國(guó)資委思考題

蘭亞紅

3月25日18時(shí)許，已是下班時(shí)間，國(guó)資委的官方網(wǎng)站“委領(lǐng)導(dǎo)”一欄，蔣潔敏和張毅的名字分別出現(xiàn)在主任和黨委書記的對(duì)應(yīng)位置。

一位是央企巨頭中石油集團(tuán)的原董事長(zhǎng)，曾任青海省副省長(zhǎng)，一位“省委書記”、曾在紀(jì)檢部門工作18年、做過(guò)中紀(jì)委副書記。二人兼具在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的任職資歷，令他們工作頗具敢拼敢干的西北之風(fēng)。在中石油工作期間，蔣潔敏甚至帶病開會(huì)，暈倒在會(huì)場(chǎng)。如今，這個(gè)國(guó)資委高層的黃金組合，讓輿論對(duì)國(guó)企改革的下一步有了不少遐想。

蔣潔敏曾被稱為“改革先鋒”。尤其是主導(dǎo)中石油重組上市的過(guò)程中，在處理復(fù)雜利益糾葛時(shí)表現(xiàn)出魄力。業(yè)內(nèi)人士分析，接任王勇出任國(guó)資委主任后，蔣潔敏的企業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)或許有助他提出更多具有“操作性”的思路指導(dǎo)央企改革；而在青海省擔(dān)任副省長(zhǎng)的政府工作經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)讓其改革思路具備“全局性”。

就在蔣潔敏赴任的同時(shí)，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》獲悉，國(guó)資委正在研究制定《深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），擬對(duì)下一步國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，謀劃改革的總體方案、路線圖和時(shí)間表。

改革的核心問題包括兩大部分：一是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，當(dāng)務(wù)之急是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)國(guó)有管理體制改革；二是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度多元化改革，當(dāng)前主要是央企的產(chǎn)權(quán)多元化改革。

改革任務(wù)之一是明晰國(guó)有資產(chǎn)分類。進(jìn)而將明確界定國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局領(lǐng)域及占比，推進(jìn)國(guó)有大型企業(yè)母公司層面股份制改革，推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)開放，建立企業(yè)內(nèi)部分類管理考核體系，按照生產(chǎn)要素完善收入分配制度等。

新一屆國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)到位后，預(yù)計(jì)會(huì)就國(guó)企改革展開新一輪調(diào)研，并征求各方意見。但就整體而言，產(chǎn)權(quán)多元化改革的方向和主要改革內(nèi)容不會(huì)改變。

分類管理為先

多位參與政策研究的人士介紹，國(guó)企改革首先要解決的就是國(guó)有資產(chǎn)的分類管理問題。

分類管理是國(guó)有企業(yè)改革推進(jìn)的“門檻”。只有明確分類，才能明確界定國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域國(guó)企產(chǎn)權(quán)多元化的開放程度，并針對(duì)不同類別的企業(yè)制定用工、考核、收入分配等制度。

據(jù)了解，十五屆四中全會(huì)首次明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)要布局涉及國(guó)家安全、自然壟斷、公共用品、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等四大領(lǐng)域；2006年，國(guó)資委發(fā)布文件，將四大領(lǐng)域中的“自然壟斷”改為“重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源”。

“李融榮（國(guó)資委第一任主任）在后來(lái)的講話中提出過(guò)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)布局七大行業(yè)（軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)），但只是個(gè)人講話，沒有變成一個(gè)正式的政策。四大領(lǐng)域到底是指哪些行業(yè)？仁者見仁、智者見智?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心國(guó)有企業(yè)研究室主任張政軍認(rèn)為，這也是導(dǎo)致當(dāng)前“國(guó)企壟斷”、“國(guó)進(jìn)民退”等各種爭(zhēng)議的原因之一，也是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)改革在宏觀經(jīng)濟(jì)層面上推進(jìn)緩慢的原因所在。

“有些領(lǐng)域國(guó)企占比低，而且國(guó)企也不代表這個(gè)領(lǐng)域中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)有資本可以退出。但因?yàn)檎卟幻鞔_，實(shí)際的政策執(zhí)行部門就不敢動(dòng)。所以會(huì)傾向于在政策沒有明確的情況下，避免推進(jìn)改革。”張政軍解釋。

“只有搞了分類管理，后續(xù)的改革才能看清楚。分類管理是個(gè)門檻，不跨過(guò)這個(gè)門檻，就只能停留在原有的改革思路里轉(zhuǎn)圈?！睆堈娬f(shuō)。目前，包括國(guó)資委研究中心、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、財(cái)政部財(cái)科所等政策研究部門，都在就國(guó)企分類管理進(jìn)行研究。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，目前政策研究人士對(duì)如何分類持有兩種意見：一是主張將國(guó)有資產(chǎn)分為公益性、特殊功能性、競(jìng)爭(zhēng)性三類，二是主張按照產(chǎn)業(yè)類別進(jìn)行分類。后者占據(jù)主導(dǎo)。

國(guó)資委研究中心主任李保民認(rèn)為，在具體執(zhí)行中會(huì)遇到公益性、競(jìng)爭(zhēng)性難于區(qū)分等種種問題?！艾F(xiàn)實(shí)的分法還是按照行業(yè)，行業(yè)對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)，這樣好分。”

“在產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上怎么實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合？怎么把集團(tuán)公司真正變成投資中心、資本中心、結(jié)算中心、決策中心？在這種思想指引下，以產(chǎn)業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類比較現(xiàn)實(shí)?！崩畋Ｃ裾f(shuō)。

記者了解到，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所下設(shè)的《國(guó)有企業(yè)分類改革研究》課題組也持類似觀點(diǎn)。課題組建議，從定性角度，應(yīng)按照我國(guó)國(guó)企功能定位明晰產(chǎn)業(yè)選擇；從定量角度，還應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)地位、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征，明確界定國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)占有的合理比例范圍。

切實(shí)開放產(chǎn)權(quán)

多種信息顯示，在明確分類管理之后，確定產(chǎn)業(yè)地位及占比，是下一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。即哪些產(chǎn)業(yè)國(guó)有資本該加強(qiáng)進(jìn)入，哪些該退，哪些該公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

“現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，既不是完全成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不是過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)階段國(guó)資委做什么呢？應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，國(guó)資委就做兩件事情，并購(gòu)重組、改制上市?！崩畋Ｃ癖硎尽?/p>

記者注意到，在2010年和2011年的政府工作報(bào)告中，中央均提出要加快大型國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)母公司的公司制、股份制改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。今年以來(lái)，國(guó)資委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在各種場(chǎng)合也多次表態(tài)，國(guó)有企業(yè)改革未來(lái)的方向就是推進(jìn)股權(quán)多元化。

新任一把手也是這一思路的秉承者。蔣潔敏此前在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》專訪時(shí)曾表示會(huì)加大與民企的合作。

因此，政策研究人士認(rèn)為，在明晰國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局領(lǐng)域及占比后，推進(jìn)國(guó)有大型集團(tuán)企業(yè)母公司整體上市以及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)多元化乃大勢(shì)所趨。在此過(guò)程中，還將推進(jìn)分類管理考核、按生產(chǎn)要素進(jìn)行收入分配等企業(yè)管理制度層面的改革。

“石油石化、通信等央企，其母公司都是國(guó)有獨(dú)資公司，要改變母公司國(guó)有獨(dú)資的形態(tài)，變成股權(quán)多元化，向民營(yíng)企業(yè)開放產(chǎn)權(quán)。至于開放多少，可以討論。我認(rèn)為至少可以開放到國(guó)有資本占股51%，民營(yíng)資本占股49%?！眹?guó)企改革專家周放生建議。

“除以上兩個(gè)行業(yè)外，所有在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)的母公司都可以全面開放產(chǎn)權(quán)。尤其是那種非資源型的，比如制造業(yè)，開放的力度應(yīng)該更大，國(guó)有資本只要是最大的股東就可以?！?/p>

實(shí)際上，股權(quán)多元化改革已提出多年，只不過(guò)沒有在母公司層面表現(xiàn)出來(lái)，多是二級(jí)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了上市?！澳腹菊w上市推進(jìn)緩慢，與國(guó)有資本在所在領(lǐng)域‘該放該收看不清楚有很大關(guān)系?！睆堈娬J(rèn)為，國(guó)有企業(yè)有了分類管理的思路、方法和體系，后續(xù)的股權(quán)多元化等改革就具備了向前清晰推進(jìn)的條件。

誰(shuí)來(lái)設(shè)計(jì)改革？

無(wú)論是上一屆國(guó)資委主任王勇，還是剛剛履新的蔣潔敏，謀劃國(guó)有企業(yè)改革“頂層設(shè)計(jì)”的總體方案、路線圖和時(shí)間表上，都面臨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的固有爭(zhēng)議。

“國(guó)企改革路線圖，該誰(shuí)設(shè)計(jì)？誰(shuí)應(yīng)該是設(shè)計(jì)主體？讓國(guó)資委來(lái)設(shè)計(jì)中國(guó)國(guó)企改革的路線圖，本身就有點(diǎn)像讓運(yùn)動(dòng)員來(lái)制定比賽規(guī)則?！敝芊派硎?。

據(jù)了解，當(dāng)前國(guó)資委面臨的最大問題就是兩權(quán)合一。雖然國(guó)資委沒有進(jìn)入政府序列，但它是一個(gè)正部級(jí)的特設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上也是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。國(guó)資委同時(shí)在代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。也就是說(shuō)，國(guó)資委目前既行使了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)行政管理職能，又行使了產(chǎn)權(quán)職能。

“最近國(guó)資委說(shuō)，要進(jìn)行集團(tuán)改革，其中一條途徑是整體上市。如果集團(tuán)整體上市，國(guó)資委跟它是什么關(guān)系？國(guó)資委是大股東，就會(huì)面臨著很多小股東，那怎么工作啊？能一起工作嗎？”一位從事多年國(guó)企改革的專家表示。

眾多研究人士建議，應(yīng)該在國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間設(shè)立一個(gè)從事資本運(yùn)營(yíng)職能的行業(yè)性投資控股公司。也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在母公司整體上市之后，可以把母公司轉(zhuǎn)化為資本運(yùn)營(yíng)和股權(quán)控制的主體，變成國(guó)資委之下的持股主體，作為上市公司股東。

在王勇時(shí)代，國(guó)資委一直力主構(gòu)建“大國(guó)資”，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)劃歸國(guó)資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。而有專業(yè)人士則認(rèn)為，如果不從中央層面推進(jìn)改革，由國(guó)資委來(lái)推動(dòng)，“往里劃很難”。

對(duì)此，財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜建議，可以有多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體代表。比如可以把國(guó)資委改造成一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體代表，一些金融機(jī)構(gòu)比如中國(guó)投資公司也可以做為產(chǎn)權(quán)主體代表，將來(lái)能源類的還可以再審批一些。產(chǎn)權(quán)主體行使出資人代表的權(quán)利，行政機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行精簡(jiǎn)。

未來(lái)，國(guó)資委到底以何種方式完成行政職能和產(chǎn)權(quán)職能的區(qū)分？這是留給蔣潔敏的一道思考題。

“目前進(jìn)一步的改革處在前期準(zhǔn)備階段，新領(lǐng)導(dǎo)到任后，還要就改革展開調(diào)研，并和財(cái)政部等其他宏觀經(jīng)濟(jì)部門以及地方討論交流，政策正式出臺(tái)或在十八屆三中全會(huì)前后?！币晃徽哐芯咳耸勘硎尽?/p>