實(shí)踐新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的路徑選擇

郁鴻勝

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 主體形態(tài) 路徑選擇 強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略

導(dǎo)讀：國(guó)務(wù)院即將批復(fù)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出了城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，因而上海的新型城鎮(zhèn)化要放在長(zhǎng)三角城市群和上海都市圈的框架中去思考。在這樣的意義上，都市圈建設(shè)就是上海新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，必須用都市圈網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來(lái)布局規(guī)劃上海新型城鎮(zhèn)化，其核心內(nèi)容是：要將上海打造成為與國(guó)際大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級(jí)規(guī)模體系。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視新型城鎮(zhèn)化。黨的“十八大”報(bào)告提出，要走一條中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提到了一個(gè)新的高度。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者斯蒂格列茨教授把中國(guó)的城鎮(zhèn)化和美國(guó)的高科技并列為影響21世紀(jì)人類(lèi)發(fā)展進(jìn)程的兩大關(guān)鍵因素，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化是新世紀(jì)對(duì)中國(guó)的第一大挑戰(zhàn)。

一、“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”？

城市化，有時(shí)也稱(chēng)城鎮(zhèn)化，到底應(yīng)該用那個(gè)詞呢？城市化和城鎮(zhèn)化，在英文中的表述是同一個(gè)詞：urbanization。所謂城市化，是一個(gè)學(xué)理的概念，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市化的概念從人口學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度予以了闡述。其最本質(zhì)的內(nèi)涵是：城市化就是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)逐步演變成城市地區(qū)、城市人口不斷增長(zhǎng)的過(guò)程。在此過(guò)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的水平不斷提高，同時(shí)，城市文化和城市價(jià)值觀念成為主體，并不斷向農(nóng)村擴(kuò)散，農(nóng)村中城市特質(zhì)的增加也屬于城市化范疇。城市化就是生產(chǎn)力進(jìn)步所引起的人們的生產(chǎn)方式、生活方式以及價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

所謂城鎮(zhèn)化，這是中國(guó)學(xué)者創(chuàng)造的一個(gè)新詞匯。這一詞的出現(xiàn)顯然要晚于“城市化”。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念，至少有20種以上。城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史范疇，它是一個(gè)發(fā)展中的概念。中共第十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。

“城鎮(zhèn)化”的定義：指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過(guò)程。它主要表現(xiàn)為，隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是各個(gè)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過(guò)程中所經(jīng)歷的社會(huì)變遷的一種反映。城鎮(zhèn)化的核心是：人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過(guò)程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

從目前使用城市化和城鎮(zhèn)化的范圍來(lái)看，學(xué)術(shù)理論界從學(xué)理的角度出發(fā)更愿意提“城市化”。從實(shí)踐和政策設(shè)計(jì)上，相關(guān)者更多的是提“城鎮(zhèn)化”。

按照我國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)程，用城鎮(zhèn)化概念更為現(xiàn)實(shí)些。比如，我國(guó)設(shè)市的城市有655個(gè)，其中，人口超過(guò)100萬(wàn)以上的城市有122個(gè)，50萬(wàn)～100萬(wàn)人的城市有118個(gè)，50萬(wàn)以下的城市就有400多個(gè)，還有19239個(gè)建制鎮(zhèn)。目前，我國(guó)的城市化率已經(jīng)超過(guò)50%。也就是說(shuō)，我國(guó)13.5億人就有50%的人生活在城市（鎮(zhèn)）。由于中國(guó)城市處于一個(gè)人口承載力與資源供給力都比較弱勢(shì)的環(huán)境之下（有400多個(gè)城市是缺水型城市，其中200多個(gè)城市是嚴(yán)重缺水的城市），所以，中國(guó)城市根本無(wú)法容納近7億多人口的生活空間。我國(guó)實(shí)行的是以大城市為中心，以中小城市為骨干，以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化方針，所以，城鎮(zhèn)是中國(guó)人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場(chǎng)，大部分人口應(yīng)向城鎮(zhèn)聚集，而不是向大中城市轉(zhuǎn)移。

我國(guó)城鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等社會(huì)保障和公共服務(wù)均等化方面與城市相比較，仍然存在著一定差異，絕大多數(shù)進(jìn)鎮(zhèn)人員和大城市居民在城市生活方面比較也還有很大差距，這是由于我國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡造成的。因此，在近50%的人口進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)的態(tài)勢(shì)下，且絕大多數(shù)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)情況下，提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，符合我國(guó)城市化過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二、“城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵的演繹過(guò)程

黨的“十六大”報(bào)告第一次明確提出“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”，提出中國(guó)的城鎮(zhèn)化就是“農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)”。這是根據(jù)我國(guó)土地資源少，耕地更少，城市用地與耕地、水資源之間的矛盾突出的國(guó)情，迫使我們要走一條健康的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路而提出的戰(zhàn)略設(shè)想。在城鎮(zhèn)化的道路發(fā)展上不要那種初級(jí)工業(yè)化階段的城鎮(zhèn)化，而是城鎮(zhèn)化必須要與科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路相適應(yīng)，決不步西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)資源破壞的后塵，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的彎路，必須走城市與生態(tài)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。十六大報(bào)告還提出要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這也是黨的文件第一次對(duì)“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”的完整表達(dá)。

黨的“十七大”報(bào)告補(bǔ)充提出了“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”的重要內(nèi)涵：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！边@是第一次將小城鎮(zhèn)建設(shè)提到了重要位置。具體地說(shuō)，“走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”就是要走好三條具體的道路，即“中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路”、“中國(guó)特色新興工業(yè)化道路”和“中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。這個(gè)提法為黨的“十八大”報(bào)告提出的“新四化”即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，奠定了重要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，我?guó)面臨著多重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景，即城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化緊密相聯(lián)，與東部和中西部城鎮(zhèn)化方向緊密相聯(lián)。同時(shí)，政府與市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演的角色緊密相聯(lián)，農(nóng)民工與推動(dòng)城鎮(zhèn)化的土地政策緊密相聯(lián)。

黨的“十八大”報(bào)告對(duì)中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基礎(chǔ)上，黨的“十八大”報(bào)告在新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵表述上，我們可以這樣來(lái)理解：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑就是相聯(lián)工業(yè)化良性互動(dòng)，相融農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的就是解決制約持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題；新型城鎮(zhèn)化道路的方法就是科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和城市布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展能力；新型城鎮(zhèn)化道路的政策重點(diǎn)就是公共服務(wù)、戶(hù)籍和土地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；新型城鎮(zhèn)化道路的目標(biāo)就是形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

中國(guó)城鎮(zhèn)化和美國(guó)高科技將是21世紀(jì)拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的“兩大引擎”。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。李克強(qiáng)總理提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、目的是擴(kuò)大內(nèi)需、破解深層次矛盾——土地、戶(hù)籍、社會(huì)管理、資源、生態(tài)和環(huán)保等問(wèn)題，基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)支撐。2013年3月，李克強(qiáng)總理在江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，主要強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)建設(shè)要成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)；二是城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城結(jié)合，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革。李克強(qiáng)總理指出股份合作、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作等多種形式是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方向。

認(rèn)真領(lǐng)會(huì)李克強(qiáng)總理在今年赴江蘇考察新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，給人們一個(gè)重要啟示，那就是新型城鎮(zhèn)化一定要結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也就是說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程需要有一個(gè)農(nóng)業(yè)的工業(yè)化部門(mén)來(lái)支撐，通過(guò)工業(yè)化來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。如農(nóng)村的發(fā)展通過(guò)建立家庭農(nóng)場(chǎng)形式，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力，將農(nóng)村勞動(dòng)力解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理曾經(jīng)分析了我國(guó)的三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即在中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，不能走從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)直接轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展道路，而必須經(jīng)歷一個(gè)農(nóng)業(yè)部門(mén)、農(nóng)村工業(yè)部門(mén)與城市工業(yè)部門(mén)并存的三元結(jié)構(gòu)時(shí)期。李克強(qiáng)總理認(rèn)為，這種三元結(jié)構(gòu)已在中國(guó)形成，城市化的實(shí)現(xiàn)可以看作是三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成為一元結(jié)構(gòu)的最終標(biāo)志。他提出了城市化的逐步推進(jìn)及其所促進(jìn)的農(nóng)村工業(yè)部門(mén)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，從根本上說(shuō)有利于我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化從“數(shù)量型”過(guò)渡到“質(zhì)量型”。這樣的觀點(diǎn)就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。

上海新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的家庭農(nóng)場(chǎng)受到了韓正書(shū)記的高度關(guān)注，上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、產(chǎn)城融合的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入到了一個(gè)新的歷史階段。為此，在認(rèn)真理解新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展內(nèi)涵基礎(chǔ)上，我們提出了上海實(shí)踐新型城鎮(zhèn)化的政策建議。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的路徑選擇

城鎮(zhèn)化是新世紀(jì)對(duì)中國(guó)的第一大挑戰(zhàn)。縱觀近百年來(lái)世界發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化走過(guò)的路程來(lái)看，從地緣經(jīng)濟(jì)的范疇上，不外乎有三種發(fā)展模式，如歐美城鎮(zhèn)化模式、拉美城鎮(zhèn)化模式和東亞城鎮(zhèn)化模式。中國(guó)究竟如何借鑒這三種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，走出一條中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，是國(guó)人思考的重要問(wèn)題。

歐美城鎮(zhèn)化是一個(gè)典型的以?xún)?nèi)聚型為主的工業(yè)革命帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的范式，它具有幾個(gè)基本特點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程相當(dāng)漫長(zhǎng)。歐美主要國(guó)家從城鎮(zhèn)化率20%發(fā)展到40%，有些竟用了近100年的時(shí)間。究其原因，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度同步發(fā)展。歐美城鎮(zhèn)化的動(dòng)因主要是依靠本國(guó)和本地區(qū)的工業(yè)化帶動(dòng)，沒(méi)有大規(guī)模的外國(guó)資金投入，產(chǎn)業(yè)主要靠本國(guó)或本區(qū)域發(fā)展，因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的漸進(jìn)性和平穩(wěn)性，使得政府和民眾在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，還有時(shí)間來(lái)系統(tǒng)規(guī)劃科學(xué)的城鎮(zhèn)體系，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了工業(yè)化帶來(lái)的最適宜居住的生活環(huán)境，保護(hù)了數(shù)百年來(lái)歷史悠久的建筑風(fēng)貌和人們傳承經(jīng)典的生活方式。因此，至今我們都能看到歐洲的城鎮(zhèn)建設(shè)——城在村中、村在林中、林在畫(huà)中，給人一種經(jīng)歷滄桑感的現(xiàn)代美麗小城鎮(zhèn)的清涼意境。二是政府加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程管理。在歐洲及北美，為了適應(yīng)快速工業(yè)化過(guò)程，政府實(shí)施管理最有效的手段就是制定法律。為城鎮(zhèn)化將產(chǎn)生的土地、就業(yè)、補(bǔ)償、社會(huì)保障、人口遷移、貧困化、老齡化等問(wèn)題都逐項(xiàng)作出了規(guī)定。政府更是加強(qiáng)了城市規(guī)劃的研究，對(duì)城市的人口規(guī)模實(shí)施控制，對(duì)產(chǎn)業(yè)定位、交通設(shè)施、水電氣煤、生態(tài)環(huán)境等都一一作了最適宜居住的人性化規(guī)劃。這些都為歐美城鎮(zhèn)化的開(kāi)發(fā)和保護(hù)歷史文化傳承奠定了重要的基礎(chǔ)。

拉美城鎮(zhèn)化是一個(gè)典型的以外商直接投資帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的范式。它具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。一是區(qū)域快速城鎮(zhèn)化。拉美有些國(guó)家的城鎮(zhèn)化率從20%發(fā)展到40%只用了十幾、二十年時(shí)間。這些國(guó)家城鎮(zhèn)化率很高，如阿根廷89.6%、巴西79.9%、墨西哥75.4%、烏拉圭93.7%。究其原因，由于拉美大多數(shù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平低、底子薄，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)力很強(qiáng)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拉美一些國(guó)家抓住了全球化和一體化的大趨勢(shì)，實(shí)施招商引資，使得這些國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展主要依靠外商直接投資帶動(dòng)。外商直接投資的最終目的，是占用拉美廉價(jià)的土地、資源和勞動(dòng)力，在國(guó)際市場(chǎng)上得到平均利潤(rùn)率。因此，拉美國(guó)家的大量土地資源和勞動(dòng)力被快速占用，大量的農(nóng)田一晚上就變成工業(yè)用地，大量的農(nóng)民失去耕作土地，農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)，農(nóng)民變?yōu)槌鞘胸毭?。二是政府沒(méi)有做好外商直接投資引起的快速城鎮(zhèn)化的管理準(zhǔn)備。拉美國(guó)家的政府無(wú)法控制快速城鎮(zhèn)化的局面，大量的失地農(nóng)民進(jìn)城，人口迅速膨脹，沒(méi)有就業(yè)，沒(méi)有收入，沒(méi)有社會(huì)保障，城市產(chǎn)生了嚴(yán)重的貧富分化。在巴西里約熱內(nèi)盧，近800萬(wàn)的大城市，有世界上第二大的貧民窟，成千上萬(wàn)的城市貧民擁擠在環(huán)境極其惡劣的居住區(qū)。一邊是城市貧民窟，另一邊又是富人區(qū)的深宅大院、豪華別墅，貧富懸殊。在拉美城市化發(fā)展很快的國(guó)家，由于農(nóng)民失地、失業(yè)，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)失衡。一邊是外商投資的現(xiàn)代化的新城區(qū)，光鮮的大道、高樓林立的水泥森林，另一邊是破敗不堪的貧民窟。為了逃脫城市衰敗的厄運(yùn)，有些拉美國(guó)家以遷都方式修建新城市，如巴西將首都遷入到巴西利亞，以規(guī)劃方式修建城市，政府則采取了嚴(yán)格控制人口的措施。但是，近年來(lái)由于城鎮(zhèn)化發(fā)展太快，巴西利亞市新的貧民窟也逐步形成。拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化通常我們又稱(chēng)為是“拉美陷阱”。

東亞城鎮(zhèn)化主要是以日韓為代表的、以人多地少為特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。由于城市人口膨脹、住房緊張、城市土地價(jià)格昂貴、交通基礎(chǔ)設(shè)施擁擠，城市人口擠在狹小的生存空間中，生態(tài)環(huán)境惡化。在這樣的背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展了向城市外圍拓展空間的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)。以日本為例，近60年來(lái)城市化率每年增長(zhǎng)0.62個(gè)百分點(diǎn)。由于日本國(guó)土有限，日本政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中采用區(qū)域集中開(kāi)發(fā)的模式重點(diǎn)開(kāi)發(fā)三大都市圈，如東京、大阪和名古屋。日本三大都市圈的土地占全國(guó)的14.4%，人口占全國(guó)的30%，GDP占到了全國(guó)總量的50%左右。

日本城鎮(zhèn)化集中開(kāi)發(fā)的實(shí)現(xiàn)形式，主要是建立城市群體系，在城鎮(zhèn)體系建設(shè)方面，實(shí)行大中小城市和小城鎮(zhèn)并行發(fā)展，大量投資軌道交通和公共交通，將城市群域的大中小城市用軌道交通聯(lián)網(wǎng)銜接。在日本的城鎮(zhèn)布局上，發(fā)展衛(wèi)星城，加強(qiáng)環(huán)境治理，新城、衛(wèi)星城老鎮(zhèn)改造有條不紊，井井有條，創(chuàng)造了一個(gè)良好的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)。

韓國(guó)的城鎮(zhèn)化也有自己的特色，目前城鎮(zhèn)化率達(dá)到84%，在近25年中，城鎮(zhèn)化率每年平均增長(zhǎng)1.66個(gè)百分點(diǎn)。韓國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)施“三大政策”：以重化工業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以大企業(yè)帶動(dòng)國(guó)家投資增長(zhǎng)，以大城市聚集廣大人口。首爾占有全國(guó)12%的國(guó)土，創(chuàng)造了占全國(guó)一半的GDP，通過(guò)大工業(yè)、大企業(yè)和大城市化加強(qiáng)集聚力、提高競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)施追趕戰(zhàn)略。

綜上所述，這三種城鎮(zhèn)化模式，沒(méi)有一個(gè)能現(xiàn)成套用于中國(guó)的發(fā)展中，中國(guó)應(yīng)該走一條新型城鎮(zhèn)化的道路。必須深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，“新”就是創(chuàng)新，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中要楔入科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的要素；“型”就是轉(zhuǎn)型，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中要掌握土地從農(nóng)村向城市空間轉(zhuǎn)型的力度，要調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的深度，要控制農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)型的速度，要處理好城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不能像歐美城鎮(zhèn)化那樣，增加20個(gè)百分點(diǎn)要走100年的歷程，但是我們可以吸取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)；我們不能像拉美城鎮(zhèn)化那樣跌進(jìn)城鎮(zhèn)化的陷阱，但是我們可以吸取政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中不作為的教訓(xùn)；我們不能像東亞國(guó)家到了人口膨脹到極致時(shí)才發(fā)展郊區(qū)，但是我們可以吸取建立集中開(kāi)發(fā)機(jī)制和發(fā)展城市群，實(shí)現(xiàn)大中小城市并舉發(fā)展?？傊袊?guó)將會(huì)走出一條自主創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化新路。

四、在都市圈的主體形態(tài)中規(guī)劃上海新型城鎮(zhèn)化

在國(guó)務(wù)院即將批復(fù)的國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，明確提出了城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。國(guó)家高度重視城市群建設(shè)，上海的新型城鎮(zhèn)化要放在長(zhǎng)三角城市群和上海都市圈的框架中去思考，要明確都市圈建設(shè)是上海新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。所謂城市群就是城市之間打破行政區(qū)劃，以經(jīng)濟(jì)為紐帶，形成網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)城市。城市群為城鎮(zhèn)化布局起到網(wǎng)絡(luò)支撐作用。所謂都市圈就是以中心城為核心，對(duì)郊區(qū)節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)應(yīng)用城市功能形成輻射和集聚作用。都市圈用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來(lái)布局規(guī)劃上海新型城鎮(zhèn)化，核心內(nèi)容是：要將上海打造成為與國(guó)際大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級(jí)規(guī)模體系。

在長(zhǎng)三角新一輪的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，國(guó)家將長(zhǎng)三角劃定為國(guó)家級(jí)一級(jí)城市群，江蘇和浙江紛紛建立區(qū)域性城市群。比如，寧鎮(zhèn)揚(yáng)城市群、南京城市群、杭甬城市群，等等。這些城市群的規(guī)劃與布局，將對(duì)長(zhǎng)三角城市群的城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，產(chǎn)生重要的影響。

（一）建立上海都市圈的基本框架

上海有重點(diǎn)地建設(shè)若干個(gè)人口規(guī)模超百萬(wàn)級(jí)的次中心城的大城市，強(qiáng)化對(duì)中心城區(qū)較強(qiáng)的反磁力吸納產(chǎn)業(yè)與人口的功能，形成市域范圍內(nèi)層次分明、功能完善、協(xié)調(diào)發(fā)展的市域都市圈體系。根據(jù)城市區(qū)位的實(shí)際發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃郊區(qū)的城市數(shù)量和規(guī)模。

未來(lái)發(fā)展中，上海可規(guī)劃和建設(shè)特大城市1個(gè)，大城市（次中心城市）4個(gè)，一般大城市5個(gè)，中等城市控制在14個(gè)左右，小城市（城鎮(zhèn)）控制在若干個(gè)。

一是特大城市，即為中心城市，人口規(guī)模在1000萬(wàn)以上。這是城鎮(zhèn)體系的主體，以外環(huán)線以?xún)?nèi)地區(qū)作為中心城范圍，人均城市建設(shè)用地約75平方米。

二是大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產(chǎn)業(yè)基地（或工業(yè)園區(qū)）和城市重要基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而成，起著調(diào)整城市布局、合理分布產(chǎn)業(yè)、疏解中心城工業(yè)和人口的作用。具有綜合服務(wù)功能，在長(zhǎng)三角城市群域起到重要的網(wǎng)絡(luò)樞紐的節(jié)點(diǎn)城市。大城市（次中心城市）人口規(guī)模在80萬(wàn)～100萬(wàn)。一般大城市人口規(guī)模在50萬(wàn)～80萬(wàn)。

三是中等城市。中等規(guī)模城市是市域范圍內(nèi)分布合理、區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好、設(shè)施條件較齊全、規(guī)模適中的中心鎮(zhèn)等發(fā)展而成。中等城市人口規(guī)模在30萬(wàn)～50萬(wàn)。

四是小城市。小城市是城市與農(nóng)村之間的連接點(diǎn)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┥?、生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施。規(guī)劃重點(diǎn)是綜合考慮區(qū)位、交通、資源等條件。它是在建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)上和一般集鎮(zhèn)歸并而成。小城市人口規(guī)模在5萬(wàn)左右。

（二）在郊區(qū)軌交沿線規(guī)劃布局城市

上海郊區(qū)的大中小城市布局，要通過(guò)軌道交通網(wǎng)絡(luò)，沿線沿點(diǎn)布局有質(zhì)量的中等城市和小城市。在軌道交通的節(jié)點(diǎn)上，按照空間接近和功能互補(bǔ)的原則，實(shí)現(xiàn)“一核”“三帶”的城市總體布局。

“一核”，即上海中心城及拓展區(qū)?！叭龓А?，主要指沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶、沿上海長(zhǎng)江中下游的城市帶和沿杭州灣北岸的城市帶。

沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、楓涇（中等城市）、朱涇（中等城市）。以虹橋樞紐型商務(wù)區(qū)為載體，帶動(dòng)嘉定、青浦、松江等新城建設(shè)，聚焦發(fā)展楓涇、佘山等重點(diǎn)門(mén)戶(hù)新市鎮(zhèn)，成為輻射長(zhǎng)三角的總部經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)。沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶可規(guī)劃一批小城市。

沿長(zhǎng)江中下游的城市帶，寶山新城（大城市）、臨港新城（大城市）、城橋（大城市）、川沙（中等城市）、羅店（中等城市）、顧村（中等城市）、祝橋（中等城市）、惠南（中等城市）、堡鎮(zhèn)（中等城市）、陳家鎮(zhèn)（中等城市）等。崇明島地區(qū)要高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)和基本農(nóng)田保護(hù)，以成為上海國(guó)際大都市中生態(tài)環(huán)境建設(shè)的示范地區(qū)。沿上海長(zhǎng)江中下游的城市帶可規(guī)劃一批小城市。

沿杭州灣北岸的城市帶，金山新城（大城市）、南橋（大城市）、奉城（中等城市）等。要發(fā)揮臨海、近灣優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)濱海城市建設(shè)，發(fā)展石油化工以及海洋新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使之成為沿海大通道的重要示范區(qū)。沿杭州灣北岸的城市帶可規(guī)劃一批小城市。

（三）在郊區(qū)實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略

規(guī)劃建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)城市，要實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略。目前上?，F(xiàn)有建制鎮(zhèn)103個(gè)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有48個(gè)，但農(nóng)業(yè)仍有一定比重的有30個(gè)鎮(zhèn)，基本上是純農(nóng)業(yè)地區(qū)的有25個(gè)鎮(zhèn)。上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出多種類(lèi)型、各具特色的城鎮(zhèn)。上海郊區(qū)實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略，可充分發(fā)揮城鎮(zhèn)特色，分類(lèi)推進(jìn)。上?？煞譃樗念?lèi)特色發(fā)展城鎮(zhèn)：

第一類(lèi)是以先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展為主的城鎮(zhèn)。以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)成為承接中心城區(qū)先進(jìn)制造業(yè)的重要承載區(qū)和周邊先進(jìn)制造業(yè)的配套區(qū)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

第二類(lèi)是以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展為主城鎮(zhèn)。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，吸納勞動(dòng)力，建設(shè)商業(yè)商務(wù)中心，成為宜居城鎮(zhèn)。

第三類(lèi)是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的城鎮(zhèn)。發(fā)揮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和糧食生產(chǎn)，形成家庭農(nóng)場(chǎng)和專(zhuān)業(yè)合作社共同推進(jìn)發(fā)展模式。

第四類(lèi)是以旅游、休閑觀光發(fā)展為主的城鎮(zhèn)。發(fā)揮山水特色和歷史文化優(yōu)勢(shì)，形成開(kāi)發(fā)與保護(hù)并存，以現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（四）以新城建設(shè)為突破口

上海新城建設(shè)歷來(lái)就是城鎮(zhèn)化的示范區(qū)。始于上世紀(jì)50年代末的上海提出將建設(shè)閔行、吳涇、松江、嘉定、安亭等5個(gè)衛(wèi)星城，每個(gè)衛(wèi)星城的人口規(guī)模在20萬(wàn)人左右。1978年又發(fā)展了金山衛(wèi)石油化工和寶山鋼鐵兩個(gè)衛(wèi)星城。1986年《上海市城市總體規(guī)劃》，增加了莘莊、青浦、朱涇、惠南、南橋、城橋等6個(gè)衛(wèi)星城，衛(wèi)星城人口不小于10萬(wàn)人。該規(guī)劃首次明確了上海中心城、衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)4級(jí)城市等級(jí)規(guī)劃體系。針對(duì)衛(wèi)星城重生產(chǎn)、輕生活的傾向，2001年5月國(guó)務(wù)院批復(fù)了《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，提出建設(shè)11個(gè)新城，新城規(guī)模一般在20萬(wàn)～30萬(wàn)人左右；在上海市“十一五”規(guī)劃中又提出了建9個(gè)新城。

從衛(wèi)星城到新城的發(fā)展歷程，體現(xiàn)了上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特征。在未來(lái)發(fā)展中，新城將成為新型城鎮(zhèn)化人口發(fā)展的主要載體，將成為上海都市圈的重要網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)城市，將成為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要區(qū)域，將成為上海產(chǎn)城融合的率先典范。上海新城建設(shè)的基本思路是：

第一，堅(jiān)持規(guī)范建設(shè)。以合理的人口密度為基準(zhǔn)，嚴(yán)格控制新城建設(shè)用地規(guī)模，按照集約緊湊、集聚人口的要求，統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)的合理分布及適度混合，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)。

第二，堅(jiān)持發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。走集約、智能、綠色和低碳的城鎮(zhèn)化道路，要改變以房地產(chǎn)或園區(qū)開(kāi)發(fā)推動(dòng)新城建設(shè)的傳統(tǒng)思路，逐步走向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口導(dǎo)入與城市發(fā)展同步進(jìn)行的產(chǎn)城融合的發(fā)展道路，推進(jìn)新城建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展和集約發(fā)展。

第三，堅(jiān)持改善環(huán)境。增強(qiáng)服務(wù)城市、帶動(dòng)農(nóng)村、涵養(yǎng)轉(zhuǎn)移人口的功能。加強(qiáng)環(huán)境整治和社會(huì)管理綜合治理，增強(qiáng)容納外來(lái)人口能力。保護(hù)生態(tài)用地和農(nóng)用地，建設(shè)綠色隔離區(qū)，提高城市環(huán)境質(zhì)量的緩沖地帶，促進(jìn)城市與自然共生。

第四，堅(jiān)持智能、人文城鎮(zhèn)建設(shè)。將信息技術(shù)深入運(yùn)用于城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、城鎮(zhèn)公共服務(wù)以及社區(qū)管理。鼓勵(lì)城鎮(zhèn)文化多樣化發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化本土文化與外來(lái)文化的交融，形成多元、開(kāi)放、包容的現(xiàn)代城鎮(zhèn)文化。

第五，堅(jiān)持發(fā)揮創(chuàng)新載體作用。營(yíng)造包容開(kāi)放的創(chuàng)新文化氛圍，加強(qiáng)新城與中心城區(qū)協(xié)調(diào)一致的制度安排。形成市級(jí)層面的推進(jìn)機(jī)制；建立區(qū)政府層面的綜合協(xié)調(diào)與管理機(jī)制，加強(qiáng)各主體間在新城規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)行管理等方面的協(xié)同合作。探索新城開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，深化投融資體制改革，優(yōu)化新城建設(shè)融資政策，完善引資和融資服務(wù)，開(kāi)拓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新融資方式。

■責(zé)任編輯：王 縉