聯(lián)合國(guó)發(fā)布旗艦報(bào)告，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的城市交通

劉琪

關(guān)鍵詞：旗艦報(bào)告；土地使用；交通規(guī)劃；人類居住

導(dǎo)讀：聯(lián)合國(guó)的旗艦報(bào)告審視了全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)城市交通挑戰(zhàn)的各種方案，分析了城市形態(tài)和機(jī)動(dòng)性的關(guān)系，并呼吁建立更加緊湊高效的城市。報(bào)告還著重指出城市規(guī)劃在可持續(xù)城市中扮演著重要的角色，提倡應(yīng)大力發(fā)展非機(jī)動(dòng)車出行和公共交通，并提出六項(xiàng)戰(zhàn)略性建議：加強(qiáng)土地使用與交通之間的聯(lián)系、復(fù)興城市規(guī)劃與交通工程設(shè)計(jì)、重組交通基建投資與發(fā)展戰(zhàn)略、綜合城市交通設(shè)施與服務(wù)運(yùn)營(yíng)、使城市機(jī)制和管理框架系統(tǒng)化、強(qiáng)調(diào)法律和監(jiān)管工具。

聯(lián)合國(guó)人居署于2013年9月23日在紐約發(fā)布了兩年一度的旗艦報(bào)告，即“2013全球人居報(bào)告——可持續(xù)城市交通的規(guī)劃與設(shè)計(jì)”。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在序言中說，關(guān)注城市交通的污染和擁堵問題是可持續(xù)發(fā)展的重中之重。此報(bào)告審視了全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)城市交通挑戰(zhàn)的各種方案，分析了城市形態(tài)和機(jī)動(dòng)性的關(guān)系，并呼吁建立更加緊湊高效的城市。城市規(guī)劃在可持續(xù)城市中扮演著重要的角色，應(yīng)大力提倡非機(jī)動(dòng)車出行和公共交通。

人居署執(zhí)行主任霍安·克洛斯（Joan Clos）在新聞發(fā)布會(huì)上說，全球的城市交通系統(tǒng)都面臨著巨大挑戰(zhàn)，其中最為顯著的問題就是道路擁堵。因此，許多城市專注于為汽車修建更多的基礎(chǔ)設(shè)施，只有極少數(shù)城市以可持續(xù)的方式改善了公共交通系統(tǒng)。但是，多數(shù)城市新修建出的基建項(xiàng)目卻并未解決溫室氣體排放、噪音、空氣污染、交通事故等威脅到城市交通系統(tǒng)的問題。據(jù)此，報(bào)告建議城市管理者要有觀念上的飛躍?！敖煌ā焙汀皺C(jī)動(dòng)性”的目標(biāo)是通往人們想去的目的地、想得到的服務(wù)和商品，因此城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)要首先考慮交通的終極目標(biāo)——易達(dá)性，而不是簡(jiǎn)單地延長(zhǎng)交通設(shè)施的長(zhǎng)度、加大客貨運(yùn)的活動(dòng)范圍。該報(bào)告主要聚焦了城市形態(tài)和多功能性，同時(shí)突出了綜合考慮土地使用和交通規(guī)劃的重要性。

報(bào)告分為十章。一、城市機(jī)動(dòng)性挑戰(zhàn)；二、城市客運(yùn)現(xiàn)狀；三、地鐵、輕軌與BRT；四、城市貨運(yùn)現(xiàn)狀；五、機(jī)動(dòng)性與城市形態(tài)；六、公平享有城市機(jī)動(dòng)性；七、城市機(jī)動(dòng)性與環(huán)境；八、城市機(jī)動(dòng)性金融經(jīng)濟(jì)；九、城市機(jī)動(dòng)性機(jī)制與管理；十、可持續(xù)的城市機(jī)動(dòng)性。其中，第一章概括了城市交通面臨的挑戰(zhàn)，第二至四章描述了全球客貨運(yùn)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)，第五章審視了城市形態(tài)與機(jī)動(dòng)性的關(guān)系，第六至九章聚焦可持續(xù)性的社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、體制層面，分析了應(yīng)對(duì)城市機(jī)動(dòng)性危機(jī)的相關(guān)政策。第十章總結(jié)了該報(bào)告的關(guān)鍵論點(diǎn)，提出了可持續(xù)城市交通的戰(zhàn)略性建議。

報(bào)告首先指出，基建并非越多越好，易達(dá)性需要依靠綜合性的高承載量公共交通系統(tǒng)。許多城市以為私家車的數(shù)量代表了機(jī)動(dòng)性的質(zhì)量，其實(shí)不然。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年近一半的城市出行通過私家車的方式，到2035年，全球私家車將達(dá)到16億輛，由此引發(fā)的一系列問題不勝枚舉。而且交通需求和投資之間基本脫節(jié)。據(jù)調(diào)查全球超過半數(shù)的人選擇步行、騎自行車或坐人力車出行，可是交通投資卻基本集中在機(jī)動(dòng)車上。

此外，某些城市將居住區(qū)與辦公區(qū)、市場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院分割開來，致使許多城市居民花費(fèi)大量時(shí)間在公共交通上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，此項(xiàng)花費(fèi)占他們收入的三分之一多，因此低收入者常被稱為“交通貧困者”。低收入城市鋪設(shè)更多的道路是為了設(shè)計(jì)出高效的交通方案，中高收入城市則要減少人們的出行距離、增強(qiáng)易達(dá)性。發(fā)展公共交通是增強(qiáng)城市易達(dá)性的幾大重要措施之一。如果城市居民可以在無需任何交通的情況下，例如通過電信、網(wǎng)上購(gòu)物以及合乘等方式滿足工作、生活需要，就可為減少城市所面臨的種種挑戰(zhàn)作出貢獻(xiàn)。

報(bào)告還指出，許多當(dāng)代城市成為“分區(qū)”城市，早高峰時(shí)，從居住區(qū)到商務(wù)區(qū)的公共交通設(shè)施擁堵嚴(yán)重，而反方向則空空蕩蕩，晚上則相反。因此，這些城市的基礎(chǔ)設(shè)施只發(fā)揮了一半的作用。聯(lián)合國(guó)人居署提倡建立宜居社區(qū)，從功能上說，該區(qū)域融合了居住、商業(yè)、生產(chǎn)、服務(wù)、休閑等多個(gè)方面，從社會(huì)構(gòu)成來看，不同收入的社會(huì)群體在此混合居住。瑞典的斯德哥爾摩是混合使用土地的典范，居住區(qū)和商業(yè)區(qū)均勻分布，交通流多元化，建議其他有條件的城市進(jìn)行效仿。

在公平享有城市便利交通方面，報(bào)告認(rèn)為，城市擴(kuò)張、交通擁堵、出行時(shí)間變長(zhǎng)、出行成本加大，使一些社會(huì)群體很難前往所在城市的功能區(qū)，無形中被剝奪了他們的部分權(quán)利。除了搞基建、提升服務(wù)質(zhì)量，解決交通問題也要跨越社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等重重障礙，比如社會(huì)階層、性別關(guān)系、貧富差距、身體殘障、經(jīng)濟(jì)承受能力等，建議城市規(guī)劃者與決策者賦予人們公平享受城市便利交通的權(quán)力。

最后，報(bào)告還為全球各城市提出了六項(xiàng)戰(zhàn)略性建議：

一、加強(qiáng)土地使用與交通之間的聯(lián)系。從國(guó)家層面制定政策，打破二者以往各行其是的現(xiàn)象，使其互相依賴，綜合提升城市交通功能。

二、復(fù)興城市規(guī)劃與交通工程設(shè)計(jì)。優(yōu)化人口密集區(qū)、讓各區(qū)域更加緊湊、提高區(qū)域設(shè)施功能性與包容性，才能有效地架設(shè)城市形態(tài)與交通間的橋梁。其中，優(yōu)化人口密集區(qū)的方法有：頒布法律法規(guī)，實(shí)行基建項(xiàng)目投資等區(qū)域激勵(lì)方案，設(shè)計(jì)干預(yù)機(jī)制。

三、重組交通基建投資與發(fā)展戰(zhàn)略。逐步矯正公共交通和個(gè)體交通資金投入不平衡的現(xiàn)狀，做到公共資源滿足大多數(shù)人的需要。溢價(jià)回收可作為公共融資的一個(gè)有效補(bǔ)充，更好地進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資。此外，城市應(yīng)該首先讓公共交通更安全（減少性騷擾或其他犯罪行為，建立專用的自行車道和步行道），在資金有限的情況下，把錢用在刀刃上。

四、綜合城市交通設(shè)施與服務(wù)運(yùn)營(yíng)。設(shè)計(jì)良好的交通系統(tǒng)有利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高就業(yè)率。一次出行可能綜合多種交通方式，因此，有效銜接公共交通、解決“最后一公里”的出行問題至關(guān)重要。

五、使城市機(jī)制和管理框架系統(tǒng)化。完善的管理機(jī)制才能確保新政策的推行。城市規(guī)劃部門要領(lǐng)導(dǎo)有力、政策透明，要有社會(huì)各階層參與機(jī)制。

六、強(qiáng)調(diào)法律和監(jiān)管工具。城市管理的相關(guān)法律法規(guī)需要修訂，同時(shí)提高執(zhí)法能力。

自1997年起，聯(lián)合國(guó)人居署每?jī)赡瓿霭嬉黄凇度蛉司訄?bào)告》，通過大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和詳細(xì)的研究分析，對(duì)全世界人類居住區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)加以闡述。該報(bào)告不僅是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在人居方面的旗艦性報(bào)告之一，也為各國(guó)政府制定相關(guān)政策提供了重要參考和依據(jù)。

■責(zé)任編輯：張 煒