上海廉租住房制度發(fā)展問題研究

熊振欽

摘 要：從2000年至今，上海市政府一直致力于完善廉租住房制度，為城市中低收入群體提供適宜的住房保障，但其中也遇到不少問題，比如退出機制的改進。目前存在制度設(shè)計有待完善、監(jiān)督機制有待落實、懲戒措施有待制定等問題。

關(guān)鍵詞：上海廉租住房；制度發(fā)展；退出機制

中圖分類號：C931.7 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.02 文章編號：1672-3309（2013）05-04-02

隨著近幾年房價的不斷高起，廉租住房建設(shè)成為降房價保民生的一項重要措施，完善廉租住房制度對于社會的穩(wěn)定發(fā)展具有非常重大的意義。從2000-2012年上海市政府發(fā)布的文件可以看出，上海市政府建立廉租住房制度較早，并且經(jīng)過多年的發(fā)展與完善，上海市廉租住房規(guī)模、廉租房制度保障水平均居全國前列。上海廉租房體系運行機制已經(jīng)較為成熟和有效，具體包括申請、審核、公示、登記、輪候、配租、復(fù)核、退出等環(huán)節(jié)。其中，復(fù)核及退出機制的實施使得在廉租住房供給短缺的情況下，盡可能保障困難家庭的居住權(quán)利，提升廉租房體系的運行效率。但是，如果不能對各環(huán)節(jié)、各參與主體進行有效的監(jiān)督，就容易出現(xiàn)造假、以權(quán)謀私等不良現(xiàn)象。

目前上海采取年度復(fù)核方法對廉租住房住戶進行監(jiān)督，但是由于還沒有建立起個人財產(chǎn)申報制度，住戶的隱性收入無法統(tǒng)計，主管部門也就無法真實掌握住戶的實際經(jīng)濟狀況，給退出機制實施的有效性帶來質(zhì)疑。

一、上海廉租住房退出制度現(xiàn)狀

2000年9月上海市政府發(fā)布《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》，明確了廉租住房的定義；確定了上海市房屋土地資源管理局為本市廉租住房工作的行政主管部門，上海市廉租住房管理辦公室具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)試點區(qū)的廉租住房管理工作；提出了廉租住房的資金多渠道籌措方針；指出了各區(qū)廉租辦配租住房房源的方式；制定了居民對廉租住房的申請條件及其程序。10月分別在長寧區(qū)、閘北區(qū)試點，2001年12月在全市推開。由此拉開了上海廉租住房制度建立、完善的序幕。

此后，2002年、2003年、2005年，尤其是2012年，市政府發(fā)布多個文件，對廉租住房的配租管理、補貼租金管理、申請審核條件及流程、復(fù)核管理等提出了方案。

目前上海廉租住房的退出工作是在《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法（2005年）》、《廉租住房保障辦法（2007年）》、《上海市廉租住房保障家庭復(fù)核管理試行辦法（2012年）》這三個文件指導(dǎo)下展開的。

在《上海市廉租住房保障家庭復(fù)核管理試行辦法（2012年）》規(guī)定中，廉租家庭的資格復(fù)核原則上每3年進行一次，復(fù)核時點與廉租家庭租金配租租賃補貼協(xié)議或者實物配租住房租賃合同的期限相銜接。廉租家庭在補貼協(xié)議或者租賃合同期滿后，愿意繼續(xù)享受廉租住房保障的，應(yīng)當(dāng)在補貼協(xié)議或者租賃合同期滿前第四個月內(nèi)，向住房保障機構(gòu)提出廉租住房保障資格的復(fù)核申報。廉租家庭在補貼協(xié)議或者租賃合同期間，可自愿停止享受廉租住房保障，自提出書面申請停止享受廉租住房保障之日起2年內(nèi)，不得再次申請廉租住房。

辦法還規(guī)定，區(qū)（縣）或者街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）住房保障機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時建立和完善廉租家庭檔案和工作檔案，包括廉租家庭戶籍、住房、收入財產(chǎn)等狀況的變更記錄、配租標(biāo)準(zhǔn)的變更記錄、資格復(fù)核的工作記錄、違規(guī)行為和處理記錄，并應(yīng)當(dāng)納入住房保障信息系統(tǒng)，實行動態(tài)管理。

對于收入的核實，由街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）住房保障部門遞交市政府指定的收入核對機構(gòu)進行核對。主要核對工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、過去收入的節(jié)余資產(chǎn)（包括家庭金融資產(chǎn)、房產(chǎn)、機動車等）和臨時的較大財產(chǎn)收入（如福利、體育彩票中獎等）。

在各區(qū)縣房屋保障中心公布的2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，只有盧灣區(qū)公布了家庭退出廉租住房情況。

二、上海廉租住房退出制度發(fā)展存在的問題

（一）缺乏專門的懲戒機制、監(jiān)督機制以及信息披露制度

目前，上海市尚未制定專門的懲戒措施，對相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定不夠全面。經(jīng)濟狀況改善的廉租住戶們沒有懲戒壓力，采取手段故意拖延不退出保障范圍，增加廉租住房制度的實施成本，影響效率。

對于主管部門，沒有明確的監(jiān)督機制，各監(jiān)督工作人員職責(zé)權(quán)屬不清晰，主動改進監(jiān)督方式的動力不足，也沒有人員督促其主動獲取信息，走訪住戶等。

主管部門信息披露的力度也不夠，沒有規(guī)定督促其主動披露詳細信息。在各區(qū)縣房屋保障中心公布的2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，只有盧灣區(qū)公布了家庭退出廉租住房情況。公眾也就無法從官方途徑獲取數(shù)據(jù)，從而對主管部門的工作進行監(jiān)督。

（二）廉租住房保障退出機制設(shè)計不全面

退出機制的漏洞和模糊之處在于有些退出條件過于粗糙，寬泛，沒有涵蓋所有的退出情形，且不利于實踐操作。例如退出條件中沒有包括家庭資產(chǎn)限額；租金調(diào)整政策如何制定及操作也沒有提及；保障家庭的違規(guī)行為細化程度不夠，沒有考慮到行為的多樣性；沒有制定針對違規(guī)行為的具體處理程序與實施舉措；對逾期仍拒絕騰退住房家庭如何處罰，采取何種措施強制遷出也未加以明確等等。[1]

（三）對廉租住戶收入、資產(chǎn)信息核實的難度大

主要由于廉租住戶就業(yè)不穩(wěn)定，隱性收入信息難以獲取。工作人員無法由穩(wěn)定來源獲取信息，了解住戶經(jīng)濟情況，入戶拜訪也難以獲取真實信息。

個人財產(chǎn)申報制度的不健全也是障礙之一，無法準(zhǔn)確衡量住戶是否具有退出廉租住房的實力。不少家庭實際消費水平高，還有資本市場投資活動，給我們的判斷帶來難度。

2009年上海民政局成立上海市居民經(jīng)濟狀況核對中心，單位接受政府委托，開展廉租住房、經(jīng)濟適用房、最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助等社會保障項目所涉居民經(jīng)濟狀況核對工作，出具核對書面報告；開展相關(guān)審批機構(gòu)提出的經(jīng)濟狀況復(fù)核工作，出具復(fù)核書面報告，但是該系統(tǒng)受運行初期和地區(qū)性等局限，核對的范圍和準(zhǔn)確性尚待提高。

（四）廉租住房與經(jīng)濟適用房、公共租賃房、拆遷安置房等保障住房之間轉(zhuǎn)換不暢，缺乏退出激勵效應(yīng)

退出激勵是指推動因收入條件變好從而想改善居住條件的家庭自動退出廉租住房保障的力量，這主要通過健全退出的配套措施來實現(xiàn)。目前上海市住房保障體系包括經(jīng)濟適用房、公共租賃住房、廉租住房以及拆遷安置房。相對普通商品房市場，對于保障住房的投入不足，供給遠遠滿足不了需求。

低收入者在收入獲得改善從而想改善住房條件的時候，本來應(yīng)該可以選擇經(jīng)濟適用房、公共租賃住房或者限價房。然而低收入者發(fā)現(xiàn)一旦放棄廉租住房保障卻不能得到相應(yīng)層次的住房的時候，多數(shù)低收入者會選擇繼續(xù)占據(jù)廉租住房保障，沒有退出的意愿。[2]

（五）“先租后售”退出方式缺少更細致規(guī)范

如果廉租房“先租后售”的資金流向后續(xù)廉租住房的建設(shè)中，“先租后售”退出方式就可以持續(xù)給廉租房帶來現(xiàn)金流滾動開發(fā)，支持廉租房持續(xù)供應(yīng)，但如果資金轉(zhuǎn)投其他用途，就有可能導(dǎo)致政府提出的廉租房保障計劃半途而廢，起不到真正的市場保障作用。

三、完善上海廉租住房退出制度的對策建議

（一）完善法律法規(guī)

1、出臺廉租住房退出管理的法律法規(guī)細則。在《上海市廉租住房保障家庭復(fù)核管理試行辦法（2012年）》的基礎(chǔ)中，更加清晰地規(guī)定廉租住房保障對象的退出機制、管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)等，將退出管理辦法進行細化，并有針對性地制定具體處理程序與實施細則，從而提高執(zhí)行上的可操作性。

2、加大違法違規(guī)行為的懲罰力度。對目前存在的一些騙租、違法占用廉租房等行為，應(yīng)加大懲罰力度，例如沒收違法所得、重金罰款、永久性取消保障資格、記入個人信用檔案甚至監(jiān)禁等，以高強度的懲罰措施大幅度地提高住戶的違法違規(guī)成本，從而有效地遏制違法違規(guī)行為的發(fā)生。[3]

3、制定信息披露制度。明確信息披露的內(nèi)容、程序等，讓公眾能夠方便獲取官方數(shù)據(jù)，對主管部門的工作進行監(jiān)督，督促相關(guān)工作人員積極主動做好監(jiān)督工作。

（二）健全個人財產(chǎn)申報制度，建立個人信用評估系統(tǒng)

可學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)經(jīng)驗，建立起個人信用評估系統(tǒng)，使得對廉租住戶的審核非常簡單，廉租住戶在進行決策的過程中，會清楚地意識到選擇欺騙行為的后果，從而主動退出公屋。[4]

加大對上海市居民經(jīng)濟狀況核對中心的建設(shè)力度，在各區(qū)縣設(shè)置分中心，更好的對居民經(jīng)濟狀況數(shù)據(jù)進行挖掘，為政府決策公共政策提供客觀支持。

（三）制定有效的退出優(yōu)惠政策措施

落實主動退出獎勵政策，鼓勵經(jīng)濟條件改善住戶主動退出保障范圍。如對于主動退出的住戶一次性發(fā)放一筆資助獎金、降低首付比例、提供免息貸款等。對于不主動退出的住戶，由主管部門強制執(zhí)行后不僅得不到優(yōu)惠政策，還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（四）健全退出后續(xù)保障機制

應(yīng)大力加強住房保障體系中各層次保障房的建設(shè)和投入，構(gòu)建“廉租房—公共租賃房—經(jīng)濟適用房—拆遷安置房”四層次的住房保障模式。一方面加大經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度，使盡可能多的廉租住戶在經(jīng)濟條件好轉(zhuǎn)后能獲得購買經(jīng)濟適用房的機會；另一方面要增加租金低于市場水平但住房條件優(yōu)于廉租房的公共租賃房的供應(yīng)量，使廉租住戶在退出廉租房后又無力購買經(jīng)濟適用房時能通過租住公租房來解決住房問題。退出后續(xù)保障機制的健全，不僅能有效保證廉租住戶退出后有房可住，還在一定程度上改善住戶的居住條件，以此提高廉租住戶自主退出的意愿。[4]

（五）監(jiān)督“先租后售”回流資金的使用

政府部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督回流資金的使用，保證資金用于后續(xù)廉租住房的建設(shè)中，支持廉租住房的持續(xù)供應(yīng)。

參考文獻：

[1] 何靈、郭士征.廉租住房保障退出機制：現(xiàn)狀、問題與對策——以上海市為例[J].華東經(jīng)濟管理，2010，（02）.

[2] 肖學(xué)良.廉租房保障進入與退出機制研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2011.

[3] 范紅.對完善我國廉租房退出機制的思考[J].法制與經(jīng)濟，2013，（01）.

[4] 魏麗艷.保障性住房公平分配的準(zhǔn)入退出機制研究[J].東南學(xué)術(shù)，2013，（01）.