網絡治理視角下公共服務供給模式研究

于翠平　曹文杰

[摘 要]傳統(tǒng)意義上，公共服務是政府通過垂直管理或者橫向合作的方式來提供的。隨著公民需求的日益多元化，面臨的社會事務越來越復雜，僅僅依靠政府就不能提供有效的公共服務，這樣，公共服務的網絡治理應運而生。網絡治理是一種全新的、通過公私部門之間的合作，政府、非營利組織、盈利公司等多元主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。本文通過研究合作性網絡治理理論與公共服務供給中網絡治理的應用，著重探析了我國現階段公共服務供給模式，將網絡治理發(fā)展為政府提供高效率公共服務的有效途徑，這對于建立以公民和社會為本的公共服務型政府具有重要的理論和實踐意義。

[關鍵詞]公共服務； 網絡治理； 機制創(chuàng)新

[中圖分類號]D035-39 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）06 — 0021 — 04

網絡治理理論是由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen·Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D ·Eggers）在他們的聯(lián)合著作《網絡治理：公共部門的新形態(tài)》一書中系統(tǒng)性提出。作為一種新的有效治理形式，網絡治理強調政府部門與其它部門之間的“平等合作”。這種基于“合作”基礎上的網絡工作，是指當某一個公共機構不能提供公共物品或者公共服務時、或者私營部門不能亦或不愿提供公眾所期望的公共服務時，由政府機構、非營利組織以及盈利性組織共同來提供公共服務。隨著公民對政府的要求越來越多，與之而來的社會問題也越來越多——Rittel和Webber（1973）把這些問題定義為“wicked problem”——這些問題僅僅靠市場是不能有效解決的?！皐icked problem”，要求不同領域的專家通過合作的方式建立一種合理可行的方法應對這些復雜的問題。個體或某個組織是沒有能力有效解決這些漠視組織紀律以及企業(yè)規(guī)則的問題的。這些愈來愈普遍的棘手問題，僅僅靠公共部門是不能有效解決的，因而公共部門與其它部門之間的合作性網絡組織應運而生。作為一種對新公共管理的反思和替代，新公共服務理論、整體性治理理論和網絡化治理理論被提出。①在這種模式下，政府角色發(fā)生了很大變化，從傳統(tǒng)的管理人民、控制社會向協(xié)調資源轉變，行政管理序列變得更為扁平，參與部門也更為廣泛。

一、合作與網絡治理

社會學家和人類學家研究社會網絡已有很長的一段歷史，但直到最近才開始對組織間網絡合作進行系統(tǒng)探討。在協(xié)調活動方面，在發(fā)展一種既非市場驅動也非等級結構的管理形式方面，以及在追求復雜的聯(lián)合行動等方面，為學者們提出了一系列挑戰(zhàn)。許多網絡彼此之間缺乏協(xié)調，高度沖突，且深陷在合約爭端的泥潭里。〔1〕為了應對這些挑戰(zhàn)組織之間確立了合作，這種合作性網絡治理隨著其類型、環(huán)境和關系質量而呈現大幅度的變化。為了實現富有成效的跨組織的合作與協(xié)調，研究者還在繼續(xù)努力。

奧立弗（Oliver）提出的網絡形成的理性行動者模型表明，若干單個組織聯(lián)合形成戰(zhàn)略聯(lián)盟目的是克服不對稱問題。互惠主義是合作網絡的基本價值觀，這樣的價值觀能確保在協(xié)調中獲得的利益流向每一個組織，同時共享資源，共同擔負管理成本。比如，公司加入行業(yè)協(xié)會，通過設置市場準入的障礙，共享跨組織的信息、技術和技巧，從而提高了它們在政府、工會或其他利益集團中的地位。通過組織間的合作，既為增加了單個組織成員的好處，也提升了他們的合法性以及人們對該成員的印象。同時，通過采用這種集體聯(lián)合行動的方法與政府談判，使得每個組織的影響能夠最大化，提高了效率，節(jié)省了費用。盡管出現了這些有利于網絡存在的原則和因素，但人們發(fā)現只有為數不多的組織間網絡取得了成功。從純粹的戰(zhàn)略角度看，公司加入聯(lián)盟可以得到其他方法無法獲得的資源，由此，可以取得最大化利益。在這種模式中，沒有人推測過這種關系產生了多大的協(xié)同作用，即源自合作生產能力的收益，也沒有人估測過這樣的社會成本。制度主義者發(fā)現，對網絡的形成和發(fā)展進行純粹計算性是不充分的，因為它沒有考慮經濟行為內嵌于社會關系現行結構的特性，也沒有考慮網絡形成的優(yōu)勢。

實證研究已經確立了一系列有助于合作形成的條件。組織間通過一系列長期交易后，他們就能夠估測出對方的公正性和可信性。美國學者奧斯特洛姆（Ostrom）發(fā)現，成功的合作安排傾向于數量有限的組織。這樣，聲望、交易等信息能較為便利地在網絡內部分享。合作網絡的成功，要求組織對長期的網絡關系予以高度重視，把資源和注意力轉移到合作網絡形成方面，并放棄短期的個人利益，清楚地界定合作網絡的邊界與目標。運行良好的網絡發(fā)展了解決沖突的機制，以處理那些不可避免的矛盾?！?〕他還發(fā)現，成功的網絡發(fā)展了等遞進式的制裁制度，用來懲罰網絡維護中的不恰當行為。假設虛擬政府是一個用因特網作為技術和信息基礎的網絡政府，決策者如果沒有理解網絡的特征及其發(fā)展過程，他們就不能對虛擬政府的發(fā)展施加控制。對于網絡的發(fā)展和維持來說，最重要的是社會成本。

二、公共服務供給模式的網絡治理與合作條件分析

近年來，學者們對政府與非營利組織的關系做出了理論闡釋和模型構建。主要代表有：揚（Young）的增補、互補和抗衡解釋模型，納吉姆（Najam）的4C模型，科斯頓（Coston）的8種關系模型，布林克霍夫（Brinkerhoff）的解釋模型等等。比如，在納吉姆模型強調從動態(tài)關系的視角下理解政府與非營利組織的關系，是戰(zhàn)略制度利益（strategic institutional interests），而不是政府動機或其它的背景因素決定了政府與非營利組織之間的關系。納吉姆的4C模型如圖：

目標

相似 不相似

相

似

偏

好

的

策

略 不

相

似

圖一： 政府與非營利組織4C模型圖

模型中有四種組合，一是兩者用相似手段追求相似目標；二是兩者用相似手段追求不相似的目標；三是兩者用不相似的手段追求相似的目標；四是兩者用不同的手段追求不相似的目標。這樣就會產生如圖中所示的四種結果：合作（Coopration），沖突（Confrontation），互補（Complementarity）， 協(xié)作（ Co-opration）。納吉姆指出，政府與非營利組織關系應該重點從雙方互動的結果來看，而不僅僅是關注一方對另一方的態(tài)度。此外，納吉姆還指出，除了這四種關系，還有第五種情景就是雙方無接觸（nonengagement），也就是雙方沒有聯(lián)系。

科斯頓提出了政府與非營利組織八種互動關系模型：壓制（repression）、敵對（rivalry）、競爭（competition）、簽訂契約（contracting）、第三政府（third-party government）、合作（cooperation）、互補（complementarity）以及協(xié)作（collaboration）。（見圖二）

科斯頓將這個解釋模型與伊斯曼（Esman）和烏泊夫（Uphoff）關于政府與非營利組織五個層次的關系的論述相對照。伊斯曼和烏泊夫五個層次的關系分別是：自治、低度聯(lián)系、中度聯(lián)系、高度聯(lián)系和指導?？扑诡D認為他所概括的八種關系剛好與上述的五層次聯(lián)系相對應。壓制、敵對、競爭對應于上述第一層次；簽約和第三方政府對應于第五層次；合作對應于第二層次；互補對應于第三和第四層次；協(xié)作則對應于第四層次。

（一）網絡治理模式

基于網絡治理的公共服務提供模式取決于公共服務網絡的治理模式，主要指網絡的結構方面。奧斯特羅姆（1998）曾認為公共服務的集體行動取決于信任、依賴、互惠等因素，這些也都是網絡治理結構和機制所須考慮的。從結構功能主義和政府治理工具的視角著眼，公共服務網絡治理被看成是一種有意識的組織設計，是一種有異于官僚制與新公共管理模式的治理結構。

根據已有研究，我們總結出網絡治理模式基于四個關鍵變量：信任，規(guī)模，目標一致性，任務性質（對網絡層面能力的需要），形成三種模式：共同治理模式、網絡成員領導模式和外部組織管理模式；網絡管理者（Network Manager）承擔網絡領導或管理角色，對網絡正常運轉和網絡績效至關重要。從表中我們可以看出不同治理模式相對應的指標。

表一：網絡治理模式及其有效性的關鍵預測指標

公共服務網絡中最常見的四類網絡成員是政府、非政府組織、企業(yè)和用戶，根據網絡成員的角色進行初步分類，如根據政府的不同作用可構建三種網絡治理模式，即共同治理模式、政府領導模式和政府管理模式。

共同治理模式

政府領導模式

政府管理模式

圖三：公共服務網絡治理模式

（二）網絡治理結構

公共服務網絡治理，或者說共同治理模式是一種不同于傳統(tǒng)模式的全新治理結構，它允許參與主體通過合作協(xié)商來解決面臨的共同問題。具體包括，參與主體是怎樣決策、誰來決策、允許哪些行動和禁止哪些行動、成本和收益如何分擔等等，這也是網絡成員必須理解和共同遵守的行為準則。綜合當前公共服務網絡治理結構的研究不難發(fā)現： 首先，治理主體具有多元化特征，包括政府、用戶、企業(yè)、非政府組織等，他們之間相互影響相互制約；其次，網絡組織主體具有高度的自治性，但是為了實現共同目標，當涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)就需要建立在網絡組織成員合作基礎上；再次，由于網絡成員間相互依賴，決策層中包括更多的利益相關者，這樣在作決策時可以借鑒彼此的優(yōu)勢資源，實現單一組織無法實現的目標。另外，學者 K. G. Provan 和 P. Kenis（2008）共同提出了三種基本的網絡治理結構模式，分別是共享治理、領導組織、網絡行政組織。共享治理在某種程度上類似于合作治理。共享治理的參與主體包括所有網絡組織成員，是一種多公司聯(lián)盟的伙伴關系，參與者自主處理組織內部事務同時能協(xié)調與外部組織的聯(lián)系，通過與其他組織成員平等合作來完成集體目標。當共享治理形成后，網絡層面的決策權利是對稱的，理論上來說任何一個成員也不能代表共享治理的集體。在這種模式中，主要的合作性網絡活動和重要決策都是由單一參與者進行協(xié)調的，其扮演著組織協(xié)調者的角色，這樣自然就會擁有非對稱的權力，往往導致獨裁管制傾向，對組織間的合作造成了很大障礙。為了克服這種弊端，需要建立一個在合作中其起著關鍵作用的獨立的行政實體來治理網絡，即網絡行政組織，這種模式不同于領導型組織模式，是一種扁平而非集權化的組織。

（三）合作的條件分析

合作的條件也就是政府與非營利組織在什么情況下是合作的，在什么情況下是非合作的。在揚的模型中，社會當處于經濟動蕩與政治騷亂時期，政府與非營利組織之間更容易出現抗衡型關系。在納吉姆的模型中，當政府與非營利組織目標偏好不同時更容易發(fā)生抗衡。科斯頓的模型中，當政府與非營利組織表現為非合作關系時，就更傾向于抵制制度多元化，而且它們之間的權力分配也是不均衡的。

根據上述模型模型的分析，得出以下結論：

一是就社會制度而言，和平的社會環(huán)境、接受多元化的體制更容易使政府與非營利組織之間合作，而在非合作的關系中，政府更多的是專制獨裁的。比如民主的國家體制，更能促進雙方的合作，當然接受制度多元化只是影響兩者是否合作的因素之一，并不能說，只要接受了制度多元化就合作就可以產生。事實上，能否合作一方面要依賴于政府對非營利組織的影響、控制和自治的容忍，另一方面要依賴于非營利組織參與兩者各種正式聯(lián)系的愿望。

二是就目標而言，當政府與非營利組織目標一致性越高時就越容易合作。由于非營利組織多數是公益性的組織，它的目標基本上與政府目標一致，這是兩者能合作的目標前提。但是，政府具有壟斷性，而非營利組織則是自愿性的，這就導致它們在合作時往往需要充分協(xié)調。

三是在組織身份上，當雙方組織地位越是趨于平等時就越容易合作。政府與非營利組織之所以要合作，是因為兩種組織有各自的優(yōu)勢，單獨依靠某一方不能有效解決面臨的問題。正如資源依賴理論所強調的那樣，一方的存在剛好可以彌補另一方的不足。當然，要實現平等合作，政府與非營利組織雙方在地位、權力上應該是平等的，誰也不能壓制誰，雙方互相依賴，這就意味著每個參與者分別賦予其他參與者相應的權利和責任，各個參與主體是平等的。

三、實現公共服務供給模式的新途徑——合作性網絡治理

關于當前我國公共服務供給模式中所存在的主要問題可以簡單總結如下：劉志昌，杜鵑〔6〕、張琳娜〔7〕、李美興〔8〕、姜德琪〔9〕等人認為，我國公共服務普遍存在資金短缺、供給不足、供給方式單一；缺乏有效的信息渠道，社區(qū)公共服務供給與需求不對稱；提供者與生產者不分，運營模式與管理體制不健全，公共服務效率低下、社區(qū)居民參與不足、社區(qū)公共服務過度行政化和過度商業(yè)化等問題。這里可以我國基層的公共服務為例。作為公共產品的公共服務具有正外部性、非排他性的特點，能夠給消費者帶來社會效益，而供給者只能獲得部分效益甚至無效益。這種特點決定了只能是政府才能充當公共服務供給的主角地位。與其他各類社會團體、營利性機構相比，政府擁有相對完備的公共服務資源和相對成熟的公共服務制度?，F實中純公共產品與半公共產品之間的分類界限相對不清，導致了公共服務提供主體的模糊。

在社會發(fā)展日益多元化的今天，片面依靠政府傳統(tǒng)的管理模式來解決復雜的現代社會事務的做法顯然已不合時宜，政府必須與企業(yè)、非營利性社會組織等合作。只有通過政府與市場、政府與社會、以及不同政府部門之間的合作渠道，才能提出解決復雜問題的新思路、新方法。正如沃爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網絡狀況即相互依存的環(huán)境，公共管理因而是種網絡管理?！薄?0〕采取合作性網絡治理模式來供給公共服務，以實現各參與主體的公共價值。當下，我國的公共服務供給模式的探索也是鑒于這些現實需要。

（一）把握網絡治理的改革方向

首先在政策上支持公民社會培育。公民社會是合作性網絡治理等創(chuàng)新治理形式的土壤，通過政府主導性的推動，形成有利于政府治理改革的新環(huán)境?，F階段在我國公民社會培育中離不開政府的支持與投入，喚醒全社會對公民社會的重視，形成對政府治理改革的共同認識。其次，形成有利于公共參與的各類政策環(huán)境。努力推動全社會的廣泛參與，構建政府與公民的良好互動關系，建立政府與

公眾伙伴關系，這是現代政府治理改革的重要內容，也是實現合作性網絡治理的必要條件。同時，這種公共參與機制，需要通過政府的制度化安排加以鞏固與推動，從而真正的形成網絡治理格局。再次，在政策上鼓勵非營利組織發(fā)展。在治理變革的過程中，通過一系列政策工具，積極鼓勵非營利組織健康發(fā)展，營造有利于非營利組織發(fā)展的政策環(huán)境，是今后改革的一個重要內容。這是因為在合作性網絡治理的構成要素中，非營利組織作為推動網絡機制運行的重要主體之一，一直被公認是最具生命力的要素。因此，非營利組織的充分與成熟發(fā)展，是現代政府治理的重要特征。

（二）實踐路徑的構建

由于我國的特殊國情，過去政府一直在公共服務的供給中居于主導地位。在合作性網絡治理模式中，一方面，政府不斷整合內部機構，積極推行大部制改革；另一方面，政府積極推進公共服務市場化改革，引進社會資本，推行政府與市場的合同制形式。在這樣的前提下，使我國公共服務供給模式逐步走向合作性網絡治理模式。合作性網絡治理，而要取得預期的合作效果信任是關鍵因素。洛克、霍布斯、托克維爾認為，信任是政府與社會秋序的主要原則基礎，是民主的前提條件；而滕尼斯、齊美爾、迪爾凱姆、韋伯等社會學家則視信任為社會組織之粘合劑、社會凝聚力的基礎及社會系統(tǒng)動力?！?0〕信任是網絡治理持續(xù)良性發(fā)展的前提，是公共組織體系中的粘合劑。沒有網絡治理主體之間的信任，就沒有網絡治理主體間的一致行動，治理目標也無法實現。而網絡治理行動主體間的信任是個人與個人之間、個人與組織之間、組織與組織之間建立起來的全方位的相應信任體系。在信任的前提下加強各行為主體之間的合作，提供更多的服務供公民選擇。同時，不斷激勵服務提供者，使之不斷提供更好的公共服務。當然，加強各主體間的磋商與合作，需要政府在其中發(fā)揮組織和領導作用。

（三）合作性網絡治理的風險防范

合作性網絡治理理論在公共服務供給中具有明顯的優(yōu)勢，但由于合作性網絡治理的核心是多元化的主體參與，服務一般是在多方協(xié)助下展開，因此在任務目標、價值取向上不可避免的存在差異，這也就使得網絡風險的防范尤為重要。首先，加強對政府的監(jiān)督。由于合作性網絡治理是依靠多元網絡主體提供公共服務，這樣，政府容易推卸責任，把過失推到網絡成員身上，從而延遲對群眾需求或者投訴的反應過程。因此，我們要通過黨、輿論、人大、群眾等對政府的監(jiān)督，防止政府由傳統(tǒng)的行政過度干預轉向新的不作為行徑。其次要控制網絡組織成員的行為。商議協(xié)調是網絡治理的重要手段，然而，作為自利的個體，網絡組織成員往往受各自利益驅動，其行為動力往往來自于個體的利益，而忽視系統(tǒng)之外的人的利益得失。因此，政府應加強控制和協(xié)調，減少各成員單位的行為偏差。再次要積極培育和發(fā)展社會力量。社會改革中必然出現的一些新的社會不公平，特別是維護弱勢群體的利益時，單靠政府的力量是難以完成的，需要依靠新模式來提供公共服務，促進社會公正。非政府組織具有低成本、高效率、靈活創(chuàng)新等優(yōu)勢，可以較好的彌補政府和市場的不足。最后要加強對網絡組織成員的監(jiān)督和審計。合作性網絡治理中盈利組織成員雖然作為參與主體之一也會提供某些公共服務，但其主要目標是追求利潤的最大化，而政府治理的目標是社會利益的最大化。協(xié)調這種潛在目標的差異需要政府加強對盈利組織的監(jiān)督和審計，特別是加強對在一定領域內具有相對壟斷地位的盈利組織的監(jiān)管。政府可以考慮聘請社會獨立中介機構加強對網絡組織成員的監(jiān)督和審計。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Robert G.Eccles and Dwight B. Grane， Doing Deals： Investment Banks at Work （Harvard Business School Press， 1988），119.

〔2〕 Elinor Ostrom， Governing the Commons：The Evolu-tion of Institutions for Collective Action（Cambridge University Press，1990）.

〔3〕Najam A. The Four-C's of Third sector-Government Relations： Coopration， Confrontation， Complementarity， and Co-opration， Nonprofit Management &Leadership，2000，10（4）：375-396.

〔4〕Coston J M. A Model and Typology of Government-NGO Relationships， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1998，27（3）.

〔5〕 劉志昌，杜鵑.轉型期構建社區(qū)公共服務模式探討〔J〕理論界，2005，（12）：139-140.

〔6〕 張琳娜，劉廣生.城巾社區(qū)公共服務供給問題思考〔J〕.山東師范大學學報：人文社會科學版，2007，（06）：155-158.

〔7〕 李美興.解決我國城巾社區(qū)公共服務問題的對策研究〔J〕.管理觀察，2009，（05）：20.

〔8〕 姜德琪.關于構建城市社區(qū)公共服務供給平臺的思考〔J〕湖北社會科學，2009，（03）：51-54.

〔9〕Walter， Kickert， Erik-hansklijin. Managing Compl-ex network Strategies for the Public Sector〔M〕.London ： Sage Publications， 1997：3.

〔10〕 安妮·博格.質量管理模式：提高政府的責任、效率與信任度〔J〕.新華文摘，2000，（12）.

〔責任編輯：張平凡〕