論小微企業(yè)民間融資的法律規(guī)制

彭進

摘要：當(dāng)前，我國民間融資活躍，已經(jīng)成為小微企業(yè)融資的新渠道，然而，小微企業(yè)民間融資在法律規(guī)制上還存在基準(zhǔn)規(guī)范缺位，監(jiān)管效力不足的缺陷，直接影響到小微企業(yè)的生存發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)確立民間融資的合法地位，制定《小微企業(yè)法》和《民間融資管理條例》，引導(dǎo)民間資本進入小微金融組織，完善監(jiān)管立法，明確監(jiān)管主體，建立民間融資監(jiān)測體系，完善社會征信制度，從法律層面為小微企業(yè)民間融資提供切實保障。

關(guān)鍵詞：小微企業(yè)；民間融資；法律規(guī)制；監(jiān)管

中圖分類號：F922.28 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）15-0104-02

近年來，小微企業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，然而，融資難、融資成本高已成為困擾其發(fā)展的一個重要瓶頸。而包括湖南在內(nèi)的很多地區(qū)，民間資本充裕、活躍，為小微企業(yè)發(fā)展開辟了融資新渠道。但當(dāng)前我國立法對于民間融資的保護、規(guī)范和引導(dǎo)等問題上還存在諸多缺陷，直接影響到小微企業(yè)的生存狀況，完善法律規(guī)制，已成為促進小微企業(yè)發(fā)展中亟待解決的問題。

一、小微企業(yè)民間融資情況概述

近年來，我國居民可支配收入快速增長，民間資本日趨活躍，小微企業(yè)旺盛的資金需求與民間資本的大量閑置，自然契合成小微企業(yè)對于民間融資的依賴。

本文所研究的小微企業(yè)民間融資，可以界定如下：是指來源于民間個人或企業(yè)而非正規(guī)金融市場的，在沒有法律明確對其監(jiān)管而內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展需要，旨在滿足小微企業(yè)發(fā)展需求的合法的資金籌借活動。這種資金籌借活動是由于當(dāng)前金融法律制度改革明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展要求，在市場交易過程中內(nèi)生的制度變遷，是符合經(jīng)濟規(guī)律的市場行為，與非法融資有著本質(zhì)性的區(qū)別。

以湖南為例，據(jù)了解，2011年年末，湖南全省民間融資規(guī)模平均約1572億元，接近全國平均系數(shù)，由于正規(guī)金融機構(gòu)無法提供符合小微企業(yè)“快速、小額、信用”特色特點的融資需求，因此被迫轉(zhuǎn)向利息較高的民間融資。根統(tǒng)計分析，民間融資分布情況為：親戚朋友45.2%、投資（咨詢）公司12.7%、私人錢莊占比25.6%、典當(dāng)行2.9%、商會4.8%、小額貸款公司3.6%、擔(dān)保公司等4.2%。其用途也較為集中，其中，企業(yè)借款用在生產(chǎn)經(jīng)營的占比69.56%，主要是彌補流動資金不足，用于投資的占比30.47%。

從以上數(shù)據(jù)來看，民間融資在緩解小微企業(yè)融資難方面發(fā)揮了重要作用，是對正規(guī)金融的有益補充，但是，也存在融資機構(gòu)良莠不齊，容易引發(fā)金融風(fēng)險等問題。而相關(guān)法律規(guī)制的缺陷，是導(dǎo)致這些問題存在的根本誘因。因此，分析現(xiàn)行有關(guān)小微企業(yè)民間融資法律制度的不足，進而有針對性地進行法律制度的建構(gòu)，是解決問題的當(dāng)務(wù)之急。

二、小微企業(yè)民間融資的法律制度現(xiàn)狀及評述

縱觀我國有關(guān)小微企業(yè)民間融資的立法現(xiàn)狀，并沒有專門立法對其進行規(guī)范和引導(dǎo)，現(xiàn)有的有關(guān)內(nèi)容散見于各個層級的規(guī)范性文件中，內(nèi)容龐雜，且數(shù)量繁多，存在諸多問題：

（一）基準(zhǔn)規(guī)范缺位，相關(guān)法律分散凌亂

從規(guī)范的層級而言，目前，在法律一級，我國尚未存在針對民間融資，以及小微企業(yè)的專門立法。長期以來，民間融資一直處于“盲目和無序”的狀態(tài)，既得不到有效保護，也無規(guī)程可循。作為當(dāng)前針對民間融資管理的相關(guān)主要法律，《刑法》并未對非法吸收公眾存款行為的范圍作出區(qū)分，《民法通則》、《合同法》也僅就自然人之間的民間借貸問題作簡單規(guī)定，民間融資與非法融資的法律界限不清。而金融法領(lǐng)域的主要法律也均未涉及諸如民間融資如何審批、審批標(biāo)準(zhǔn)，以及對非法集資認定等方面的內(nèi)容；另一方面，小微企業(yè)本身所面臨的法律環(huán)境也不容樂觀，《中小企業(yè)促進法》頒布已有十余年，變化不大，已經(jīng)有些滯后，并且，其法律條文過于原則性，細化程度不高，缺乏制裁規(guī)定，規(guī)范本身的權(quán)利義務(wù)不清晰，對中小企業(yè)劃分不明，而其他相關(guān)的市場主體法律制度，如《個人獨資企業(yè)法》、《公司法》等，也缺乏針對性，上述立法對于剛起步的小微企業(yè)而言，扶持效果并不明顯。

近年來，國務(wù)院及其各部委也陸續(xù)頒發(fā)了一系列相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章，整體而言，這些文件具有·定政策性和時效性，但穩(wěn)定性不足、缺乏配套細則、存在著內(nèi)容籠統(tǒng)、可操作性不強、銜接不足等弊端，如《國務(wù)院關(guān)于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》中提出要適當(dāng)放寬民間資本參股設(shè)立小金融機構(gòu)的條件，提出符合條件的小額貸款公司可依據(jù)有關(guān)規(guī)定改制為村鎮(zhèn)銀行，那么“放寬”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“符合條件”具體指那些條件，這些都有待進一步明確。

（二）監(jiān)管效力不足，制度設(shè)計存在偏差

首先，實踐中，民間融資主體實施民間融資行為絕大多數(shù)都未經(jīng)有關(guān)機構(gòu)批準(zhǔn)，而我國當(dāng)前立法主要以是否“經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)”作為界定非法融資的標(biāo)準(zhǔn)，處理辦法也以取締為主，這種“管制”而非“引導(dǎo)”的色彩，使得民間融資極易被披上非法的外衣。

其次，由于民間融資至今沒有合法的法律地位，與金融監(jiān)管相關(guān)的一系列法律并未對民間融資業(yè)務(wù)的監(jiān)管職權(quán)予以細化，所以依然存在監(jiān)管主體缺位的問題。目前，除了經(jīng)前置審批的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行有明確的監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管制度外，其他如投資公司、民間資本投融資服務(wù)中心、民間借貸中介網(wǎng)站等從事民間融資的中介機構(gòu)及其他民間融資方式均未有專門的監(jiān)管部門與規(guī)范性的管理辦法，上述機構(gòu)從設(shè)立到業(yè)務(wù)辦理均只需在工商行政部門注冊即可，處于無人監(jiān)管的真空地帶，風(fēng)險較高。

最后，缺乏風(fēng)險性監(jiān)管。由于征信平臺和引導(dǎo)平臺的缺失，加之監(jiān)管手段和技術(shù)的落后，不能深入民間資本市場，調(diào)查分析民間資金的流動方向和運行態(tài)勢，難以獲取小微企業(yè)民間融資的真實活動情況和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，并且各部門之間的聯(lián)動監(jiān)管機制尚未形成，容易造成民間融資流動無序。

三、完善小微企業(yè)民間融資法律規(guī)制的建議

（一）確立民間融資合法化，引導(dǎo)民間資本進入小微金融組織

從法律規(guī)范的體系化而言，在民間融資的立法完善中，首要的工作是制定《民間融資管理條例》，明確其作為基準(zhǔn)法的功能屬性、行政法規(guī)的層級屬性、客觀規(guī)則的性質(zhì)定位，待條件成熟時，再出臺專門的單行立法。在條例中，一方面，要對民間融資的法律概念、民間金融主體的法律地位、資金投向、準(zhǔn)入機制和退出機制、融資方式、利率管理、風(fēng)險糾紛的處理及收益的稅收調(diào)節(jié)等方面進行明確規(guī)定，保護正當(dāng)?shù)拿耖g融資行為。另一方面，應(yīng)對非法吸收公眾存款、非法集資等非法民間融資予以明確界定，重點打擊上述違法金融活動，取締非法地下錢莊，懲治高利貸，為發(fā)揮民間融資的積極作用創(chuàng)造良好環(huán)境和條件。而各省，可以根據(jù)本行政區(qū)域民間金融的特點，先行制定或調(diào)整有關(guān)政策法規(guī)，讓民間融資有法可依，例如以地方性法規(guī)的形式出臺具備可操作性的民間融資指導(dǎo)意見，為民間融資發(fā)展構(gòu)筑一個合法的活動平臺。

其次，要鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入實體經(jīng)濟，允許民間資本進入或者獨創(chuàng)真正面向小微企業(yè)的小微金融組織。有序發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等機構(gòu)，取消銀行作為村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人條件的限制，在堅持“只貸不存”的前提下，適當(dāng)放松其他制度限制參數(shù)，讓在實際經(jīng)營中表現(xiàn)優(yōu)秀的小額貸款公司晉級為村鎮(zhèn)銀行，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的規(guī)定將其規(guī)定規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行。

最后，應(yīng)盡快制定《小微金融機構(gòu)促進法》以促進小微金融機構(gòu)的發(fā)展，促使小微金融組織與小微企業(yè)建立長期、密切的合作聯(lián)系，通過其提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為小微企業(yè)提供更廣闊的融資渠道。如此既能有效利用民間閑置資金，又促進了市場競爭，完善了金融組織的市場組成。同時，盡快出臺與《國務(wù)院關(guān)于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》配套的細則，及《小微企業(yè)法》等多種扶持微型企業(yè)的法律法規(guī)，力促小微企業(yè)發(fā)展的長期化和法制化。

（二）完善監(jiān)管機制，加強風(fēng)險性監(jiān)管

完善小微企業(yè)民間融資的法律監(jiān)管，探索各種可行的監(jiān)管措施。主要包括以下幾個方面：

首先，完善監(jiān)管立法，確立從中央到地方的系統(tǒng)而完善的監(jiān)管體系。我國當(dāng)務(wù)之急，是要在中央一級確立央行和銀監(jiān)會對于民間融資監(jiān)管的主體地位，同時加快修改《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，使其監(jiān)管職能與現(xiàn)有民間融資活動接軌，尤其應(yīng)當(dāng)明確對社會集資如何審批、審批標(biāo)準(zhǔn)以及對非法集資認定的依據(jù)等問題。

第二，探索充實基層監(jiān)管力量，分類管理民間融資機構(gòu)。由于民間融資的區(qū)域性、地方化色彩非常強，不同地區(qū)的民間融資在資金供求、借貸鏈條、經(jīng)濟基礎(chǔ)甚至發(fā)展模式等方面都呈現(xiàn)著各自的特點，這種區(qū)域性差別決定了中央層面的統(tǒng)一監(jiān)管難度較大，因此，在地方政府在地方金融監(jiān)管及風(fēng)險處置上有著不可推卸的責(zé)任，對于民間融資發(fā)展較為活躍的省份，可以考慮建立地方政府金融監(jiān)管服務(wù)中心。同時，由于現(xiàn)階段民間融資的創(chuàng)新形式層出不窮，因此，對于監(jiān)管主體尚未明確的民間融資機構(gòu)，應(yīng)進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，避免監(jiān)管權(quán)責(zé)不明，多頭管理的情況，并且要分類管理，有針對性地制定監(jiān)管措施，對于從事融資中介服務(wù)的投資公司、私募股權(quán)投資基金、民間資本投融資服務(wù)中心、民間借貸中介網(wǎng)站等機構(gòu)，應(yīng)改變僅由工商部門登記即可經(jīng)營的模式，參照小額貸款公司的做法，前置審批，動態(tài)監(jiān)管，鼓勵其規(guī)范發(fā)展。而對于商會、標(biāo)會等，也應(yīng)納入監(jiān)管，進行規(guī)范，重點預(yù)防非法集資和放貸行為。

第三，建立民間融資監(jiān)測機制，及時掌握和監(jiān)測民間融資運行情況。監(jiān)管部門應(yīng)建立民間融資信息采集機制，定期收集有關(guān)數(shù)據(jù)，重點監(jiān)測民間融資規(guī)模、財務(wù)制度、資金流向、市場利率、信用程度、風(fēng)險狀況等。監(jiān)測方式可以考慮互聯(lián)網(wǎng)、自助式電話報告、傳真等自由申報方式，同時也有必要設(shè)立派出機構(gòu)或者信息檢測中心，負責(zé)進行調(diào)研和信息報告的編制，供政府決策部門參考，同時應(yīng)以簡報的形式定期通過網(wǎng)站或相關(guān)的新聞媒體向社會公布信息監(jiān)測的結(jié)果，對高危民間融資行為和風(fēng)險聚集點及時發(fā)出紅色預(yù)警。

第四，建立和完善社會征信制度，構(gòu)建資金風(fēng)險預(yù)防體系。當(dāng)前，應(yīng)由央行或發(fā)改委牽頭，由各金融機構(gòu)參與，并聯(lián)合多部門組成征信體系，建立包括法人、合伙企業(yè)、個體工商戶、自然人等在內(nèi)的信用數(shù)據(jù)庫，隨時向信用信息使用人依法提供專業(yè)服務(wù)。

應(yīng)當(dāng)說，破解小微企業(yè)融資難是一個系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮各方合力，內(nèi)部需要小微企業(yè)科學(xué)發(fā)展、自身強健，外部則需要加強立法和政策指引，完善相關(guān)服務(wù)建設(shè)。我們可以預(yù)期，借助民間融資破除小微企業(yè)發(fā)展面臨的堅冰，將會有力推動小微企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮。