我國(guó)“城市礦產(chǎn)”發(fā)展的政策研究及比較分析

董芳雨

摘要：在循環(huán)經(jīng)濟(jì)被西方廣泛接受后，“城市礦產(chǎn)”作為新名詞出現(xiàn)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立起一套完整的礦產(chǎn)資源回收體系，利用率得到很大提升。2004年，我國(guó)政府開始著力于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，相繼出臺(tái)了一系列法律政策。但是，由于體系建設(shè)不完善、政策有待改進(jìn)等原因，大量可利用的礦產(chǎn)資源仍在流失。我國(guó)應(yīng)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本原則的基礎(chǔ)上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮“城市礦產(chǎn)”問(wèn)題，在政策層次建設(shè)、政策水平建設(shè)及政策覆蓋方向借鑒德國(guó)、日本的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提高資源利用率，促進(jìn)城市礦產(chǎn)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市礦產(chǎn)；法制建設(shè)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)

20世紀(jì)60年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·波爾丁提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念，90年代以來(lái)世界各國(guó)紛紛開始推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入21世紀(jì)后我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升，人口、資源與環(huán)境現(xiàn)狀成為社會(huì)重要問(wèn)題，循環(huán)意識(shí)逐步滲入到社會(huì)發(fā)展中的各方面。在此過(guò)程中政府、企業(yè)、居民成為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大主流力量，其中政府作為管理者，通過(guò)政策制定與監(jiān)督執(zhí)行起到了引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督的作用。相比于世界先進(jìn)國(guó)家而言，我國(guó)目前城市礦產(chǎn)的發(fā)展處于起步階段，尚缺乏完善的立法體系：德國(guó)是世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)最早實(shí)行的國(guó)家，也是城市礦產(chǎn)發(fā)展最為成熟的國(guó)家之一；日本在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法方面處于世界領(lǐng)先地位，完善的法律制度使其在有限的資源限制下達(dá)到了最高的利用率。建立健全城市礦產(chǎn)法律體系，對(duì)于我國(guó)今后的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、國(guó)內(nèi)城市礦產(chǎn)立法及政策發(fā)展?fàn)顩r

循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法有別于傳統(tǒng)的環(huán)境法，它遵循減量化（reduce）、再使用（reuse）、再循環(huán)（recycle）的行為原則。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)逐步提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，其中有關(guān)城市礦產(chǎn)的政策大約經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系建立初級(jí)階段：依附于循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

從2006年5月17日《再生資源回收管理辦法》頒布起，我國(guó)城市礦產(chǎn)的回收經(jīng)營(yíng)開始了有章可循、有法可依的新時(shí)期。隨后《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的出臺(tái)為我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、踐行科學(xué)發(fā)展觀提供了政策引導(dǎo)。以上兩部法律構(gòu)成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基礎(chǔ)。在初級(jí)階段出臺(tái)的政策數(shù)量并不多，多數(shù)法律針對(duì)于廣義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)范疇，并未對(duì)城市礦產(chǎn)的發(fā)展作出指導(dǎo)性建議。它們?yōu)槲覈?guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)定了框架，也為城市礦產(chǎn)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系建立發(fā)展階段：脫離循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概念

為了促進(jìn)城市礦產(chǎn)的發(fā)展，加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想在社會(huì)各領(lǐng)域的滲透，國(guó)家進(jìn)一步采取了一系列措施。2010年國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于開展“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)的通知》，提出用5年時(shí)間，在全國(guó)建設(shè)30個(gè)“城市礦產(chǎn)”示范基地，將城市礦產(chǎn)發(fā)展提高到戰(zhàn)略性發(fā)展的高度。2011年頒布的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》提出了專門針對(duì)廢棄電器、電子產(chǎn)品的規(guī)范，這也是我國(guó)首次將電子廢棄物再利用列入法律體系，從此我國(guó)開始了追趕發(fā)達(dá)國(guó)家立法進(jìn)程的道路，在回收體系建設(shè)、回收處理基金的推行等方面作出了諸多努力。同年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立完整的先進(jìn)的廢舊商品回收體系的意見》提出要加強(qiáng)回收體系的建設(shè)工作，到2015年，初步建立起網(wǎng)絡(luò)完善、技術(shù)先進(jìn)、分揀處理良好、管理規(guī)范的現(xiàn)代再生資源回收體系。這一階段持續(xù)的時(shí)間很短，但就在這兩年中城市礦產(chǎn)脫離了原有的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，逐步從原來(lái)的附屬地位演變?yōu)閱为?dú)的體系。

3.循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系建立完善階段：體系完善及效力深化

2012年《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出在“十二五”期間，將建成50個(gè)國(guó)家城市礦產(chǎn)示范基地，在全國(guó)范圍內(nèi)開展城市礦產(chǎn)的回收活動(dòng)。同年頒布的《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將著力點(diǎn)置于高科技循環(huán)產(chǎn)業(yè)，提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)發(fā)展方向和主要任務(wù)為加強(qiáng)科研力度，達(dá)到科技促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。在2013年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了我國(guó)首部國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及專項(xiàng)規(guī)劃——《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》，該《計(jì)劃》提出了四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：構(gòu)建循環(huán)型工業(yè)體系、構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系、構(gòu)建循環(huán)型服務(wù)業(yè)體系、推進(jìn)社會(huì)層面循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

以上三部政策的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)城市礦產(chǎn)的發(fā)展邁入新階段，對(duì)于城市礦產(chǎn)回收處理的政策引導(dǎo)已經(jīng)擴(kuò)大到體系建設(shè)及技術(shù)支持層面。相比于前一階段框架式的指導(dǎo)，這更有利于推動(dòng)電子廢棄物回收處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

綜合以上三個(gè)階段來(lái)看，我國(guó)城市礦產(chǎn)相關(guān)政策的出臺(tái)歷經(jīng)了“依附”、“獨(dú)立”及“深化”的步驟，最終達(dá)到目前的發(fā)展?fàn)顩r。在政策上予以重視，在實(shí)際操作中予以資金、技術(shù)支持，這是我國(guó)政府在推動(dòng)城市礦產(chǎn)發(fā)展的主要傾向。根據(jù)我國(guó)“十二五”規(guī)劃，未來(lái)十年間我國(guó)城市礦產(chǎn)回收體系將迎來(lái)更多的機(jī)遇，未來(lái)政策的實(shí)施將落實(shí)到城市礦產(chǎn)發(fā)展的具體方面。

二、國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的發(fā)展?fàn)顩r

在城市礦產(chǎn)政策推行方面，德國(guó)與日本始終走在世界前列，其運(yùn)行模式對(duì)我國(guó)有重要的啟示。相比而言，德國(guó)作為歐盟成員國(guó)之一，更具有西方國(guó)家的特點(diǎn)；日本作為亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，在人口、資源緊迫程度等方面與我國(guó)所面臨的狀況更相近。綜合兩者的特點(diǎn)，不僅能夠比較東西方的發(fā)展差異，也能為我國(guó)城市礦產(chǎn)的政策推進(jìn)提出全方位的建議。

（一）德國(guó)政策推行情況

德國(guó)城市礦產(chǎn)政策主要受到兩方面的影響：歐盟總體規(guī)劃及國(guó)內(nèi)政策制定，后者在前者規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行管理與調(diào)節(jié)。

1.歐盟影響

作為國(guó)家的聯(lián)合體，歐盟的作用強(qiáng)于一般意義上的合作組織，各成員國(guó)需在歐盟訂立的條款之下進(jìn)行本國(guó)立法的修訂，同其他非歐盟國(guó)家有顯著差異。歐盟涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律包括歐盟基本立法和輔助立法，效力均高于德國(guó)法律法規(guī)的效力，當(dāng)?shù)聡?guó)法律條款與歐盟相關(guān)的法律條款發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用歐盟法。其中基本法包括《單一歐洲法》與《歐洲共同體條約》，這兩部法律對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施進(jìn)行了單獨(dú)的列示，提供了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的憲法性淵源。涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的輔助法有很多，如《歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的基本法律》、《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車指令》、《歐盟回收廢棄電子電器設(shè)備垃圾指令》等一系列規(guī)范性條例與指令。輔助法中的條例對(duì)德國(guó)具有直接的適用效力，各循環(huán)經(jīng)濟(jì)指令不直接適用于德國(guó)，德國(guó)根據(jù)指令性文件進(jìn)行相應(yīng)的立法。德國(guó)立法結(jié)構(gòu)與歐盟立法的關(guān)系如圖1所示。

2.德國(guó)國(guó)內(nèi)政策推進(jìn)

在歐盟立法的范圍內(nèi)，德國(guó)循環(huán)法律體系又分為法律、條例和指南三個(gè)層次?！兜聡?guó)基本法》是德國(guó)的憲法，在德國(guó)國(guó)內(nèi)擁有最高的法律效力，各州立法及市級(jí)以下的法律法規(guī)都要首先遵循基本法的立法要求。在符合歐盟立法的前提下，在國(guó)內(nèi)建立一套完善的法律機(jī)制是德國(guó)成功推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

城市礦產(chǎn)作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵之一，其政策運(yùn)行機(jī)制與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相仿，均受到三個(gè)層次政策的引導(dǎo)。由于德國(guó)法律體系建立時(shí)間較早，因而并未將城市礦產(chǎn)作為專有領(lǐng)域進(jìn)行法律的制定，而是將其歸入廢棄物管理的類別中。1972年，德國(guó)頒布《廢棄物處理法》，在廢棄物處理的實(shí)踐道路上開啟了歷史先河。20世紀(jì)80年代，德國(guó)認(rèn)識(shí)到垃圾末端處理并不能從根本上解決問(wèn)題并于1986年頒布了新的《廢棄物管理法》。90年代德國(guó)先后通過(guò)了《包裝條例》與《廢車限制條例》，通過(guò)對(duì)主要廢棄物進(jìn)行專門化管理而實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。在主要領(lǐng)域的一系列實(shí)踐后，1994年德國(guó)政府開始制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》并于1996年正式生效。這是世界上第一次在國(guó)家法律中出現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念，把廢棄物處理提高到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想高度。至此，德國(guó)廢棄物處理政策體系基本成熟。

（二）日本政策推行情況

20世紀(jì)日本亟待解決的問(wèn)題包括人口密集、能源缺乏、環(huán)境污染。日本工業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)始終存在，資源的極度緊缺使其被迫尋找成本較低且可持續(xù)的發(fā)展策略。為解決人口、資源和環(huán)境的矛盾，使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)能持續(xù)地發(fā)展下去，日本制訂了循環(huán)型社會(huì)的基本計(jì)劃。

與德國(guó)類似，日本循環(huán)型社會(huì)的法律體系也采取了基本法統(tǒng)帥綜合法和專項(xiàng)法的體系模式。政策推行的基礎(chǔ)層面為基本法，即《推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成基本法》，該法以廣義的視角綜合概述了循環(huán)型社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)并力圖通過(guò)法律手段抑制產(chǎn)品成為廢棄物，促進(jìn)廢棄物循環(huán)利用，減輕環(huán)境壓力。政策的第二層面為綜合法，即《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進(jìn)法》，兩者分別從廢棄物處理體系建設(shè)及流程設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)的再生思想出發(fā)，從提高廢棄物處理效率及減緩產(chǎn)品報(bào)廢速度兩方面進(jìn)行規(guī)定，二者間相互促進(jìn)使得資源使用效率的提高更為顯著。政策的第三層面為根據(jù)各類產(chǎn)品性質(zhì)制定的專項(xiàng)法，包括《容器與包裝物再生利用法》、《家電資源再生利用法》、《建筑材料再生利用法》等，這些更為具體的法律對(duì)回收行業(yè)起到直接的管理及監(jiān)督作用，是整個(gè)法律的重點(diǎn)部分。由于第三層次法針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)執(zhí)行專門的規(guī)定，更貼近行業(yè)的發(fā)展情況，能夠滿足不同類別回收物品的需求，很大程度上豐富和完善了日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

總體看來(lái)，基本法的立法對(duì)象最為廣泛，涵蓋了國(guó)家、各級(jí)地方政府、企業(yè)及國(guó)民的責(zé)任與義務(wù)；綜合法在基本法與專項(xiàng)法之間起到良好的銜接功能，為專項(xiàng)法的訂立明確了框架；專項(xiàng)法則深入落實(shí)基本法與綜合法的條例，為實(shí)現(xiàn)其共同的目標(biāo)制定了規(guī)范。這三個(gè)層面的法律相互呼應(yīng)，共同構(gòu)筑了日本循環(huán)型社會(huì)的法律體系，見圖2。

三、國(guó)內(nèi)外政策對(duì)比分析及建議

我國(guó)從20世紀(jì)80年代以來(lái)制定的有關(guān)法律或多或少都涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，但相比于德國(guó)、日本等國(guó)家，我國(guó)關(guān)于城市礦產(chǎn)的立法及政策還處于初級(jí)階段，法律體系還不健全。通過(guò)比對(duì)我國(guó)與德、日相關(guān)政策的差異，可歸納出以下幾點(diǎn)不足。

第一，政策層次不健全，內(nèi)容不完善。目前我國(guó)出臺(tái)的政策種類、層次單一，對(duì)于生產(chǎn)量日漸增多的廢舊家電、報(bào)廢汽車及建筑廢物等未制定相關(guān)條例。我國(guó)廢棄物的回收經(jīng)營(yíng)在2005年《再生資源回收管理辦法》頒布后才開始進(jìn)入有章可循、有法可依的時(shí)期，除此之外針對(duì)特定種類廢棄物處理的法律少之又少。法律條文大而不細(xì)，政策依據(jù)泛而不周，可以說(shuō)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在具體實(shí)施過(guò)程中還有很多的空白等待填補(bǔ)。

第二，立法效力層次偏低，缺乏權(quán)威性。目前除了已經(jīng)出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律外，我國(guó)對(duì)城市礦產(chǎn)的推動(dòng)政策多數(shù)以“通知”、“意見”等形式出現(xiàn)，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立完整的先進(jìn)的廢舊商品回收體系的意見》、《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等，在執(zhí)行力度上不具有法律所擁有的強(qiáng)制性與權(quán)威性，法律效力相比法律而言大大降低，對(duì)于現(xiàn)行的城市礦產(chǎn)回收利用體系中的不規(guī)范現(xiàn)象不具有遏制的權(quán)利，在執(zhí)行力度上還達(dá)不到應(yīng)有的效果。

第三，城市礦產(chǎn)運(yùn)用方向單一，效果不顯著。我國(guó)目前出臺(tái)的有關(guān)法律均針對(duì)廢棄物再利用，對(duì)延長(zhǎng)產(chǎn)品使用壽命、減少?gòu)U棄物產(chǎn)生的技術(shù)未作出任何規(guī)定。這便忽略了社會(huì)生產(chǎn)的主觀能動(dòng)性，沒(méi)有從“資源-廢物-資源”的源頭上進(jìn)行廢棄物的減排。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要義是在保證發(fā)展的前提下提高資源的利用率，其中減緩廢棄物的產(chǎn)生應(yīng)該而且必須作為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)被予以重視。

第四，尚未重視民眾參與過(guò)程。居民是與政府、企業(yè)并列的國(guó)民部門，在政策制定與推行中起到重要作用。作為城市礦產(chǎn)回收的重要來(lái)源之一，居民的觀念決定了電子廢棄物產(chǎn)生的速度及能否流入正規(guī)處理渠道。目前發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)啟動(dòng)各階層民眾的環(huán)境教育，其中日本建立了“環(huán)境顧問(wèn)等級(jí)制度”，德國(guó)則將環(huán)保內(nèi)容直接或間接寫入中、小學(xué)教學(xué)大綱。只有政府與民眾兩方面共同促進(jìn)城市礦產(chǎn)的發(fā)展，才能更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是可持續(xù)發(fā)展的基本路徑，城市礦產(chǎn)作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)分支的延伸，它的發(fā)展體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)保證發(fā)展、提高效率的目的。作為世界上最為龐大的經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)城市化進(jìn)程帶來(lái)的問(wèn)題復(fù)雜性也需要得到足夠的重視，在政策推行的道路上也有很多方面需要借鑒。因此，從發(fā)展歷史及國(guó)內(nèi)外政策推行情況進(jìn)行分析，探究我國(guó)城市礦產(chǎn)政策推行的不足與潛在漏洞具有十分重要的意義。

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（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）