布萊爾時期的福利政策，在2008年，采取了一些措施以應(yīng)對危機。主要是比較重視兒童福利教育政策醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系等。

二、模式探究

關(guān)于福利制度模式的劃分，理論界存在著不同的觀點。著名社會學(xué)家威林斯基和萊博克斯在研究工業(yè)化對美國社會福利制度的影響時，區(qū)別了兩種主要的社會福利模式，即剩余型福利模式與制度型福利模式。英國的政策研究專家蒂特馬斯使用了一種類似的理論框架，將福利政策分為剩余型福利模式、制度型福利模式和工業(yè)成就表現(xiàn)型福利模式。斯內(nèi)爾曾經(jīng)對制度型福利模式與剩余型福利模式進行過比較。“制度型政策或者規(guī)劃是在正常的環(huán)境下，滿足正常人的正常需求的一種正常方式。而剩余型需求則屬于一種異常的需求，它并不是市民會普遍遇到的問題。剩余型政策或者規(guī)劃是滿足那些由于個人缺陷、越軌行為或者特殊環(huán)境引起的反常需求的一種特殊方式?！盵3]

針對誰是政策的受益者，政策資源的分配等問題。又有學(xué)者對福利政策做出了選擇性與普遍性的劃分?！捌毡樾透＠贫仁侵父＠?wù)是為全體公民提供的，每個人都可以平等的獲得這些服務(wù)”，如公共教育等?！斑x擇型福利制度是以特殊的個體或者群體為目標(biāo)的福利服務(wù)。服務(wù)的群體并不是全體公民，而是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選擇出來的。只有符合標(biāo)準(zhǔn)的人才能接受福利服務(wù)。”[4]

艾斯平·安德森也曾開創(chuàng)性的將福利國家分為三種類型。一是“自由主義”福利國家體制。在這種福利體制中。居支配地位的是不同程度的經(jīng)濟調(diào)查式的社會救助，輔以少量的惠普式轉(zhuǎn)移支付或作用有限的社會保險計劃。二是“保守主義”福利國家體制。該制度類型的特點是，只有當(dāng)家庭保障的功能被嚴重削弱時，國家才開始提供相關(guān)的社會福利服務(wù)。三是社會民主主義福利國家體制。該種類型的福利國家旨在提供相當(dāng)水平的服務(wù)與供給而不滿足于最低水平。

本文認為安德森劃分中的第三種類型社會民主主義國家類型與上述的普遍性原則的內(nèi)涵是一致的。這樣的標(biāo)準(zhǔn)能夠迎合中產(chǎn)階級的要求，通過高稅收來追求最高標(biāo)準(zhǔn)的公平。

關(guān)于英國福利制度的模式，學(xué)者們有不同的歸類。有的學(xué)者將其歸入安德森劃分的類型中的第一類即自由主義福利國家體制。有的學(xué)者將其劃入第三類社會民主主義國家福利體制。筆者認為，在這一點上，英國不同時期的福利政策有不同的傾向性。單拿某一種模式套用在一個國家上是不恰當(dāng)?shù)摹ＤＪ降慕栌靡仓皇菫榱藥椭覀兏玫姆治鲞@一國家的政策，同時方便進行同類的比較。對于英國來說，二戰(zhàn)后初期的福利政策更接近社會民主主義模式，撒切爾夫人執(zhí)政后更多的運用自由主義的原則，因此其福利政策更接近自由主義福利制度。在英國福利制度的基礎(chǔ)性文件《貝弗里其報告》中，確立的是普遍性原則，因此英國的福利制度是在一定程度上遵循普享性原則的。而隨著英國的經(jīng)濟形勢的嚴峻，凱恩斯主義的失靈，連續(xù)不斷的經(jīng)濟危機的爆發(fā)，以及福利依賴人口所形成的壓力，英國的普遍性福利模式面臨危機。在20世紀80年代保守黨政府以削減開支為主要手段、以收縮國家職責(zé)為主要內(nèi)容的改革中，福利制度模式日趨選擇性，偏向于選擇性的模式。

筆者在這里引入福利模式的概念并非想把它劃入到某一個模式中去。即使在這里得出英國福利制度是混合型的模式，也沒有什么新意和目的。本文認為是不存在普遍且固定的模式的。因為模式的固定便意味著僵化，而實際的客觀狀態(tài)必然是隨著時間與條件環(huán)境而變化的。正如前所說，模式只是為了幫助我們理解比較以及總結(jié)出共有的價值來學(xué)習(xí)，而非要用模式來限定什么。

三、利與弊

福利政策是社會體系的配套制度，它是國家穩(wěn)定運行不可或缺的重要保障。對于不同性質(zhì)的國家，實行福利政策的目的可能不同。在國家政權(quán)代表大多數(shù)人利益的國家，實行福利政策是國家的性質(zhì)與民眾的需求相一致的，國家的政策本來就是為大多數(shù)人民服務(wù)。對于資本主義國家，實行福利政策的目的可能是為了維護社會穩(wěn)定緩解社會矛盾。這是帶有階級色彩的論調(diào)。但它說明了一個問題，不論是什么國家，都必須要有完善的福利體系的支撐。

對于英國來說，福利制度的起源是國家社會發(fā)展的必然選擇，同時也是緩解社會矛盾的需要。實踐證明，福利政策的實施為廣大群眾提供了基本的生活保障，緩解了社會矛盾的壓力，能夠作為危機時候的政策出臺，來解決特定時期的社會問題，有利于國家制度的運行。

在不同的時期，社會福利制度也有相應(yīng)的調(diào)整。正如同經(jīng)濟學(xué)中的市場定價模型一樣，它的斜率總是不變的，如果一個高于它和低于它的都會逐漸向它靠攏。在二戰(zhàn)后，英國的社會福利政策偏向于普遍型，撒切爾夫人執(zhí)政時期，福利政策又是偏重于自由主義，主要讓資本市場發(fā)揮作用。英國是一個兩黨制的國家，筆者認為在保證基本的福利理念不變的前提下，福利政策的調(diào)節(jié)也是政黨可以運用的政治手段。在變化中求一個相對平衡，來滿足人民的需求，有象征性的政策的作用，能夠維持民眾心理的穩(wěn)定性，贏得民眾的支持。

一個國家的福利制度體系的完善程度能夠體現(xiàn)這個國家的綜合國力，是民眾生活幸福度滿意度的風(fēng)向標(biāo)。英國完善的福利制度體系，使其成為其他各國的表率之一。使國民的生活水平有保障，在事實上保證了國民的生產(chǎn)生活，使國家的貧困人口減少，整體生活水平提高，是國家良性發(fā)展的重要保證。

同時有利于緩解就業(yè)壓力。社會福利制度的健全需要一系列配套設(shè)施的健全，如醫(yī)療衛(wèi)生部門等，這樣便在另一方面促進了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠提供更多的就業(yè)崗位。除此之外，能夠給居民提供舒適的生活狀態(tài)，有利于人民的團結(jié)，對政府以及國家的向心力的培養(yǎng)。

在說到英國福利政策的利的同時便能同時看到它的弊端。首先，在緩解就業(yè)壓力的同時也可能會帶來失業(yè)的風(fēng)險。福利開支最終會轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)成本，生產(chǎn)成本的提高會使雇主減少雇工人數(shù)，相應(yīng)帶來就業(yè)崗位的減少。

完善的福利制度是需要強大的物質(zhì)基礎(chǔ)做支撐的。需要耗費巨大的政策資源，同時涉及資源的優(yōu)良分配。在社會福利上的支出多了，那么在國家生活的其他領(lǐng)域相應(yīng)會減少，而且如果用于社會福利的資源沒有得到合理分配，還會造成一定的浪費，對于國家的發(fā)展來說是不利的。

福利政策越完備，越容易滋生民眾的懶惰、干好干壞一個樣，而且即使什么都不做，也有國家來養(yǎng)。這樣發(fā)展下去會使社會生產(chǎn)的資源減少而耗費的資源不斷增加，造成一種不平衡，也會產(chǎn)生嚴重的社會危機。

會帶來人口老齡化，而老齡人口又是龐大的享受社會福利的群體，耗費的增加，生產(chǎn)的減少，會加重社會福利的負擔(dān)，可能會帶來財政危機。

在上述的利中論述到福利政策會作為英國兩黨運用的政治手段，這在另一方面看，福利政策被作為政黨競爭的籌碼。而且類似于福利政策這種能夠給民眾帶來實際利益的政策一旦實施，只能繼續(xù)或者擴大，是很難減少或者縮小規(guī)模的，這樣的黨派之爭可能帶來政治的不穩(wěn)定，經(jīng)濟上的壓力，以及社會民眾的不穩(wěn)定。

如同任何存在的事物都具有兩面性一般，社會福利制度有著巨大的兩面作用。需要在實踐中來尋找制度的平衡點。

四、對中國的借鑒意義

社會福利制度無論什么時候在我們國家都屬于比較熱門的討論話題。在全球化和構(gòu)建社會主義和諧社會的前提下，我國的福利政策面臨著來自國內(nèi)外的雙重壓力。我國福利制度有著較大的發(fā)展，公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會福利服務(wù)、社會保障等方面的開支水平在 GDP 中的比例有了較大的提高，逐步放棄了在城市國有部門中原已形成的國家-企業(yè)福利制度，而轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)下的社會化模式，并逐步形成了具有層次性的混合福利模式。由于在福利中引入了市場機制，政府不再按照其實際預(yù)算全額來對許多社會服務(wù)機構(gòu)進行撥款，尤其是不再按照機構(gòu)的規(guī)模和工作人員的數(shù)量撥款，要求社會服務(wù)機構(gòu)通過向居民提供商業(yè)性的或準(zhǔn)商業(yè)性的服務(wù)來維持自己的生存，這樣促使各種社會福利進一步走向市場。同時，在社會福利機構(gòu)管理方面，政府逐漸從直接管理者的角色轉(zhuǎn)化為間接管理，逐步將注意力集中在對社會福利事業(yè)的宏觀調(diào)控上。隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展我國的福利事業(yè)已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，逐步開展了農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)合作醫(yī)療，這是我國醫(yī)療改革的巨大進步。在職工養(yǎng)老保險方面實行了國家、企業(yè)、個人共同承擔(dān)的政策，努力使養(yǎng)老保險逐步覆蓋到每一個人。雖然我國的福利事業(yè)比過去相比取得了重大進展，但是作為后來者，我們還需要在英國這種福利制度歷史深厚的國家上借鑒經(jīng)驗。

（一）中央政府與地方政府協(xié)調(diào)配合。在英國“個人社會服務(wù)幫助老人、殘疾人、兒童和青少年、無學(xué)習(xí)能力者和精神病人。主要的服務(wù)項目包括住宅看護、日托服務(wù)、短期休息和住房服務(wù)。這些服務(wù)由地方政府管理，但是制定服務(wù)政策、發(fā)行服務(wù)指南和檢查服務(wù)水平則由中央政府負責(zé)”[5]這樣協(xié)調(diào)配合的工作模式有利于福利政策的貫徹落實。而且由此可以看出，英國的福利政策涉及到關(guān)乎民眾生活的很細小的但是能夠?qū)嶋H解決問題的部分。這是值得我們借鑒學(xué)習(xí)的。

（二）更多的發(fā)揮自助團體的力量，并且充分吸收社會各種力量，要展開宣傳語動員。社會福利的壓力不應(yīng)該由政府單方面承擔(dān)。企業(yè)事業(yè)單位以及各類自助團體都應(yīng)該提供相關(guān)服務(wù)。而在英國“老年人和殘疾人獲得的護理大多數(shù)來自家庭和自助團體”[6]。我們國家的公民社會在一方面的能力還很弱。

（三）打破城市與農(nóng)村、職工單位等的福利提供單元的限制，建立起基于公民身份的社會福利制度體系。在這一方面，我們國家近幾年有一定的發(fā)展改進，但是要完全做到惠及更廣泛人口的福利體系，還有很長的路要走。

（四）要遵循漸進調(diào)試的原則，對我們國家剩余補缺式的福利制度模式進行調(diào)整。著重于生活困難群體問題的解決，逐步實現(xiàn)普遍的社會福利。

在英國等福利制度發(fā)達的國家，都存在福利制度過于完善的弊端。而在我們國家，由于客觀環(huán)境、人口規(guī)模等的限制，本文認為至少在未來的五十年里，是不用擔(dān)心這個問題的。我們國家需要逐步實現(xiàn)社會公平，讓福利制度的惠及面能夠更廣泛。

參考文獻：

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