淺談控制性詳細(xì)規(guī)劃

李其武　蔡傳浙

摘要：控制性詳細(xì)規(guī)劃以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)、使用強(qiáng)度等控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃。本文作者根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)述了在規(guī)劃中存在的問題，僅供大家參考。

關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃；問題分析；控規(guī)指標(biāo)確定

1.引言

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批管理的直接依據(jù)，控規(guī)成為了銜接宏觀和微觀，整體與局部的關(guān)鍵層次，銜接規(guī)劃與管理、規(guī)劃與實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，其規(guī)劃的編制成果質(zhì)量直接影響到規(guī)劃的實(shí)施效果。特別是2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施，2010年《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實(shí)施，把控規(guī)的法定地位提的很高。而且?guī)啄晔〗ㄔO(shè)廳給下達(dá)的工作目標(biāo)就是控規(guī)全覆蓋。從2000年到目前為止我們平陽(yáng)縣縣審查過的控規(guī)有100項(xiàng)，其中經(jīng)縣政府批復(fù)過的控規(guī)53項(xiàng)（包括我們2012年11月、12月兩個(gè)約突擊審查的那些控規(guī)）。其中，中心城區(qū)（昆陽(yáng)鎮(zhèn)、鰲江鎮(zhèn)）的控規(guī)覆蓋率達(dá)到90%，萬(wàn)全鎮(zhèn)、山門鎮(zhèn)、順溪鎮(zhèn)、南雁鎮(zhèn)、青街鄉(xiāng)達(dá)到了100%，肖江（肖江麻步）鎮(zhèn)達(dá)到70%，騰蛟鎮(zhèn)達(dá)到了74%，水頭鎮(zhèn)達(dá)到70%。青街順溪南雁在按新的控規(guī)審批與編制辦法在總規(guī)中同步編制。（浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃條例中明確，編制了保護(hù)規(guī)劃，控規(guī)就不用編制了）

控規(guī)覆蓋率提高，在實(shí)際操作中矛盾也日益凸顯?？匾?guī)地位的法定性和控規(guī)內(nèi)容的強(qiáng)制性與市場(chǎng)的不確定性、技術(shù)的合理性以及規(guī)劃不同深度的管理要求等等矛盾非常大。這幾年實(shí)施下來，每逢項(xiàng)目上馬必調(diào)控規(guī)（除了哪些為項(xiàng)目針對(duì)性編制的控規(guī)除外），控規(guī)的調(diào)整率幾乎達(dá)到了100%，特別是2010年前編制的控規(guī)調(diào)整的特別厲害。從這幾年控規(guī)調(diào)整的內(nèi)容來看，調(diào)整最多的是指標(biāo)調(diào)整和配套調(diào)整，包括：容積率、建筑密度、限高，綠地率、機(jī)動(dòng)車位等等。而現(xiàn)在控規(guī)調(diào)整程序又十分麻煩，政府為了項(xiàng)目上馬往往控規(guī)調(diào)整都以縣政府文件的形式把控規(guī)調(diào)整了，法定程序很難走完。所以如何提高控規(guī)實(shí)用性和科學(xué)性，增加控規(guī)彈性，編制“實(shí)用，好用”的控規(guī)，日益成為我城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門和規(guī)劃編制單位迫切需要研究的問題。

2.控規(guī)編制過程中指標(biāo)確定面臨的問題

從我個(gè)人這幾年對(duì)控規(guī)的審查和規(guī)劃管理實(shí)施過程中，越來越發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)控規(guī)的編制辦法和實(shí)施管理方式面臨的巨大的壓力和挑戰(zhàn)。控規(guī)指標(biāo)的合理性成為焦點(diǎn)，突顯出以下幾個(gè)方面的不足：

2.1控規(guī)指標(biāo)彈性不足

控規(guī)指標(biāo)的強(qiáng)制性就是要對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行清晰、明確的控制，然而面對(duì)快速城市化過程中充滿了不確定的實(shí)際情況?？匾?guī)指標(biāo)的強(qiáng)制性不僅無法凸顯應(yīng)有的剛性屬性，反而帶來的修改的剛性障礙，造成了控規(guī)修改的煩瑣。進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際工作中違法修改和“編而不批”的現(xiàn)象大量純?cè)??？匾?guī)指標(biāo)強(qiáng)制性，又要研究它的控制彈性，雖然與法律法規(guī)的確定性和穩(wěn)定性要求存在一定矛盾，維護(hù)控規(guī)的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃控制的剛性要求就必須正式控規(guī)指標(biāo)彈性問題。

2.2控制指標(biāo)確定對(duì)城市空間塑造缺乏有效指導(dǎo)

控規(guī)編制過程中較為關(guān)注的是城市二維的用地性質(zhì)和用地開發(fā)強(qiáng)度的控制，對(duì)三維空間的考慮相對(duì)比較少，城市特色塑造方面缺少有效引導(dǎo)和控制手段。就目前的控規(guī)指標(biāo)體系和城市空間形態(tài)不是一對(duì)一的關(guān)系，也就是說同一個(gè)指標(biāo)體系可以塑造出來多種的城市空間形態(tài)。如果僅僅從控制指標(biāo)體系出發(fā)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間形態(tài)的有效控制。即使我們現(xiàn)在做個(gè)城市設(shè)計(jì)后，翻譯城控規(guī)的表達(dá)形式，在轉(zhuǎn)到塑造城市空間形態(tài)往往也是面目全非。所以現(xiàn)在我們控規(guī)指標(biāo)確定的時(shí)候往往都是規(guī)劃要求、控規(guī)要求經(jīng)驗(yàn)化、抽象化，最后控規(guī)成果只是“保證不是最差”。最極端的就是看到控規(guī)指標(biāo)確定時(shí)，住宅用地容積率全部都是1.0-2.5限高100m，密度30%。

2.3控規(guī)指標(biāo)確定缺少城市經(jīng)濟(jì)分析

控規(guī)編制過程中大多數(shù)較關(guān)注規(guī)劃圖紙的成果，多平面空間形態(tài)的分析，什么綠化景觀，道路交通組織等等分析一大堆。但是對(duì)控規(guī)指標(biāo)如何確定，分析過程、依據(jù)往往沒有表述，最多是在文本里把技術(shù)規(guī)定里面的容量控制表格抄一下。特別是缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下城市開發(fā)控制的經(jīng)濟(jì)可行性方面的研究?，F(xiàn)在項(xiàng)目上馬都要算經(jīng)濟(jì)賬，虧本生意不會(huì)做。往往我們現(xiàn)在等項(xiàng)目要實(shí)施的時(shí)候，一算經(jīng)濟(jì)賬，如果虧本，又要調(diào)整控規(guī)了。對(duì)于控規(guī)編制過程中我們?nèi)狈?jīng)濟(jì)測(cè)算就把指標(biāo)確定下來，作為規(guī)劃主管部門心里也比較虛的，也很難堅(jiān)定的堅(jiān)持規(guī)劃內(nèi)容，從而造成規(guī)劃編制和管理造成矛盾。

2.4公眾參與在控規(guī)指標(biāo)確定中作用缺少

公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃法里面提到了法定的地位，工作參與有利于城市規(guī)劃公共政策職能的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)可以反映廣大公眾利益的訴求，是對(duì)規(guī)劃公正性、公平性、科學(xué)性的保障。控規(guī)是直接引導(dǎo)城市建設(shè)，它關(guān)系到公眾的切身利用，所以在控規(guī)編制階段公眾參與尤為重要。然而恰恰這方面是現(xiàn)在我們?cè)谝?guī)劃編制當(dāng)中最為薄弱的一個(gè)環(huán)境，得不到重視。一方面是公眾參與手段缺乏，另一方面是我們規(guī)劃管理部門認(rèn)為公眾參與了導(dǎo)致效率降低了?，F(xiàn)在的公眾參與多數(shù)是一種表面的形式，對(duì)于實(shí)質(zhì)性對(duì)規(guī)劃編制過程中產(chǎn)生的作用是很小的。這就導(dǎo)致了規(guī)劃在實(shí)施過程中的矛盾不斷，阻力重重。還有公眾缺乏參與了，規(guī)劃的嚴(yán)肅性也缺乏了，導(dǎo)想改就改了。我想城鄉(xiāng)規(guī)劃法的公眾參與的立法本意也是增加規(guī)劃的透明度，來制約規(guī)劃修改的隨意性。 2.5控規(guī)指標(biāo)確定與上一層次規(guī)劃銜接不足

控規(guī)作為總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃、具體項(xiàng)目建設(shè)的中間環(huán)節(jié)，如何能有效落實(shí)總體規(guī)劃戰(zhàn)略性、全局性設(shè)想，確保城市重要公共設(shè)施，優(yōu)化局部控制，銜接總體規(guī)劃所確定的城市規(guī)模，是控規(guī)編制工作需要解決的核心問題之一。

但從現(xiàn)在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的情況來看，從總規(guī)到控規(guī)，城市的用地規(guī)模銜接基本是沒有問題，但是控規(guī)的人口規(guī)模往往都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市總體規(guī)劃所確定的人口規(guī)模，而且不是超一點(diǎn)，往往都是成倍成倍的超。從而到時(shí)候了其他重要公共設(shè)施的變化，如供電、供水等等。

3.控規(guī)編制過程中控規(guī)彈性如何落實(shí)？

城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十八條修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報(bào)批?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。第十九條城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。第二十條鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，組織編制鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求組織編制，經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。如果按規(guī)劃法這套程序下來，我們算了一下，一個(gè)簡(jiǎn)單的控規(guī)修改，也需要花2-3個(gè)月時(shí)間。城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法本意是要嚴(yán)肅規(guī)劃，不能隨便調(diào)整規(guī)劃。但是大家知道現(xiàn)階段我們的實(shí)際就是行政意志指揮規(guī)劃實(shí)施，調(diào)整控規(guī)是在所難免的。

現(xiàn)很多地方的通常做法是“編而不批，用哪里批哪里”，“小地塊控規(guī)，就是用哪里批哪里”等等。但是我覺得這些都不是長(zhǎng)久之計(jì)，所以如何提高控規(guī)實(shí)用性和科學(xué)性，增加控規(guī)彈性，是我城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門和規(guī)劃編制單位迫切需要研究的問題。主要是規(guī)劃編制的方法如何增加彈性。

收稿日期：2013-4-24