中國地方制度析論

周平

摘要：中國自秦統(tǒng)一并建立起中央集權(quán)的國家政權(quán)以后，為了實現(xiàn)對國家的有效治理，逐漸形成了有關(guān)地方的建立、授權(quán)、調(diào)整和治理以及處理中央與地方關(guān)系的制度框架。這樣的地方制度在長期的歷史發(fā)展中經(jīng)過不斷的調(diào)整而趨于穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上形成了內(nèi)涵豐富的地方制度文化。同時，這樣的地方制度及其文化，也深刻地影響著后世的中央與地方關(guān)系及地方政府的運行、改革和治理。建基于西方國家歷史的單一制國家結(jié)構(gòu)形式分析框架，無法全面揭示這樣一種植根于中國歷史和文化中的地方制度的獨特內(nèi)涵，因此有必要在全面梳理其歷史演變過程的基礎(chǔ)上對它作出深刻的闡釋。

關(guān)鍵詞：中央集權(quán)；中央；地方；地方制度

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）06-0005-08

為了實現(xiàn)國家的有效治理，中國自秦開始便將全國劃分成若干地方，并通過各個地方的治理而達成國家治理的目標。于是，便在長期的歷史過程中逐步構(gòu)建了一套有關(guān)地方的建立、權(quán)力的授予、地方的調(diào)整、地方治理的方式以及處理地方與中央關(guān)系的穩(wěn)定機制，形成了獨具特色的地方制度。這樣的地方制度，在維護國家的統(tǒng)一、穩(wěn)定和實現(xiàn)國家的有效治理中發(fā)揮了十分重要的作用，已經(jīng)成為國家制度的重要組成部分，而且在運行中逐漸孕育了獨具特色的地方制度文化。這樣的地方制度及其文化，對今天地方政府的建立、職能、權(quán)限和治理等具有深刻的影響，甚至是影響中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)性因素?？墒?，這樣一套重要的制度機制，卻未在我國政治學和相關(guān)學科研究中受到應有的重視。其內(nèi)在機制和影響等，往往被國家結(jié)構(gòu)形式的單一制理論所作的膚淺解釋所遮蔽。源自于西方的國家結(jié)構(gòu)形式分析框架并不以中國的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，用它來闡釋中國特色的地方制度，不免牽強附會或是隔靴搔癢，難以揭示其內(nèi)在本質(zhì)。在這樣的情況下，加強我國地方制度研究的必要性和緊迫性就顯得十分突出了。本文試圖在梳理我國地方制度演變歷史的基礎(chǔ)上，挖掘我國地方制度的內(nèi)涵，分析我國地方制度的本質(zhì)，總結(jié)我國地方制度的特征，以期引起學界對該問題的重視并展開進一步的研究。

一、中國地方制度形成的條件

政治或國家治理意義上的“地方”是相對于“中央”而言的，是國家因治理的需要而確定的，并服從和服務于國家治理的目的。從這個意義上說，“地方”與“中央”的確定，都是國家治理的一種制度安排。離開國家以及國家的治理，就無所謂“中央”與“地方”。因此，討論“中央”、“地方”及其相互關(guān)系，必須確立國家的視野。只有在國家的視野中，在國家治理的制度安排中，才能界定“地方”與“中央”的內(nèi)涵，并對其進行必要的討論。

今天人們在論及國家的時候，往往按照近代以來處于主導地位的國家形式即民族國家的特性來描述國家的形態(tài)、界定國家的內(nèi)涵、概括國家的特征，因而強調(diào)國家的政府、領(lǐng)土、人口和主權(quán)等構(gòu)成要素，把國家看作是由政府、領(lǐng)土、人口和主權(quán)所構(gòu)成的政治實體。對于今天處于主導地位的民族國家形態(tài)來說，這樣的描述和分析并沒有錯?？墒?，國家這種政治形式在近代民族國家構(gòu)建以前就已經(jīng)存在數(shù)千年了，是一種歷史悠久的政治現(xiàn)象。作為人類創(chuàng)造的最為悠久也最為有效的政治機制，國家的內(nèi)涵要比民族國家的內(nèi)涵豐富得多。

人類是一種社會性的存在，必須以社會的方式生存和發(fā)展。而由許多人組成的社會，其聯(lián)系的紐帶一旦超越了血緣關(guān)系而變得日趨復雜，就必須構(gòu)建起一種以暴力為后盾的公共權(quán)力來為其建立和維持秩序，按地域?qū)ι鐣蓡T進行管理，解決公共性問題，從而保持社會的穩(wěn)定和有序運行。這樣一種在特定的地域范圍內(nèi)以暴力為支撐的公共權(quán)力對社會進行管理的方式，就是國家。國家不過是人類所創(chuàng)造的一種政治形式，或者說是人類政治生活中的一整套制度安排。國家這種政治形式一旦形成，又以其承載國家權(quán)力的組織體系，以及該權(quán)力體系依地域?qū)用竦慕y(tǒng)治而構(gòu)建起一個有形的社會團體。這就是國家政治共同體。

國家這種政治形式或政治組織是不斷發(fā)展變化的，具有多種多樣的形態(tài)。不同的文明背景和社會發(fā)展階段的國家之間，存在著巨大的差異。不同文明中國家之間的差異，甚至大于同一文明中國家與非國家政治組織之間的差異。歷史上的國家與今天的國家更是判若天淵，其外部形態(tài)的差異甚至大到難以比較。因此，那些就國家的現(xiàn)象特征而形成的對國家的定義，也許能夠解釋某些國家形態(tài)，卻難以解釋差異性很大的國家及國家現(xiàn)象。只有揭示國家本質(zhì)的定義，才可能具有廣泛的解釋力。而就其本質(zhì)而言，國家不過是人類為了實現(xiàn)對社會的有效治理而創(chuàng)設的一種政治形式，而且是迄今為止人類所創(chuàng)造的最為有效的政治形式。

國家這種政治治理形式的本質(zhì)。乃是以暴力為后盾的公共權(quán)力，即國家權(quán)力。國家權(quán)力必須有一套組織機構(gòu)來承載。從一般的意義上說，承擔和行使國家權(quán)力的組織機構(gòu)，就是政府。而就一個國家而言，管理整個國家也代表國家的政府，就是中央政府或聯(lián)邦政府。國家本身占據(jù)著一個較大的地域范圍。為了實現(xiàn)對國家的有效治理，國家往往將全國劃分為若干個區(qū)域（事實上，許多國家本身就是在若干政治區(qū)域的范圍上建立起來的），并在各個區(qū)域建立從屬于中央政府的地方政府，于是便形成了中央與地方的關(guān)系。規(guī)模越大的國家，中央與地方的關(guān)系愈加重要、突出和復雜。

古今中外存在過數(shù)以千計的國家。就每一個具體的國家來說，其構(gòu)建或形成的方式以及發(fā)展的歷史。都是獨特的。與此相適應，各個國家的中央與地方的關(guān)系以及具體的地方制度，存在著巨大的差異。更進一步說，不同國家之間不僅存在著地方制度的差異，而且由此也形成了不同的地方觀和地方制度文化。

中國是世界上最為古老的國家之一。早在公元前21世紀，中國就建立了自己的早期國家，形成了特殊的國家演變過程。中國在外部壓力下面臨著是否選擇民族國家之時，其國家發(fā)展已經(jīng)有兩千多年的歷史了。在這樣特定的國家構(gòu)建及國家發(fā)展進程的基礎(chǔ)之上，中國也形成了自己獨特的地方制度和地方制度文化。換句話說，中國地方制度和地方制度文化的內(nèi)涵就是在這樣一個漫長的過程中逐漸積淀的。對于這樣一種具有特定內(nèi)涵的地方制度，用其他國家尤其是歐美國家的發(fā)展機制及其相關(guān)理論，以及用近代的民族國家制度和理論是難以作出合理解釋的，只有在對中國的國家發(fā)展歷史、中國的國家形態(tài)演進過程和中國的文化傳統(tǒng)的梳理中才能作出正確的解釋。

中國歷史上最早國家的國家政權(quán)建立于公元前21世紀。因為治水而功勛卓著的禹之子啟，不僅建立軍隊和監(jiān)獄等有組織的暴力來支撐自己的權(quán)力，而且逐步建立了幫助自己執(zhí)掌和行使權(quán)力的官吏隊伍，從而建立了具有國家性質(zhì)的統(tǒng)治方式和治理方式，并被稱為夏。商取代夏后，建立了較為復雜的國家機構(gòu)，既有幫助國王處理政務的行政機關(guān)，也有宗教機關(guān)，甚至還有類似于貴族會議和族眾會議的議事機關(guān)，并通過這樣一套復雜的組織機構(gòu)來行使國家權(quán)力。周取代商后，采取分封的方式進行統(tǒng)治，周王將一定范圍的土地和人民分別授予自己的子弟、親戚、功臣等，讓他們代表自己去統(tǒng)治，以拱衛(wèi)周王室，同時又以一套復雜的禮樂制度來維系國王與諸侯之間的關(guān)系。然而，據(jù)歷史文獻記載，夏商周三代的官員皆十分有限，“夏百二十員，殷二百四十員，周六萬三千六百七十五員。”①這從一個側(cè)面表明，遠古時期的國家十分有限和簡陋，不能與當今的國家同日而語。這樣的國家沒有確立中央與地方的劃分，也沒有成型的地方制度，但它無疑為地方制度的建立準備了條件。

二、中國歷史上的地方制度

中國真正意義上的地方和地方制度的建立，始于歷史上第一個中央集權(quán)的王朝——秦。在辛亥革命終結(jié)王朝國家之前，中國的地方制度就是在王朝國家的條件下建立、運行并趨于穩(wěn)定的。這樣的地方制度，不僅深受王朝國家的影響，而且對后世的地方制度產(chǎn)生著深刻的影響。

公元前221年，秦王政滅韓、趙、魏、齊、燕、楚六國，統(tǒng)一了中國。統(tǒng)一七國后的秦王政自稱始皇帝，在將統(tǒng)治國家的權(quán)力牢牢抓在自己手中，并通過“三公九卿”②制度而建立了一套完整的中央政府機構(gòu)后，迫切需要建立一套能夠?qū)φ麄€國家進行直接統(tǒng)治的地方制度。于是，秦始皇采納了廷尉李斯的主張，建立了郡縣制度，將全國分為36郡（隨后。由于邊境的開發(fā)和郡治的調(diào)整而增至40余郡），由王朝中央直接統(tǒng)治。其中，郡是中央政府直接管轄下的地方行政單位，其組織機構(gòu)與中央政府略同?？ひ韵略O縣或道。其中，內(nèi)地設縣，邊疆少數(shù)民族地區(qū)設道?？h下設鄉(xiāng)、里和亭。鄉(xiāng)和里為行政機構(gòu)，亭為治安組織。這樣一套地方制度的構(gòu)建，既保證了中央對地方的有效統(tǒng)治，又實現(xiàn)了地方的有效治理。

始建于秦代的地方制度。在漢代得到了進一步發(fā)展。漢初盛行的黃老思想主張因循，最高統(tǒng)治者還主張“明簡易，隨時宜”，所以全面承襲了秦代的地方制度。同時，也延續(xù)了楚漢戰(zhàn)爭以來的諸侯封國制度。但是，擁有巨大權(quán)力的諸侯王很快就對以中央權(quán)力為核心的地方制度形成了根本性的沖擊，造成了“天子之政行于郡，不得其國，制其守宰，不制侯王”④的局面。為了保證中央集權(quán)統(tǒng)治，王朝中央不得已采取了削藩政策，削除對抗中央的藩王勢力，鞏固了使地方完全從屬于中央的制度安排。西漢時期，中央政府為了加強對郡縣的監(jiān)督而將全國劃分為13個州，設置刺史作為監(jiān)察區(qū)長官。到了東漢，這些刺史逐步獲得了軍事、行政、財政和司法權(quán)力，從而使州逐漸演變成為最高地方行政單位。

魏晉南北朝時期，東漢末期即已存在的擁有巨大權(quán)力的州刺史擁兵自重并進行割據(jù)，中央政府權(quán)臣專權(quán)。在這樣的形勢下，中央的權(quán)力日漸式微，作為最高統(tǒng)治者的皇帝形同虛設，國家陷于分裂狀態(tài)。而獨霸一方的割據(jù)勢力不斷地分州析郡，使得地方行政單位州、郡、縣的數(shù)量急劇增加，這從一定意義上擴展了地方制度的空間和內(nèi)涵。

隋在結(jié)束東漢以后的分裂割據(jù)狀態(tài)后。對在統(tǒng)一狀態(tài)和分裂狀態(tài)下各自運行了四百多年的地方制度進行了全面改革。它在完善皇位制度和加強皇權(quán)的同時，建立了以三省（尚書省、門下省、內(nèi)史?。楹诵牡闹醒胝w制，輔佐皇帝行使中央權(quán)力，加強中央集權(quán)。同時，也全面整頓了日益復雜的地方制度，將地方設置由州、郡、縣三級改為州、縣兩級；地方九品以上的官員，一律由中央任命，并由吏部考核；刺史、縣令三年一遷，佐官四年一遷。這樣的實質(zhì)性調(diào)整。極大地削弱了地方的權(quán)力，壓縮了地方政府抗衡中央的空間，使地方完全隸屬于中央，從而使始建于秦代的地方制度得到了進一步鞏固和完善。這種地方制度的核心，就是保證中央對地方的絕對控制。

隋代確定地方制度的基本格局之后，隨后的各個王朝也根據(jù)當時的社會經(jīng)濟狀況和地方制度運行的實際，對地方制度進行了一定的調(diào)整。唐代的調(diào)整并不大?！疤浦僦?，其名號祿秩雖因時增損，而大抵皆沿隋故”，只是在邊疆少數(shù)民族地區(qū)設置了羈縻府州，建立了羈縻府州制度。“宋承唐制，抑又甚焉”。元代對地方制度進行的改革相對是比較突出的。集中表現(xiàn)在設立了行中書?。ê喎Q行?。瑥亩谒未?、府和州、縣三個層次的基礎(chǔ)上增加了一個層次。另外，還在邊疆少數(shù)民族地區(qū)建立了以土官治土民的土司制度。明代為了加強中央對地方的控制，削弱地方抗衡中央的能力，將省一級的權(quán)力分解為行政、監(jiān)察和司法、軍事統(tǒng)率三個部分，由不同的官員執(zhí)掌，建立了“三司制度”，并削減了路這個層級。明后期則直接設立由中央派遣的總督、巡撫等官職，督辦重大事務。清代將明后期的總督、巡撫做實為一級地方設置，統(tǒng)領(lǐng)省政。其中，總督兼管兩省或三省事務，巡撫則全面負責一個省的各項事務。由明代延續(xù)下來的三司中的軍事統(tǒng)領(lǐng)被取消，主管行政、司法的兩司則隸屬于督撫，從而形成了省督撫、省、府或州、縣的四級地方制度。從總體上看，隋代以后對地方制度的調(diào)整，都是對這一制度的補充和完善，并未有根本性的改變。

在自秦至清的整個王朝國家時期，中國構(gòu)建了一套完整的地方制度。該地方制度存在和運行了兩千多年，對當時的中國歷史和后世的影響都是巨大而深刻的。認識和了解該地方制度的影響，是全面認識和把握中國歷史發(fā)展規(guī)律的一個十分重要的方面。中國的政治發(fā)展史和政治制度史研究，必須高度關(guān)注這一點。概括起來看，這樣一套地方制度的影響，集中體現(xiàn)于以下幾個方面：

一是對國家共同體的影響。地域遼闊和具有若干地方的國家共同體存續(xù)的一個重要條件。就是地方勢力受到中央政府的有效控制，從而不能抗衡中央政府或從現(xiàn)有的國家共同體中分離出去。而這樣的條件只有在一個確保中央政府有效控制地方和地方勢力不至于強大到足以抗衡中央政府的地方制度框架中才能實現(xiàn)。中國歷史上構(gòu)建起來的地方制度，正好就是這樣的地方制度，它在維護國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

二是對國家治理的影響。作為一個地域遼闊的大國，國家的穩(wěn)定和發(fā)展也需要各個地方充分發(fā)揮作用。地方政府擁有適當?shù)臋?quán)力和能力，才能保證中央政府或最高統(tǒng)治者治理國家的政策得以貫徹執(zhí)行，并對區(qū)域進行有效治理。中國歷史上構(gòu)建起來的地方制度，在保證中央政府對地方的全面控制的同時，也給予地方一定的自主權(quán)，尤其是對于特別區(qū)域（如羈縻府州、土司區(qū)等）給予較為充分的自治權(quán)利，從而為地方治理提供了必要的條件。

三是對后世地方制度的影響。歷史上形成的地方制度雖然已經(jīng)成為過去，但它對后世地方制度的建立和運行的影響是十分深刻的。這不僅表現(xiàn)為歷史上的地方制度會成為一種歷史的慣性，影響著后世地方制度的建立和運行，而且表現(xiàn)為歷史上的地方制度塑造的特定內(nèi)涵的制度文化。影響著處于此文化場域中的人們處理同類問題時的思想和行為。在中國當代地方制度的建立和運行中，此種影響就顯得十分突出。

三、民族國家時代的地方制度

辛亥革命推翻了中國歷史上的最后一個王朝。終結(jié)了王朝國家的歷史。開啟了構(gòu)建民族國家的歷史進程。中華人民共和國的成立，標志著中國民族國家構(gòu)建的基本完成。當代的地方制度，是在民族國家的背景下建立和運行的，是民族國家的地方制度，與歷史上的地方制度存在著本質(zhì)的區(qū)別。

民族國家是當今世界主導性的國家形態(tài)，也是構(gòu)成今天世界體系的基本政治單元和法律單元。它首先出現(xiàn)于西歐，是歐洲國家形態(tài)演進的產(chǎn)物和一個階段。民族國家是為了解決王朝國家將國內(nèi)居民整合為民族后民族與國家的二元對立關(guān)系而構(gòu)建的一種國家形態(tài)，本質(zhì)上是一套保障民族認同于國家的制度機制。民族國家實現(xiàn)了國家與民族的統(tǒng)一，不僅給民族共同體披上了國家的外衣，為民族共同體提供了強大的利益保障，也給國家這種政治形式提供了民族的支持，帶來了不竭的動力，推動國家走向強盛。民族國家因其體現(xiàn)了自身的優(yōu)勢而被其他國家廣泛響應和采納，進而由西歐擴展到北歐、南歐、北美……，促成了以民族國家為主體的世界體系。當今的世界仍然處于民族國家時代，但民族國家并未終結(jié)歐洲乃至世界的國家進程，歐洲就正在開展超越民族國家的新國家形態(tài)的探索。

中國自古以來便形成了獨具特色的國家形態(tài)演進過程。自秦建立中央集權(quán)的王朝國家后，王朝國家便長期延續(xù)。但是，19世紀中期西方列強憑借象征民族國家力量的大炮和工業(yè)革命形成的強大生產(chǎn)力，不僅給古老的中國造成了前所未有的巨大壓力，而且試圖將中國變成它們的殖民地。于是，中國面臨著這樣的抉擇：要么繼續(xù)保持自己自古以來的國家形態(tài)而被排除于世界體系之外，甚至淪為西方民族國家的殖民地；要么采取民族國家形態(tài)，構(gòu)建自己的民族國家，融入世界體系，并在世界體系中謀求發(fā)展。中國選擇了后者。歷史也證明，這是，一個明智的選擇。

1903年梁啟超從西方引進了民族概念⑧，拉響了中國構(gòu)建民族國家的前奏。中國歷史上存在著眾多的歷史文化群體，并不具有西歐民族國家那樣的民族構(gòu)成。于是，中國將多個歷史文化群體整合為統(tǒng)一的中華民族，以一種獨特的方式構(gòu)建民族國家。中國構(gòu)建民族國家的進程正式開始于辛亥革命，基本完成于中華人民共和國的建立。中華人民共和國就是中華民族的民族國家。中華民族就是中國的國家民族，即國族。

在民族國家構(gòu)建的過程中，中國的地方制度也發(fā)生了一些改變。在北洋政府時期，針對民國初年各種紛紛獨立并自設制度的狀態(tài)，北洋政府對地方政府機構(gòu)進行了整頓和規(guī)范，統(tǒng)一了組織和名稱，確立了省、道、縣三級地方制度，并在省一級設立了具有代議性質(zhì)的參事會作為輔助機關(guān)。在國民政府時期，國民政府取消了道這個層級，在確定省、縣兩個基本層級的基礎(chǔ)上，在省政府實行委員合議制，將縣確定為地方自治單位，并設縣議會和縣參議會；增設隸屬于中央政府（行政院）的市和隸屬于省政府的市，突顯了城市的地位；為了解決省直管縣的管理幅度過大的問題，又在省與縣之間增設了行政督察專員（行政督察專員兼任轄區(qū)的保安司令）輔助省對縣的管理；縣以下設區(qū)，作為地方自治機關(guān)，區(qū)下為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以下實行保甲制度；蒙古、西藏、西康等地，則設立特別區(qū)。這樣一些調(diào)整，不僅使地方制度與民族國家的制度框架趨于一致，也逐步注入了更多近現(xiàn)代政治的內(nèi)涵。

當代中國的地方制度，即中華人民共和國的地方制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的人民民主政權(quán)的地方制度，其具體的組織形式是地方人民民主政權(quán)。而中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導人民革命的過程中，就開始了建立人民民主地方政權(quán)的實踐，這為中華人民共和國地方制度的建立奠定了基礎(chǔ)。考察當代中國的地方制度的建立，不能忽視這種地方政權(quán)形式的形成和演變過程。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新民主主義革命，走了一條農(nóng)村包圍城市的道路。因此，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導人民革命的過程中，首先在國民黨統(tǒng)治的范圍內(nèi)奪取、控制某些地方，并在這些地方建立了人民民主政權(quán)，如1927年在井岡山革命根據(jù)地成立的一批工農(nóng)政權(quán)、1931年在瑞金成立的中華蘇維埃共和國中央政權(quán)、1937年的陜甘寧邊區(qū)政府、1949年8月在哈爾濱成立的東北行政委員會等。然而，這些在國民黨中央政權(quán)之下的地方建立的人民民主政權(quán)，既不是中華民國地方制度的組成部分，也不是真正意義上的人民民主地方政權(quán)，而只是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的革命政府的一種類型。其中的一些類型，隨著革命形勢的發(fā)展而發(fā)生變化，有的甚至不復存在了。但是，中華人民共和國中央人民政府成立后，此前建立的人民民主政權(quán)中仍然存在的形式，就被納入到中華人民共和國的國家制度中，成為中華人民共和國地方制度的有機組成部分。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新民主主義革命取得決定性勝利的條件下，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議于1949年9月21日至30日在北平召開。會議通過了具有臨時憲法意義的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，并依憲選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會來行使最高國家權(quán)力，這標志著一個新的國家政權(quán)的誕生。人民民主的中央政權(quán)建立后，解放區(qū)的人民民主政權(quán)成為這個新的中央政權(quán)之下的地方政權(quán)。在這個新的中央政權(quán)的領(lǐng)導下。全國其他地方迅速建立了隸屬于它的人民民主地方政權(quán)。并逐步建立起了中華人民共和國的地方制度。

中華人民共和國初期的地方制度。具有多層級、多類型的復雜結(jié)構(gòu)。第一個層級是大區(qū)，開始時為大區(qū)軍政委員會，后調(diào)整為大區(qū)人民政府；第二個層級是省，設省人民政府委員會：第三個層級是專區(qū)，設專員公署作為省人民政府的派出機關(guān)，但實際上享有一級政府的權(quán)利；第四個層級為縣，設縣人民政府委員會；第五個層級為區(qū)，設區(qū)公所作為縣人民政府的派出機關(guān)，或區(qū)人民政府：第六個層次為鄉(xiāng)，設立鄉(xiāng)人民政府委員會。此外，還設立若干中央直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市：在少數(shù)民族聚居區(qū)建立自治區(qū)，設立民族自治機關(guān)。這樣的地方制度是在革命勝利后建立的，它深受革命戰(zhàn)爭的影響。因此與其他時期的地方政府相區(qū)別，是一種具有特定內(nèi)涵的“革命后地方制度”。

新中國建立之初，地方制度在全面的政權(quán)建設中迅速地建立起來，滿足了新的國家政權(quán)和相關(guān)制度建設的需要。但是，這樣的地方制度也需要在實踐中經(jīng)受檢驗，并根據(jù)現(xiàn)實的需要和地方制度自身發(fā)展的邏輯進行不斷的調(diào)整，同時也為當時的政治需要而改變。經(jīng)過多次的調(diào)整甚至反復，當代中國地方制度才走向成熟和完善。在此過程中，地方制度經(jīng)歷了多次調(diào)整和變動。其中，以下幾個方面的調(diào)整和變動具有重要意義：

第一，取締具有重要影響的大區(qū)制度。大區(qū)首先出現(xiàn)于解放戰(zhàn)爭中，新中國成立后在全國普遍建立。至1952年，共有華北、華東、東北、中南、西南、西北六個大區(qū)。大區(qū)作為地方的一個層級，既是特殊條件下的產(chǎn)物，也是政權(quán)制度尚不規(guī)范、不完善條件下中央控制地方的一種方式。在特定的歷史條件下，大區(qū)制度曾經(jīng)發(fā)揮過重要的作用，但這樣的制度安排也存在一定的隱患：握有黨政軍大權(quán)的大區(qū)首腦，具有與中央博弈的巨大力量，有可能對中央權(quán)力構(gòu)成直接的威脅。高崗事件之后，大區(qū)被撤銷，中央與省之間的地方層次被取締。此次調(diào)整的意義十分重大。對于中國這樣的大國。規(guī)模過大的一級地方政區(qū)會使地方權(quán)力過大，進而構(gòu)成對中央權(quán)力的挑戰(zhàn)。如果地方與中央的關(guān)系處理不當或出現(xiàn)特殊情況，它就有可能釀成威脅到國家統(tǒng)一的危機。

第二，對地方政權(quán)進行全面規(guī)范。新中國成立后，各個地方根據(jù)當時的條件迅速地建立了人民民主政權(quán)。這些在極短時間內(nèi)建立起來的地方政權(quán)，可謂名目繁多、種類多樣。就以自治區(qū)來說。既有省一級的自治區(qū)，也有省和縣之間的自治區(qū)。還有縣一級的自治區(qū)，一些地方甚至建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治區(qū)。1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的新中國第一部憲法（簡稱“五四憲法”）對包括地方制度在內(nèi)的國家制度和政權(quán)設置進行全面規(guī)范后，當代中國的地方制度進行了第一次大規(guī)模的調(diào)整，并在調(diào)整中逐步規(guī)范。具體而言，一級地方被確立為省、自治區(qū)、直轄市，二級地方為縣、自治縣、市，三級地方為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。此外，在省與縣之間，設置有若干省轄市和自治州。民族自治地方為自治區(qū)、自治州、自治縣。

第三，“五四憲法”體制被突破?！拔逅膽椃ā痹谛轮袊胤街贫鹊臉?gòu)建中發(fā)揮了十分重要的作用。但是，憲法實施三年后，其中的一些規(guī)定就逐漸被突破，或者是棄置不用。從地方制度的角度來看，地方人民代表大會不能正常地、按時地召開，逐漸演變成為橡皮圖章。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被政社合一的人民公社取而代之，從而使地方制度的層次發(fā)生了改變。在憲法屢屢被突破甚至棄置不用的情況下，地方制度失去了憲法保障，經(jīng)常遭受沖擊和破壞?！拔逅膽椃ā敝员粡U棄，與該憲法被定位為過渡時期的臨時憲法以及黨和國家領(lǐng)導人的憲法觀念淡薄、國家權(quán)力配置不合理等因索緊密相關(guān)。

第四，行政公署變成一級政府。行署的設置可追溯到抗日戰(zhàn)爭時期。當時的解放區(qū)普遍設立行政督察專員公署，作為邊區(qū)政府的派出機構(gòu)。新中國成立后，行署體制得到延續(xù)。1950年的《省政府組織通則》規(guī)定：行政專員公署為省政府委員會之派出機關(guān)。1954年的地方組織法規(guī)定：省人民委員會在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干專員公署作為派出機關(guān)。1958年中共中央政治局通過的《關(guān)于適當擴大某些專署權(quán)限問題的意見》，擴大了行署的權(quán)限。行署的職能和機構(gòu)也相應增多，越來越接近一級政府。1970年中央對行署體制作了重大改變，將全國專區(qū)一律改稱為地區(qū)，設立地區(qū)革命委員會作為一級地方政權(quán)機關(guān)。1975年的憲法再次確認地區(qū)人民代表大會和地區(qū)革命委員會是一級地方國家政權(quán)機關(guān)。確定了地區(qū)一級政府的合法地位，使得它的機構(gòu)與職能有了很大的擴充和加強。于是，地方的層級由三級變成了四級。

第五，加強了地方的權(quán)力。“五四憲法”頒布并實施后，地方制度在調(diào)整中趨于規(guī)范。但是，很長時期以來，地方一直沒有設置人民代表大會的常設機關(guān)——人民代表大會的常務委員會，這制約了地方權(quán)力的有效行使，以致憲法和法律規(guī)定的權(quán)利未能全面實現(xiàn)。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過并頒布實施的憲法（簡稱“八二憲法”），不僅規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，而且規(guī)定了地方人民代表大會制定地方性法規(guī)的權(quán)利，有效地擴大了地方人民代表大會的權(quán)利。同時，以憲法的形式再次確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級地方政權(quán)的性質(zhì)和地位，剔除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟組織性質(zhì)。

第六，擴大地級市的設置。當代中國的地方制度中，省、縣兩個層級都是非常明確的，但其間的一個層次則長期在“虛”與“實”之間徘徊，直到市管縣體制的確立才最終做實。地區(qū)在開始的時候是輔助省政府對縣進行管理的一個行政層次。行署雖然行使了一級政府的許多權(quán)力，但法律地位則是省政府的派出機關(guān)。“文化大革命”中。地區(qū)設置了一級政權(quán)?！拔母铩苯Y(jié)束后，地區(qū)復歸于原來的法律性質(zhì)和地位。但是，地改市后情況就根本改變了。1982年的中共中央51號文件《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣體制的通知》，以及1983年2月15日中共中央、國務院《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》發(fā)布后，地區(qū)迅速被管轄縣的地級市取代。全國近300個地級市加上同一層級的30個自治州，省、縣之間形成一個地方層級已成為事實，從而形成了完整的四級地方。

第七，設立特別行政區(qū)。在解決中國恢復行使對香港和澳門主權(quán)問題的過程中，為解決臺灣問題而提出的“一國兩制”構(gòu)想得到了實際的運用?！鞍硕椃ā泵鞔_規(guī)定：“國家在必要的時候可以設立特別行政區(qū)”。1997年7月1日，中國對香港行使主權(quán)的同時，香港特別行政區(qū)成立。1999年12月20日，中國對澳門行使主權(quán)，澳門特別行政區(qū)成立。兩個特別行政區(qū)的成立。使得當代中國的地方制度中又增添了新的內(nèi)容，出現(xiàn)了一種新的類型。而兩個特別行政區(qū)高度自治的性質(zhì)，不僅將兩個特別行政區(qū)的地位凸顯得更加突出。也使中國地方制度增添了某些聯(lián)邦制地方的色彩。

四、中國地方制度的基本特征

在現(xiàn)行的地方制度研究框架中，描述和分析一個國家的地方制度，總是要將地方置于與中央的關(guān)。系中。而分析一個國家的中央與地方關(guān)系，總是要用到國家結(jié)構(gòu)形式的單一制、聯(lián)邦制的分析框架。按照這樣的分析框架，中國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，中國的地方制度是單一制的組成部分。但是，在使用國家結(jié)構(gòu)形式的單一制來分析和闡述中國地方制度的時候必須注意：中國的地方制度并不是按照國家結(jié)構(gòu)形式中的單一制的要求構(gòu)建起來的，而是在中國的政治實踐中自主建立起來的，是中國歷史和文化的產(chǎn)物，具有突出的中國特色。

單一制、聯(lián)邦制等國家結(jié)構(gòu)形式，以及相應的理論模型，都是建立在歐洲、北美的歷史和文化基礎(chǔ)上的，是依據(jù)歐洲、北美歷史和現(xiàn)實中不同國家結(jié)構(gòu)類型的現(xiàn)實而構(gòu)建起來的分析框架，并不涉及中國的經(jīng)驗事實。其中的單一制、聯(lián)邦制都是相對而言的。如果說聯(lián)邦制國家是指具有主權(quán)或主權(quán)性質(zhì)的政治共同體聯(lián)合而成的國家或國家聯(lián)盟的話，單一制國家就是由各個行政區(qū)域組成的國家。

西方的單一制國家即使如法國、英國這樣的典型單一制國家，組成國家的各個地方在構(gòu)成統(tǒng)一的國家之前都曾經(jīng)有過獨立存在或自治的歷史。因此。這些地區(qū)在組成國家而成為國家的行政區(qū)域后仍然具有一定的獨立性，或保有一定的自治權(quán)，地方政府在成為中央政府的代理機構(gòu)后也仍然具有站在地方的立場上與中央博弈的能力。“例如英國的一些城市就有一個未曾打破過的自治傳統(tǒng)，這個傳統(tǒng)是從中世紀君主們的特許狀開始的?！彼?，即使是單一制的國家，地方仍然具有一定的獨立性，甚至具有抗衡中央的能力。而中國的情況則與此不同，明顯具有自己的特色?！耙私庵袊?，不能僅僅靠移植西方的名詞。它是一個不同的生命。它的政治只能從其內(nèi)部進行演變性的了解。”

秦統(tǒng)一七國而建立中央集權(quán)制的國家以后，通過一系列確?；蚓S護中央集權(quán)的具體制度，為先秦頗具影響的“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的大一統(tǒng)觀念構(gòu)建了實現(xiàn)機制和保障機制，從而使之成為了現(xiàn)實。這樣的制度安排在吸取了秦漢四百多年和魏晉南北朝近四百年的正反兩個方面的經(jīng)驗教訓后，在隋代得到再次恢復并不斷完善?！爸腥A帝國通過一切土生土長的方式維持其中央的權(quán)力?！贝撕?，這樣的制度安排不僅得到了鞏固，而且逐漸沉淀為一種文化。而這樣的制度文化又作為一種雖然無形卻影響巨大的場域，深刻影響著中華民族的思想和行為。

另外，中國也同其他較大規(guī)模的國家一樣，經(jīng)過了一個國家疆域逐漸擴大的過程。但中國國家疆域的擴大，都是在保持著一個強大而穩(wěn)定的核心區(qū)并在核心發(fā)揮著巨大影響的情況下，通過邊疆的不斷拓展而實現(xiàn)的。中國的國家整體自古以來就不是由具有某種獨立性的部分組成的。

這樣一種獨特的國家發(fā)展路徑和在此基礎(chǔ)上建立的國家觀，都十分強調(diào)國家的統(tǒng)一和整體性，突出中央的權(quán)力。這也是中國在歷史上統(tǒng)一多于分裂，而且分裂后總是再次歸于統(tǒng)一的重要原因。因為這樣的國家觀是不支持地方從國家中分裂出去的。歷史上之所以出現(xiàn)國家分裂，是由于某些特定的因素破壞了國家統(tǒng)一的條件。一旦條件具備。國家就歸于統(tǒng)一。同時，分裂國家的思想和行為，也會由于違背傳統(tǒng)政治文化而受到道德上的責難。

誠然，中國歷史上也采取過承認地方獨立性的羈縻制度和土司制度，承認邊疆少數(shù)民族地方政權(quán)的自主性。但是，這樣的制度安排并不是真正承認這些地區(qū)及其政權(quán)的獨立，而是王朝中央在不具備對這些地區(qū)進行直接統(tǒng)治的條件時采取的權(quán)宜性安排，而且也不承認這些地方真正的獨立。羈縻府州也好，土司區(qū)也好，都必須得到王朝中央的承認或封號才能進行自治，其統(tǒng)治的權(quán)力來自于王朝中央的授予；地方的政權(quán)或統(tǒng)治者，必須通過子質(zhì)、朝貢等方式，表達對王朝中央的效忠。而王朝中央一旦具備了必需的條件和能力，便會通過收回權(quán)力的方式而取消間接統(tǒng)治，對其實施直接統(tǒng)治。

顯然，國家結(jié)構(gòu)形式的聯(lián)邦制、單一制分析框架，并不是建立在中國的經(jīng)驗基礎(chǔ)上的，并不包含中國國家制度的內(nèi)涵。因此，用這樣的分析框架和具體概念來描述和分析中國的地方制度時，不能生搬硬套從而忽視了中國地方制度的特色。

在公元前21世紀建立第一個國家——夏——以后，經(jīng)過漫長而獨特的國家演變和發(fā)展過程，中國形成了一種整體性極強的板塊式國家。整個國家不是由某種事先存在的部分或區(qū)域構(gòu)成的，更不是各種事先存在的部分拼合的產(chǎn)物，它本身就是一個整體，這在秦建立中央集權(quán)的王朝后得到了進一步加強。國家分裂不是各個部分或地方的獨立，而是整體的破碎。國家再度統(tǒng)一后，破碎的部分就會生長在一起，再度成為一個整體。這樣的整體不僅有一系列的制度加以保障，而且也有深厚的文化加以支持。

在這樣的國家中，地方是為了實現(xiàn)中央政府的統(tǒng)治或管理國家的目的而被劃分出來的，它只是國家統(tǒng)治的不同區(qū)域，是不同的行政區(qū)域，即政區(qū)。因此，它的地方制度，不像西方國家的地方制度那樣，是為了協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，保障地方權(quán)力合理而有效行使的制度安排。相反，它立足于中央政府的有效統(tǒng)治或管理，是保障中央政府對各個區(qū)域進行有效統(tǒng)治和管理的制度安排。因此，這樣的地方制度，具有突出的整體性特征，具體而言：

第一，地方的設立和調(diào)整由中央決定。在板塊式的國家中，沒有先于國家而存在的地方，地方是國家為了統(tǒng)治和管理的需要而劃定的。因此，地方由國家或代表國家的中央政府劃定而存在。這樣的劃定，不僅涉及地方層級設置的確定，也涉及各級政區(qū)的范圍、數(shù)量。因此，新的政區(qū)的增加或撤并，都要由中央批準或備案。比如，特別行政區(qū)的設置、直轄市的設置、民族自治地方的設置等，都要由中央政府批準。中央既然確定了地方的設置，也就有權(quán)對地方的層次和區(qū)劃進行調(diào)整，而無須征得地方的同意。當然，任何一個地方，也不具有決定是否存在于現(xiàn)行國家共同體的權(quán)利。

第二，地方的權(quán)力來自于中央的授予。在中國國家形成和發(fā)展的歷史中，沒有先于國家而存在的地方，地方由中央設置和劃定，因而地方就沒有特定的自有權(quán)力或保留權(quán)力，地方所擁有和行使的國家權(quán)力是由中央授予的，來源于中央，或者說。來源于由中央政府所代表的國家。某個地方的權(quán)力機關(guān)人民代表大會由人民選舉產(chǎn)生，以及行政機關(guān)由人民代表大會選舉產(chǎn)生并向人民代表大會負責，也不改變地方權(quán)力由中央授予的事實。地方的人民選舉產(chǎn)生人民代表大會，以及該人民代表大會選舉產(chǎn)生行政機關(guān)，是在該地方得到中央的同意而設立以及按國家憲法設置人民代表大會和人民政府后才形成的。

第三，地方的管理權(quán)限由中央確定和調(diào)整。在地方掌握和行使的國家權(quán)力由中央授予的大格局下，地方政府擁有和行使的管理地方事務的權(quán)限，也是由中央決定和調(diào)整的。所以，地方政府的財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)等，中央都可以授予和收回，形成所謂的“放權(quán)”、“收權(quán)”現(xiàn)象。在中央政府放權(quán)的時候，地方政府獲得了更多的自主管理地方事務的權(quán)利；中央政府收權(quán)的時候，很多地方事務就要由中央政府決定和直接管理。有時，在地方政府的財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)中，中央政府也可就某項權(quán)利進行調(diào)整。

第四，地方必須服從中央。這樣的地方制度設計并沒有為地方提供與中央抗衡或?qū)χ诺目臻g，地方必須服從中央。地方必須執(zhí)行國家的憲法、法律，貫徹中央的相關(guān)政策，地方的法規(guī)、政策不能違背國家的法律和中央的政策，中央有權(quán)撤銷地方作出的不恰當?shù)臎Q定。因此，地方不具有與中央進行全面博弈的權(quán)利，甚至也不能就某項政策與中央討價還價。所以，如果地方不愿意執(zhí)行中央的某項政策，往往是采取“上有政策，下有對策”的方式進行暗中消極對抗。而不能明目張膽地抵制中央的政策。

第五，地方也具有自己的利益。在地方由中央確定并服從中央的前提下，地方也有一定的獨立性和自主權(quán)，進而形成了與中央代表的國家利益有一定區(qū)別的地方利益。地方利益的存在，促成了地方治理的形成和發(fā)展。地方治理的水平和績效，直接影響著地方利益。因此，在地方與中央關(guān)系的總體框架下。地方與中央之間形成了十分復雜的關(guān)系。隨著地方及其利益的不斷發(fā)展，地方也會在某些方面和特定條件下產(chǎn)生與中央進行博弈的沖動，或者直接與中央討價還價，形成了具有特定內(nèi)涵的博弈關(guān)系。

注釋：

①郭寶鈞：《1950年春殷墟發(fā)掘報告》，中國科學院編印《中國考古學報》第5冊，1951年。

②“三公”即丞相、太尉、御使大夫，“九卿”即廷尉、治粟內(nèi)史、奉常、典客、郎中令、少府、衛(wèi)尉、太仆、宗正。

③《漢書·百官公卿表》。

④柳宗元：《柳河東集》卷3《封建論》。

⑤《新唐書》卷78《宗室傳贊》。

⑥《宋史》卷161《職官志序》。

⑦關(guān)于民族國家的分析和論述，可參閱拙作《對民族國家的再認識》，《政治學研究》2009年第4期；《民族國家與國族建設》，《政治學研究》2010年第3期。

⑧“1903年中國近代資產(chǎn)階級學者梁啟超把德國的政治理論家、法學家J·K·布倫奇利的民族概念介紹到中國來以后，‘民族一詞便在中國普遍使用起來”。《中國大百科全書》（民族卷），中國大百科全書出版社1986年版，第302頁。

⑨這些多樣性的歷史文化群體后來也被稱為民族。其中，漢族以外的其他民族群體被統(tǒng)稱為“少數(shù)民族”。

⑩在中國的語境中，“中華民族”一詞有兩種用法?；蛘哒f，“中華民族”有兩種涵義：一是對歷史上生活于中國境內(nèi)的各個民族群體的通稱，二是指稱以“中華民族”為族稱的民族群體。前者歷史悠久。正所謂“上下五千年”；后者則是近代民族構(gòu)建的產(chǎn)物。這里所說的“中華民族”，指的就是后者。