基于監(jiān)管創(chuàng)新與權(quán)益發(fā)展的金融消費(fèi)者法律保護(hù)研究

李長健　張紅展

摘 要：金融危機(jī)后，金融消費(fèi)者保護(hù)成為各國金融監(jiān)管的重點之一。在我國金融業(yè)不斷壯大發(fā)展的同時，仍然存在著金融市場嚴(yán)重信息不對稱、金融機(jī)構(gòu)實質(zhì)壟斷、交易地位不平等的問題，而法律制度與相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置未滿足實際需求，需要將樹立金融消費(fèi)者利益維護(hù)觀念、公法與私法并濟(jì)、實體法與程序法并重、建立普惠式金融消費(fèi)保護(hù)體系作為實現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)的實現(xiàn)路徑，從而促進(jìn)金融體系持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者；監(jiān)管創(chuàng)新；權(quán)益發(fā)展；普惠式金融消費(fèi)保護(hù)體系

中圖分類號：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2013）05-0055-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.05.13

作為經(jīng)濟(jì)法中的一類重要主體，消費(fèi)者權(quán)益保障關(guān)系著每個社會成員的福祉。隨著金融商品和服務(wù)的日益普遍，尤其是在經(jīng)歷了金融危機(jī)之后，金融消費(fèi)者作為特殊的消費(fèi)者，其權(quán)益保護(hù)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修訂和金融法制的完善中都引起了較大關(guān)注。我國金融消費(fèi)者群體迅速壯大，但金融市場規(guī)范和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度有所缺失，金融消費(fèi)者保護(hù)的制度供給與需求不相適應(yīng)。

一、金融監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)

美國金融危機(jī)爆發(fā)后，學(xué)界對危機(jī)產(chǎn)生的根源做了重點探究。其共識之一就是，在金融的擴(kuò)張和危機(jī)的醞釀時期，缺乏對金融消費(fèi)者利益的關(guān)注，導(dǎo)致大量的有毒有害甚至掠奪性的金融產(chǎn)品在金融創(chuàng)新的掩護(hù)下充斥市場，是危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一。美國在全面反思危機(jī)的基礎(chǔ)上通過了《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，將消費(fèi)者保護(hù)置于金融法的核心位置，并建立專門的機(jī)構(gòu)——消費(fèi)者金融保護(hù)署（CFPA），其金融監(jiān)管改革將金融消費(fèi)者保護(hù)提到前所未有的高度，而其意義和影響也是非常深遠(yuǎn)的。

首先，對金融消費(fèi)者保護(hù)的加強(qiáng)反映了金融業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，體現(xiàn)金融監(jiān)管的發(fā)展本質(zhì)。20世紀(jì)末，金融混業(yè)與金融一體化浪潮席卷了主要的西方國家。綜合經(jīng)營的發(fā)展與金融產(chǎn)品的創(chuàng)新使得金融主體身份邊界越來越模糊。英國、美國、日本等國家相繼通過了統(tǒng)一的金融服務(wù)法規(guī)，傳統(tǒng)金融法中分散使用的“客戶”、“存款人”、“投資者”、“持有人”等概念逐步歸結(jié)到金融消費(fèi)者這個統(tǒng)一的概念上。面對統(tǒng)一而強(qiáng)大的金融集團(tuán)，其保障問題自然引起關(guān)注。1995年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒Michael Taylor提出著名的“雙峰”理論，認(rèn)為審慎監(jiān)管和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利是金融監(jiān)管的兩個目標(biāo)，且二者應(yīng)當(dāng)置于同等重要的地位。同時也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)分別履行這兩個職責(zé)。1997年澳大利亞分別設(shè)立了審慎監(jiān)管局和證券投資委員會將這一理論率先演化為實踐。

其次，對金融消費(fèi)者保護(hù)的加強(qiáng)體現(xiàn)了金融監(jiān)管目標(biāo)的重大嬗變，突顯金融監(jiān)管的人本價值。長期以來美國金融監(jiān)管的主要目標(biāo)是保持金融業(yè)的強(qiáng)大競爭力，而這也是測度監(jiān)管有效性的重要方面。為應(yīng)對外來的挑戰(zhàn)，監(jiān)管者逐步放松管制，減少規(guī)則約束，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的靈活性，鼓勵金融創(chuàng)新，提高金融效率，以保持紐約世界金融中心的地位。危機(jī)之后美國各界重新反思在保障公眾投資者、存款人等消費(fèi)者權(quán)益方面的缺失，認(rèn)識到對消費(fèi)者利益的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)成為金融監(jiān)管的基礎(chǔ)價值，否則將破壞金融生態(tài)并最終影響金融體系的穩(wěn)定。美國通過了一系列旨在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利的法案，在金融監(jiān)管中將金融消費(fèi)者保護(hù)提到前所未有的高度，美國財政部于2008年發(fā)布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)圖》，指出應(yīng)建立基于三個關(guān)鍵目標(biāo)監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)：市場穩(wěn)定性監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管、商業(yè)行為監(jiān)管（與消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管相關(guān)），將金融消費(fèi)者保護(hù)作為其中的三大目標(biāo)之一。根據(jù)《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》在美國聯(lián)邦儲備委員會體系下建立金融消費(fèi)者保護(hù)局，其基本職責(zé)是（第1021條）“尋求提升消費(fèi)金融產(chǎn)品或金融服務(wù)市場的透明性、簡單性、公平性及責(zé)任的可追究性”，“確保消費(fèi)者能夠擁有、理解、使用他們在做與金融產(chǎn)品或金融服務(wù)相關(guān)的重大決定時所需要的信息”[1]。在這一目標(biāo)的指引下美國重構(gòu)其監(jiān)管框架，進(jìn)行了大蕭條以來改革力度最大、影響最深遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革，而且可能為全球金融監(jiān)管改革樹立新標(biāo)尺。

二、我國金融消費(fèi)者保護(hù)及其現(xiàn)狀分析

2006年12月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》，使用了“金融消費(fèi)者”，這一概念首次出現(xiàn)在中國內(nèi)地的法律文件中，該指引第四章還專門規(guī)定了“客戶利益保護(hù)”。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會也在2007年發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》，要求銀行內(nèi)部建立客戶投訴的處理機(jī)制。2009年9月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會在借鑒國外經(jīng)驗基礎(chǔ)上啟動了“公平對待消費(fèi)者”項目。另外，2005年以來還在個人理財業(yè)務(wù)、個人貸款、信用卡業(yè)務(wù)等領(lǐng)域制定了監(jiān)管規(guī)范，促使銀行業(yè)務(wù)開展的規(guī)范化。

而“金融消費(fèi)者”的概念在界定中也存在一些爭議。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，消費(fèi)者是為生活消費(fèi)而購買、使用商品或接受服務(wù)的人。焦點集中在金融消費(fèi)是否是生活消費(fèi)的組成部分，金融服務(wù)是否包含在“服務(wù)”范疇中。我們應(yīng)該看到個人消費(fèi)是一個多層次的、具有巨大包容性的概念。而金融已滲透到社會的每一個領(lǐng)域，現(xiàn)代金融服務(wù)特別是一些基礎(chǔ)金融業(yè)務(wù)，已經(jīng)構(gòu)成個人生活中的重要組成部分。“消費(fèi)”范圍的擴(kuò)張和保護(hù)范圍的擴(kuò)大是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法發(fā)展不可避免的趨勢，而金融消費(fèi)者就是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的擴(kuò)展、延伸和專業(yè)化。而且也應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是金融消費(fèi)的多樣性和特殊性，一些投資性的、具有準(zhǔn)入門檻的、高風(fēng)險的金融產(chǎn)品，一般不應(yīng)納入金融消費(fèi)的范疇。如美國金融服務(wù)現(xiàn)代化法就將“金融消費(fèi)者”界定為個人、家庭或家庭成員目的而從金融機(jī)構(gòu)得到金融商品或服務(wù)的個體?！?010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》第1002條第4項對“消費(fèi)者”的定義是“任何個人或者為個人利益代表本人的代理人、信托人或者代表”。所以，金融商品和服務(wù)也是一種消費(fèi)，而對金融消費(fèi)者的界定應(yīng)從目的方面進(jìn)行限定，股票、債券持有者作為金融消費(fèi)者，在證券市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)處購買的是“金融服務(wù)”，而其在發(fā)行公司處購買的“投資產(chǎn)品”，則應(yīng)視為投資者，而非消費(fèi)者[2]。并且要將機(jī)構(gòu)排除在金融消費(fèi)者的范疇外，金融消費(fèi)者僅為社會個體成員。

當(dāng)前，我國金融業(yè)日益發(fā)達(dá)，金融消費(fèi)不斷在全社會范圍內(nèi)滲透和發(fā)展，金融服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)展，形式靈活多變，形成了金融機(jī)構(gòu)多元化、金融產(chǎn)品創(chuàng)新化和金融交易密集化的局面，同時，金融服務(wù)領(lǐng)域侵犯消費(fèi)者權(quán)益的情況也日益嚴(yán)重，根據(jù)《20l0年度上海法院金融審判白皮書》，2010年上海市法院共受理一審金融糾紛案件22000多件，二審金融糾紛案件360件，服判息訴率高，審結(jié)金融犯罪案件1100多件，近1400多人。可見金融糾紛案件數(shù)量不斷增多，范圍不斷擴(kuò)大。

首先，金融市場嚴(yán)重信息不對稱。金融商品具有特殊性，其服務(wù)是無形的，沒有可供評定其價值的外形和質(zhì)地等要素，消費(fèi)者的交易判斷完全依賴于金融機(jī)構(gòu)一方所提供的相關(guān)信息，為了防止服務(wù)者信息欺詐及背信行為，在金融消費(fèi)中就必須秉承公開交易的原則，公開是救治現(xiàn)代社會及工業(yè)弊病的最佳良藥，陽光是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察[3]。而金融消費(fèi)者也有權(quán)知悉其購買、使用產(chǎn)品或所接受服務(wù)的真實情況，同時金融服務(wù)者有義務(wù)為金融消費(fèi)者提供真實信息，但金融服務(wù)提供者在銷售環(huán)節(jié)存在信息隱瞞，不向消費(fèi)者進(jìn)行相關(guān)提示，使得金融交易中信息不對稱普遍存在，消費(fèi)者知情權(quán)和公平交易權(quán)受到侵害。

其次，金融機(jī)構(gòu)實質(zhì)壟斷。由于金融產(chǎn)品在收益結(jié)構(gòu)、風(fēng)險形式、費(fèi)用構(gòu)成、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等各方面都有較高的專業(yè)性壁壘，我國從事金融業(yè)務(wù)需要經(jīng)過監(jiān)管部門的許可，一定程度上使得在位廠商競爭不充分，產(chǎn)品層面的交叉越來越多，銀行自身戰(zhàn)略定位及產(chǎn)品都存在同質(zhì)化問題，不同金融機(jī)構(gòu)設(shè)計的性質(zhì)相同的金融產(chǎn)品和服務(wù)，消費(fèi)者自由選擇權(quán)和個性化選擇受到限制。

再次，交易地位極度不平衡。金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間在知識水平、信息收集與處理能力、交涉能力、風(fēng)險承受水平等方面存在巨大的差距。金融業(yè)也被政府作為關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)給予特別保護(hù)。交易雙方實力不均衡壓縮了可談判的空間，并可能存在濫用優(yōu)勢地位的行為，如高智商高專業(yè)性的金融服務(wù)者逐利本性的驅(qū)使，使其在向消費(fèi)者售賣商品時，故意或過失地作出不實的風(fēng)險揭示[4]；行業(yè)協(xié)同行為較多見，查處卻異常困難，消費(fèi)者舉證能力有限，維權(quán)成本比較高，需要耗費(fèi)大量的精力和財力，地位的懸殊使消費(fèi)者維權(quán)面臨較大的挑戰(zhàn)。

最后，法律制度缺失?，F(xiàn)行的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法在立法理念和具體規(guī)則方面關(guān)注群眾消費(fèi)者的實體經(jīng)濟(jì)，而對虛擬經(jīng)濟(jì)中的金融消費(fèi)，難以達(dá)到其特殊的法律需求。而其他金融法律法規(guī)對金融消費(fèi)者保護(hù)的數(shù)量少且多為原則性規(guī)定，措施不夠具體，缺乏可操作性和執(zhí)行性。另外，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專門機(jī)構(gòu)功能需要協(xié)調(diào)。根據(jù)分業(yè)監(jiān)管的金融體制，目前“一行三會”也相應(yīng)地各自分設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，但其多頭分業(yè)監(jiān)管存在著協(xié)調(diào)難題，所以也面臨如何相互協(xié)調(diào)、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問題。

三、 我國金融消費(fèi)者保護(hù)的路徑改進(jìn)

作為我國金融法律改革及監(jiān)管的一個重要問題，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益也成為防范金融風(fēng)險、加強(qiáng)金融監(jiān)管和促進(jìn)金融體系持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。金融產(chǎn)品本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性、復(fù)雜性，另外考慮中國金融市場發(fā)展階段和模式的實際情況，都要求對金融消費(fèi)者給予特殊的保護(hù)。

第一，在監(jiān)管理念的突破上，應(yīng)將金融消費(fèi)者利益的維護(hù)置于金融立法、執(zhí)法的首要原則。金融機(jī)構(gòu)與金融市場的改革還未結(jié)束，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍負(fù)擔(dān)著本部門改革和發(fā)展的重任，致力于提高金融效率和行業(yè)競爭力。但作為金融產(chǎn)業(yè)最終用戶的消費(fèi)者卻未得到同等的重視。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，建立審慎監(jiān)管的規(guī)則、防范金融風(fēng)險是其首要任務(wù)。但這種監(jiān)管主要是通過機(jī)構(gòu)和市場的視角來進(jìn)行，而不是從消費(fèi)者保護(hù)的角度。如對于信息披露制度，是金融監(jiān)管及解決信息不對稱的主要方式。但當(dāng)前的信息披露多是為了滿足金融監(jiān)管者的要求，達(dá)到真實、準(zhǔn)確、及時、完整，而不是滿足金融消費(fèi)者的需求，對解決消費(fèi)者的信息需要方面做得還不夠。因此，在信息的針對性、全面性、可理解性、風(fēng)險揭示等方面應(yīng)當(dāng)提出更高的要求，滿足金融消費(fèi)者保護(hù)的需要，實現(xiàn)利益主體、利益客體和利益載體在金融市場之間互動互促、同質(zhì)同向[5]。

第二，在金融消費(fèi)者保護(hù)的方法上，堅持公法與私法并濟(jì)的方式。除了賦予消費(fèi)者更多的民事權(quán)利，在市場交易中防止欺詐之外，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法原理加強(qiáng)國家對金融市場的干預(yù)，通過修改補(bǔ)充《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)法律，增加對金融服務(wù)法律關(guān)系保護(hù)調(diào)整的相關(guān)條款，通過規(guī)則指引，完善法律救助，對消費(fèi)者給予傾斜保護(hù)，賦予金融消費(fèi)者對相關(guān)機(jī)構(gòu)投訴裁量權(quán)；從經(jīng)濟(jì)法的角度對金融經(jīng)營者課以更多的責(zé)任，強(qiáng)化其誠信、告知、提示、保密、信息披露等義務(wù)。

第三，在金融消費(fèi)保護(hù)規(guī)則的完善中，實現(xiàn)實體法與程序法并重、個體保護(hù)與組織保護(hù)并行。沒有救濟(jì)也就沒有權(quán)利。當(dāng)前消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛后更多是通過司法途徑解決，恰恰反映了監(jiān)管體系中消費(fèi)者維權(quán)功能的弱化。這就需要構(gòu)建聯(lián)合多方主體的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)聯(lián)動機(jī)制，搭建融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會中間層等多層次的金融消費(fèi)者投訴處理平臺。中國人民銀行無論從微觀層面，如征信管理、支付結(jié)算管理、銀行卡管理等領(lǐng)域，還是在國家金融宏觀管理與相對中立地位等方面，都對維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益有巨大作用，可由各層級中央銀行牽頭負(fù)責(zé)處理金融消費(fèi)者投訴，同時內(nèi)設(shè)專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者維權(quán)的部門[6]。同時，銀行業(yè)協(xié)會作為社會中間層組織，應(yīng)該發(fā)揮專業(yè)行業(yè)組織協(xié)調(diào)作用，積極協(xié)助處理金融消費(fèi)糾紛，促進(jìn)公平合理金融消費(fèi)環(huán)境的形成。在維權(quán)途徑層面，著眼于金融糾紛的專業(yè)性、金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢和消費(fèi)者的弱勢訴訟地位，傳統(tǒng)解決消費(fèi)者爭議的途徑如協(xié)商、消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)解、行政部門的申訴等，難以發(fā)揮作用，應(yīng)在一般民事訴訟程序的基礎(chǔ)上構(gòu)建消費(fèi)者訴訟救濟(jì)制度。

第四，在金融消費(fèi)者系統(tǒng)保護(hù)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)中，探索建立法定分工與授權(quán)性協(xié)作相結(jié)合的普惠式金融消費(fèi)保護(hù)體系。目前在“一行三會”模式下，中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱證監(jiān)會）和中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱保監(jiān)會）在省以下絕大部分地市、縣兩級區(qū)域尚未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，而機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)最齊全的央行，其分支機(jī)構(gòu)覆蓋了全國省、地市和縣三級，且有較高的社會認(rèn)知度，因此，就地市、縣兩級區(qū)域的涉及證券、保險等消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，可以在確保證監(jiān)會和保監(jiān)會對其相應(yīng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法定職權(quán)分工的前提下，在沒有設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)授權(quán)由中央銀行的當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)代為履行職責(zé)，來實現(xiàn)法定分工與授權(quán)性協(xié)作相結(jié)合的金融消費(fèi)者權(quán)益普惠保護(hù)。

第五，在金融消費(fèi)者保護(hù)的實現(xiàn)過程中，應(yīng)當(dāng)有步驟、規(guī)范、有效地推進(jìn)相關(guān)工作。首先，應(yīng)當(dāng)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立有效的客戶投訴處理機(jī)制，提高爭議解決的效率。但這種方式也面臨公正性的質(zhì)疑，建立獨(dú)立于金融機(jī)構(gòu)之外的解決方式更為迫切。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)行為和產(chǎn)品的監(jiān)管，使金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、簡單化，加強(qiáng)銷售行為中的信息披露、風(fēng)險揭示等環(huán)節(jié)。最后，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會組織應(yīng)加大對消費(fèi)者金融教育的工作力度[7]，向消費(fèi)者普及金融知識、進(jìn)行風(fēng)險提示，提升消費(fèi)者投資和理財能力。

四、 結(jié)束語

如何才能達(dá)到對消費(fèi)者的充分保護(hù)？對它的衡量難以像審慎監(jiān)管一樣，制定細(xì)化的規(guī)則，并通過合規(guī)監(jiān)管落實。但它無疑是一國金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方面，體現(xiàn)在了金融機(jī)構(gòu)的每個行為和金融服務(wù)的每個環(huán)節(jié)。也許英國“公平對待消費(fèi)者項目”的六個方面的目標(biāo)能夠提供給我們一些參考，如將公平對待消費(fèi)者作為企業(yè)文化的核心、金融產(chǎn)品的設(shè)計與銷售具有針對性并符合消費(fèi)者預(yù)期、保證充分的信息獲取、滿足消費(fèi)者個性化需求、不得在產(chǎn)品售后階段給消費(fèi)者設(shè)置不合理的服務(wù)障礙等，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的理念融入機(jī)構(gòu)健康長遠(yuǎn)發(fā)展的需求。而待金融實踐和立法條件成熟時，我國應(yīng)在法律規(guī)制中確立金融消費(fèi)者傾斜性保護(hù)的原則，從而實現(xiàn)目標(biāo)監(jiān)管和金融消費(fèi)者利益的統(tǒng)籌發(fā)展。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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