生活垃圾環(huán)境補償機制的“雙重紅利”及其借鑒意義

關(guān)鍵詞 生活垃圾 環(huán)境補償 雙重紅利 生態(tài)文明

導(dǎo)讀：隨著城市化快速發(fā)展和群眾環(huán)境意識的增強，資源約束、環(huán)境壓力、社會管理的形勢將更加嚴峻。必須進一步加強涉及城市垃圾政策的頂層設(shè)計，在充分借鑒市級層面環(huán)境補償機制的基礎(chǔ)上，應(yīng)推進實施完善垃圾環(huán)境補償機制，充分發(fā)揮其“生態(tài)紅利”、“社會紅利”效應(yīng)，表現(xiàn)為三方面策略：一是積極研究建立垃圾環(huán)境補償機制；二是呼吁完善現(xiàn)有環(huán)境補償資金運用機制；三是借力補償機制，進一步加強垃圾源頭減量、分類的社會動員。

隨著近三十年來中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市規(guī)模和數(shù)量急劇增加，對城市（尤其是大型城市）的公共服務(wù)和社會管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。而生活垃圾問題作為其中一個突出問題，已經(jīng)成為事關(guān)城市環(huán)境質(zhì)量及運行安全的重要課題，受到公共管理者和社會公眾的高度關(guān)注。

一、問題的提出

所謂生活垃圾，指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。在傳統(tǒng)模式中，城市環(huán)境衛(wèi)生被作為一項公益事業(yè)看待，而生活垃圾處理（包括收集、運輸、轉(zhuǎn)運、處理）相關(guān)經(jīng)費基本上由政府負擔(dān)，政府除了面臨著較大的財政壓力之外，還產(chǎn)生了困擾各地政府的兩大難題：

（一）“垃圾圍城”難題

表現(xiàn)為垃圾的超量供給，環(huán)境壓力不斷增大，遠遠超出城市的消化容納能力。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2010年初，中國每年產(chǎn)生垃圾近1.6億噸， 且以每年近10%的速度增長，城市人均垃圾年產(chǎn)量440公斤。全國600座城市已堆放或填埋各類垃圾80億噸，垃圾堆存累計侵占土地5億平方米，有2/3城市被垃圾群包圍。具體在上海市，生活垃圾年處置量在1978年為108萬噸，到1986年為226萬噸，到1992年為301萬噸，到1996年為416萬噸，到1999年為500萬噸，到2000年為641萬噸，到2007年為702萬噸，到2010年為732萬噸，目前平均每天處置生活垃圾近2萬噸，遠遠超出垃圾設(shè)施處置能力。而在浦東，則擁有上海三個大型垃圾處理終端區(qū)域，接納了全市生活垃圾的近70%：一個是老港垃圾填埋處理場，日處理全市垃圾近1萬噸，一個是曹路的黎明垃圾填埋場和美商生化處理廠，每天處理區(qū)內(nèi)垃圾近2600多噸，還有一個是御橋垃圾焚燒廠，日處理垃圾1000多噸。

（二）“鄰避現(xiàn)象”難題

垃圾處理的社會壓力和成本不斷增大，即日趨強烈的“鄰避現(xiàn)象”。盡管垃圾處置設(shè)施是社會公益性設(shè)施，但具體到個體，誰都不希望把它設(shè)置在居住地附近。于是，已建或擬建垃圾處理設(shè)施周邊的居民抗議事件不斷出現(xiàn)，從媒體公開報道的23件事件中，包括2006年福建南屏垃圾填埋場事件、2007年北京海淀區(qū)六里屯焚燒廠事件、2009年北京朝陽區(qū)垃圾填埋場事件、2009年廣州番禺垃圾發(fā)電廠事件、2010年溫州樂清垃圾中轉(zhuǎn)站事件等等。相關(guān)類型事件具有社會影響面廣、參與人數(shù)多、發(fā)生頻率越來越密集、社會穩(wěn)定壓力大的特點，表現(xiàn)在上海市和浦東新區(qū)，盡管政府在緩和垃圾造成的環(huán)境和社會矛盾方面做了大量工作，但是由垃圾造成的輿論壓力、維穩(wěn)壓力仍牽扯當?shù)卣跋嚓P(guān)職能部門大量精力。

二、問題分析與解決方法

就經(jīng)濟學(xué)看來，垃圾的環(huán)境壓力和社會穩(wěn)定壓力，是一個典型的“外部性”問題。所謂“外部性”是指，只要個人（或企業(yè)、地區(qū)）的行動對另一個個人（或企業(yè)、地區(qū)）有影響，后者并沒有為此付費或收費，那么就存在外部性，產(chǎn)生個人成本（收益）和社會成本（或收益）的不一致，進而導(dǎo)致低效率的資源配置。

（一）資源配置問題分析

1.視角一：負外部性問題

城市垃圾生產(chǎn)問題，可以將其看作一個負外部性問題。城市垃圾的確會產(chǎn)生一定的環(huán)境污染，社會也會承擔(dān)一定的環(huán)境成本。在垃圾集中收集、集中處置的體系中，大多數(shù)的垃圾產(chǎn)生地將垃圾運離本地，在有效處理垃圾的同時也保護了本地環(huán)境，而這些垃圾的環(huán)境成本主要由垃圾處理設(shè)施的附近居民承擔(dān)。而且，垃圾產(chǎn)生地在缺乏環(huán)境成本約束的情況下非常容易出現(xiàn)垃圾過度生產(chǎn)的情況，進一步使垃圾接納設(shè)施周邊的居民環(huán)境更為惡化。

對此經(jīng)濟學(xué)上認為應(yīng)采取征收污染稅的方法，將稅額設(shè)定為社會成本與私人成本之間的差額（即環(huán)境成本），使垃圾生產(chǎn)區(qū)域（或個人）面臨著真實的社會成本，實現(xiàn)社會成本內(nèi)部化，進而促使其改變生產(chǎn)生活方式，減少垃圾產(chǎn)量，以有效地投入來盡可能減少因垃圾排放增加的成本。

2.視角二：看垃圾接受地

再從另一個維度看垃圾接受地的政府和居民。作為接受地而言，他們的接納行為是具有高度正向外部性的工作，清除垃圾、環(huán)境美化的成果大多由垃圾產(chǎn)生地享有，而自身更多的是承擔(dān)垃圾的環(huán)境成本。以上海市最大的垃圾接受地老港鎮(zhèn)為例，每天有上萬噸的生活垃圾運達此地的老港垃圾填埋場處置，造成了多方面的負面影響：一是在生態(tài)環(huán)境方面，垃圾填埋對周邊地區(qū)的土壤、水體、大氣造成了很大的污染。據(jù)原南匯區(qū)環(huán)境監(jiān)測站統(tǒng)計顯示，在老港填埋場邊界測出的各項環(huán)境指標嚴重超標，地下水中的三氯嚴重超標、空氣質(zhì)量超標，蒼蠅、老鼠等四害數(shù)量也遠遠高于其他地區(qū)。二是在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，因為對環(huán)境污染的擔(dān)憂，許多優(yōu)質(zhì)項目沒有落戶老港鎮(zhèn)，同時該鎮(zhèn)居住人氣也一直無法聚集，至今還是浦東新區(qū)唯一沒有房地產(chǎn)（商品房）項目的街鎮(zhèn)，稅源涵養(yǎng)困難重重。三是在社會穩(wěn)定方面，一直以來，老港垃圾處置場環(huán)境問題是引發(fā)老港鎮(zhèn)乃至浦東新區(qū)社會矛盾的焦點問題。特別是在2011年，老港地區(qū)群眾因垃圾處置場惡臭污染急劇增加，積聚已久的不滿與對立情緒爆發(fā)，導(dǎo)致了多起大規(guī)模的群體性事件。

（二）高度正向解決方法

在沒有與環(huán)境補償相配套機制的情況下，垃圾接受區(qū)域的政府和居民面對的環(huán)境成本包含了過多的額外義務(wù)，權(quán)利義務(wù)關(guān)系出現(xiàn)扭曲，因此當?shù)卣途用袢鄙僮銐虻募钊ソ邮苓@些成本，單是靠強調(diào)行政手段的“大局觀”和“執(zhí)行力”來推進相關(guān)區(qū)域基層維穩(wěn)，往往事倍功半。就此而言，經(jīng)濟學(xué)對這類高度正向外部性工作，建議給予垃圾接受區(qū)域一定的經(jīng)濟補貼。通過補貼，補償該區(qū)域政府和居民承擔(dān)的額外成本，使之達到符合社會需求的水平，這也稱為“環(huán)境補償機制”。

三、垃圾環(huán)境補償機制的“雙重紅利”

（一）上海市生活垃圾環(huán)境補償機制的主要內(nèi)容

正是認識到環(huán)境成本扭曲的種種缺點，上海市公共管理者直面問題，探究解決之道，在深入調(diào)研、充分醞釀的基礎(chǔ)上，于2011年年底推出了生活垃圾環(huán)境補償機制（《上海市生活垃圾跨區(qū)轉(zhuǎn)運、處置環(huán)境補償資金管理辦法》）。新創(chuàng)設(shè)的垃圾環(huán)境補償機制主要包括：

1.在基本原則上，明確了“誰導(dǎo)出，誰補償；誰導(dǎo)入，誰受償”的原則，將附著在垃圾上的環(huán)境成本顯性化、計量化，推動形成權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的機制。

2.建立了生活垃圾環(huán)境補償額計量征收、補償?shù)哪Ｊ剑_立了補償標準動態(tài)調(diào)整的基礎(chǔ)，同時根據(jù)環(huán)境影響不同，對不同處置設(shè)施實行差異化補償，實現(xiàn)了環(huán)境成本評估的定量化，有利于形成基于績效的激勵約束機制。

3.明確了補償資金結(jié)算、分配和使用方式，嚴格限定補償資金使用范圍，確保其用于周邊地區(qū)環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施改善以及居民民生改善，對維護相關(guān)區(qū)域社會穩(wěn)定給予了有力支持。

（二）垃圾環(huán)境補償機制的“雙重紅利”效應(yīng)

不難看出，垃圾環(huán)境補償機制具有典型的“雙重紅利”效應(yīng)。

1.“生態(tài)紅利”

通過向?qū)С隼鴧^(qū)域征收環(huán)境補償金，使垃圾產(chǎn)生區(qū)域面對（或接近）真實的環(huán)境成本，發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，促使垃圾導(dǎo)出區(qū)有更強的積極性和動力推進垃圾減量化，減少了社會總體環(huán)境成本。與環(huán)境補償機制相呼應(yīng)的是，上海市從2011年起將垃圾減量與分類作為市政府實事項目予以推進，連續(xù)兩年實現(xiàn)人均日垃圾產(chǎn)生量降低5%的目標，2010年本市人均日垃圾產(chǎn)生量約為0.82公斤，至2012年底人均日垃圾量減為0.74公斤，人均日垃圾減量達0.08公斤。2012年試行垃圾分類減量后，全市日均減量達到1000噸，相當于一個大型垃圾焚燒廠的日處理量。環(huán)境補償機制無疑是垃圾減量工作的有力推手。

2.“社會紅利”

對垃圾導(dǎo)入?yún)^(qū)域給予環(huán)境補償，通過補償相關(guān)區(qū)域的環(huán)境成本與損失，改善當?shù)氐沫h(huán)境，進而使當?shù)鼐用竦玫綄嵒?，社會穩(wěn)定壓力有所減輕。以我們調(diào)研的老港鎮(zhèn)為例，按照單位補償標準和年導(dǎo)入垃圾總量計算，2012年老港鎮(zhèn)已經(jīng)開始獲得相當數(shù)量的生態(tài)補償資金。經(jīng)過市、區(qū)兩級審核確定，老港鎮(zhèn)目前已利用補償資金啟動了數(shù)十個項目，在基礎(chǔ)設(shè)施改善方面，包括污水總支管鋪設(shè)、農(nóng)村地區(qū)路燈安裝、橋梁道路改造等工程；在環(huán)境質(zhì)量改善方面，包括垃圾分類、新農(nóng)村建設(shè)延伸提升、農(nóng)村綠地建設(shè)、“一村一景”、“一村一品”等項目；在居民民生改善方面，推行50周歲以上健康體檢、婦科普查、合作醫(yī)療資金補貼、特殊人群體檢。三大類項目的預(yù)期目標是，通過補償資金使用，在5年內(nèi)將老港鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境面貌上一個新的臺階，打造浦東一流的農(nóng)村生活環(huán)境，同時有效提升居民健康保障水平。盡管相關(guān)項目實施效果的發(fā)揮還需較長時間，但是對社會穩(wěn)定的積極影響已經(jīng)初步顯現(xiàn)。2012年以來，在老港垃圾填埋場強化環(huán)保措施手段的協(xié)同推動下，2012年年初至2013年年中，老港地區(qū)居民因垃圾填埋場影響而到新區(qū)及市委、市政府上訪數(shù)量均有一定程度下降。

（三）尚待完善的方面

在梳理上海市垃圾環(huán)境補償機制亮點的同時，還應(yīng)看到一些需進一步完善的地方：

1.地區(qū)政府間補償?shù)木窒?/p>

補償資金來自地區(qū)財政資金的劃轉(zhuǎn)，雖然對區(qū)域政府產(chǎn)生了一定減量壓力，沒有徹底實現(xiàn)“誰污染、誰付費”的原則。生活垃圾的生產(chǎn)者（居民）沒有成為環(huán)境成本的直接承擔(dān)者。居民不直接負擔(dān)成本，難以形成直接面向居民的“多則罰，減則獎”的激勵約束機制，缺少推行垃圾減量的動力。同時，由于環(huán)境補償標準相對偏低（50元/噸），既無法相對全面地反映環(huán)境成本的開支，也無法對垃圾導(dǎo)出地政府造成實質(zhì)性的觸動，需要通過進一步提高標準、發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，倒逼相關(guān)區(qū)縣政府從源頭上推進垃圾減量。

2.補償資金的收集

垃圾環(huán)境補償資金收集運用機制尚待優(yōu)化細化。環(huán)境成本估算動態(tài)調(diào)整機制尚未建立；環(huán)境補償資金的實際撥付、使用審批流程環(huán)節(jié)較多，涉及市和區(qū)兩個層面、多個部門，基層操作周期較長，資金難以盡快轉(zhuǎn)化產(chǎn)生效果；目前資金使用嚴格限制在公共設(shè)施建設(shè)和居民健康保障等方面，補償范圍偏窄，居民直接得益的項目偏少，影響當?shù)鼐用竦氖芤娓小?/p>

四、工作建議

隨著浦東城市化快速發(fā)展和群眾環(huán)境意識的增強，資源約束、環(huán)境壓力、社會管理的形勢將更加嚴峻，垃圾問題依然是難以繞過的一個難點問題。必須進一步加強涉及城市垃圾政策的頂層設(shè)計，在充分借鑒市級層面環(huán)境補償機制的基礎(chǔ)上，推進實施新區(qū)完善垃圾環(huán)境補償機制，充分發(fā)揮其“生態(tài)紅利”、“社會紅利”效應(yīng)。為此，提出以下三點建議：

（一）新區(qū)層面積極研究建立垃圾環(huán)境補償機制

作為一個特大型城區(qū)，新區(qū)層面同樣面臨類似全市的問題，在區(qū)域常住人口達到526萬的背景下，全市明確下達給浦東的垃圾減量任務(wù)十分繁重。建議進一步統(tǒng)一思想，凝聚各方共識，借鑒市級層面的成功經(jīng)驗，結(jié)合浦東實際，加快研究制定新區(qū)實施垃圾環(huán)境補償機制的總體方案。總體方案應(yīng)當在市級層面環(huán)境補償機制的基礎(chǔ)上，更加注重區(qū)域平衡與公平公正相結(jié)合，更加注重制度激勵與日常管理相結(jié)合，更加注重源頭減量與社會動員相結(jié)合。同時做好以下兩方面配套工作：

1.強化新區(qū)環(huán)境市容聯(lián)席會議的統(tǒng)籌能力

環(huán)境補償機制如果僅僅作為一種財政支付轉(zhuǎn)移制度安排，那么主要作用更多體現(xiàn)在厘清垃圾導(dǎo)出和輸入方的利益關(guān)聯(lián)和平衡問題，卻沒有從根本上解決目前垃圾減量化工作中存在的思想認識不統(tǒng)一、工作推進有差距、居民配合度不高、源頭減量缺少機制支撐等問題。因此，要通過區(qū)級層面環(huán)境補償機制的建立，進一步強化區(qū)級層面的綜合協(xié)調(diào)功能，通過妥善協(xié)調(diào)各方利益，制定完善配套機制，確保垃圾環(huán)境補償機制有效推進實施，進一步帶動垃圾減量化工作的深入開展。

2.注重體系化設(shè)計和整體推進

要將垃圾減量化放在事關(guān)浦東生態(tài)文明以及建設(shè)美好家園的高度統(tǒng)籌考慮，將此項工作與整個區(qū)域的精神文明建設(shè)相結(jié)合，充分調(diào)動文明辦、婦聯(lián)、團委等各類資源，注重基層動員和群眾自覺，形成多部門聯(lián)合推進、全社會共同參與的態(tài)勢；將此項工作與垃圾資源化利用相結(jié)合，在環(huán)境補償收益中拿出一部分作為托底保障財力，推動、鼓勵市場主體對垃圾進行回收利用，逐步培育形成多層次、廣覆蓋的垃圾綜合利用體系。

（二）呼吁完善現(xiàn)有環(huán)境補償資金運用機制

上文已經(jīng)指出，目前，市級層面的環(huán)境補償機制還存在環(huán)境成本估算動態(tài)調(diào)整機制尚未建立，環(huán)境補償資金的實際撥付、使用審批流程環(huán)節(jié)較多，資金使用限制嚴格、補償范圍偏窄等問題。因此建議：

一是建議區(qū)有關(guān)職能部門積極向市級層面呼吁，比照同類地區(qū)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，明確環(huán)境補償資金動態(tài)調(diào)整機制，確保資金標準與環(huán)境成本有效契合，也為新區(qū)層面環(huán)境補償標準調(diào)整提供參照。

二是建議適當簡化環(huán)境補償資金的實際撥付、使用審批流程，簡化工作環(huán)節(jié)，根據(jù)項目實施特點，制定項目實施兩年計劃或三年計劃，統(tǒng)一申報審批，資金可分步下?lián)埽奄Y金監(jiān)管重點更多地轉(zhuǎn)移到事中執(zhí)行監(jiān)督和事后審計上，提高資金使用效率。

三是建議擴大資金使用范圍，增加直接面向居民的補貼項目，讓群眾得到更多“看得見”的物質(zhì)利益（不僅是指“可見度”，還有“可及性”），也可借鑒臺北北投模式，專門劃取一定比例資金直接投放到村（里），由當?shù)孛褚獯?、居民代表等多方組成的委員會管理使用。

新區(qū)層面也需與市級層面保持同步，精心設(shè)計新區(qū)垃圾環(huán)境補償資金的使用機制。

（三）借力補償機制，進一步加強垃圾源頭減量、分類的社會動員

自2011年新區(qū)開展新一輪垃圾分類、減量活動以來，雖取得一定成績，但實際效果離預(yù)想仍有距離，主要原因是難以完全解決社會動員問題，包括各街鎮(zhèn)推進相關(guān)工作的積極性，居民對垃圾減量的參與程度。目前，垃圾處理及環(huán)境補償成本主要由各級財政資金承擔(dān)，雖然對區(qū)域政府產(chǎn)生一定的減量壓力，但壓力程度還不夠，尚有待提升，同時，目前還難以形成直接面向居民的激勵約束機制。因此建議：

一是以垃圾環(huán)境補償機制為契機，進一步完善垃圾分類及減量化的督促推進機制，通過制度約束和經(jīng)濟激勵雙管齊下，落實街鎮(zhèn)的責(zé)任主體作用，充分調(diào)動基層政府的工作積極性和主動性。一方面，適時將此項工作作為地區(qū)工作的重要組成部門，納入年度績效考核等區(qū)級層面考核、評估、通報；一方面，在科學(xué)設(shè)定各街鎮(zhèn)垃圾清運基數(shù)的基礎(chǔ)上，按照“多產(chǎn)生、多付費，少產(chǎn)生、有獎勵”的原則，將源頭分類與減量化，同條線上對各街鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，與以獎代補等區(qū)級激勵措施相結(jié)合，形成優(yōu)獎劣懲的工作氛圍。

二是進一步利用經(jīng)濟杠桿手段，按照“誰污染、誰付費”的原則，借鑒臺北市經(jīng)驗，研究生活垃圾居民全口徑計量收費的可行性模式，同步納入垃圾處理成本與環(huán)境成本，形成垃圾減量化倒逼機制，進一步激發(fā)居民群眾垃圾減量的內(nèi)在動力。（以臺灣地區(qū)的臺北市為例，2000年實行垃圾隨袋收費政策后，當年家庭垃圾總量即由每日2970噸下降為每日1883噸，降幅36.6%，人均垃圾量由每人每天1.12公斤降為2009年的0.39公斤，10年減少65.2%。同時，由于垃圾量的減少，臺北市垃圾處理場使用年限拉長，節(jié)省政府投資，環(huán)境壓力大大減輕。）

結(jié)語

黨的十八大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)乎人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。在充分把握客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實際，將在區(qū)級層面推進實施環(huán)境補償機制，既是解決當前工作難題的有效方法和路徑，也是深入貫徹落實十八大精神、建設(shè)生態(tài)文明的有益嘗試和生動實踐。

說明：

本文系上海市浦東新區(qū)人民政府辦公室第四期中青年干部研修班課題組的課題研究成果，參與者為陳杰、朱宏濤、吳進學(xué)、莊曉紅、蔣希琳、魏笠，本文執(zhí)筆人為吳進學(xué)。

■責(zé)任編輯：張 煒