對中國旅游立法模式的研究

曹雯

摘 要：旅游立法是中國“依法治國”法制建設領域的重要組成部分。從旅游立法的必要性、立法目的與宗旨、立法模式的構想入手，提出建立《旅游基本法》、完善旅游單行法、補充與修改其他相關的法律、注重地方旅游立法、加強國際間的法律交流和合作、健全旅游行業(yè)協會體系。為探索與研究如何完善中國旅游立法、健全旅游法制建設提供參考。

關鍵詞：旅游基本法；旅游單行法；地方立法；行業(yè)協會

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0127-02

旅游要發(fā)展，法制先行，法制手段是為旅游業(yè)發(fā)展保駕護航。2011年“兩會”期間，全國人大提出盡快出臺《中華人民共和國旅游法》，國務院《關于加快發(fā)揮旅游業(yè)的意見》中也指出，“制定旅游法是應時之需、勢在必行?！北M管如此，中國《旅游法》的立法問題歷經二十三年，幾經周折，卻遲遲難以出臺。旅游立法問題已是中國旅游業(yè)發(fā)展的大勢所趨，不容回避。

旅游立法是中國“依法治國”法制建設領域的重要組成部分。中國旅游立法旨在促進現代旅游業(yè)的健康發(fā)展，構建社會主義和諧社會。旅游立法的建設應以市場經濟為基礎，體現社會契約關系，構建以民主、平等、商談、參與為目標的公民社會，在強調公民權利實現與保障的同時，要致力于促進旅游者的健康生活，并向社會、文化、精神等領域的全面發(fā)展。

中國旅游業(yè)牽涉到多部門，旅游行政部門缺乏“硬手段” 措施，各地方保護主義觀念強，缺乏必要的旅游相關法律，導致旅游投訴處理程序復雜，難度大；隨著中國旅游業(yè)已成為國民經濟新的增長點，需要進一步規(guī)范旅游市場，建立旅游立法為旅游業(yè)的健康發(fā)展保駕護航；中國入世以來，要求中國旅游立法應具國際化，制定與WTO《服務貿易總協定》和國際慣例相一致的法律制度，建立完整旅游服務貿易法律體系。

一、旅游立法的宗旨

所謂立法宗旨是指制定該部法律的根本目的，它是貫穿整部法的靈魂，并對其具體適用起著最高的指導作用。在中國，旅游是中國公民的一項特殊權益的表現，從憲法的角度講，它是公民休息權的具體體現?！奥糜握呤且磺新糜维F象、旅游實踐活動的中心和本源?！薄奥糜握咴诼糜位顒又兴佑|到的社會個體和群體是因旅游者才被賦予‘旅游意義的?！笨梢?，中國旅游法應該是一部服務性大法，其宗旨是以旅游參與人的各項活動為目的，法律應從旅游參與者的角度去考慮各項法律規(guī)范制度的安排。

二、立法模式

（一）建立覆蓋全面、關系明晰、體系完備的旅游產業(yè)基本法——《旅游基本法》

《旅游基本法》是一部規(guī)定國家發(fā)展旅游業(yè)方向性、基本原則性以及規(guī)范旅游活動中各項主體之間權利義務關系的指導性法律。目前，世界上已經有七十多個國家和地區(qū)頒布《旅游法》作為本國發(fā)展旅游業(yè)的基本大法。它們對國家旅游業(yè)市場的監(jiān)管提供了基本法則和執(zhí)法準繩。對推動地方旅游事業(yè)的發(fā)展，明晰相關旅游法規(guī)體系的結構起著至關重要的作用。

1.拓展旅游法源基礎。中國對旅游基本法的起草及研究工作已經歷了二十余年的時間，為構建旅游基本法的法源基礎已經具備，憲法作為中國旅游立法最根本的法律基礎外，現有的《刑法》、《民法通則》、《經濟法》、《出入境管理法》、《環(huán)境保護法》等奠定了中國旅游立法重要法源基礎。整合這些法源基礎，找到現有相關法律中與旅游業(yè)的契合點，重新制定出公定力、執(zhí)行力、權威力、有操作性的旅游基本法。

2.立法模式構想。確定合適的立法模式是中國旅游法的制定的關鍵，可以借鑒別國旅游業(yè)立法的經驗，結合中國的國情，建設中國旅游業(yè)合理的立法模式，中國應當在憲法的指導之下進行旅游基本法的建設，在旅游基本法的指導之下，進行旅游單項立法和部門規(guī)章制度的制定。對現存的部分法律進行內容的修訂與補充。

3.確立旅游基本法法律地位。要確立旅游基本法法律地位，應明確四個方面的法律問題：一是旅游業(yè)在中國國民經濟中的地位與作用；二是旅游活動中各項權利主體之間的權利和義務關系；三是旅游行政管理組織機構職能；四是旅游行業(yè)協會性質以及旅游監(jiān)管體系的運行。只要理順這樣的問題內容，旅游基本法將作為調整旅游法律關系的法典，對旅游活動起到法律規(guī)范的作用。

旅游基本法應該被譽為中國旅游法律體系中的“憲法”，各項旅游法律法規(guī)中的“母法”，在各級、各類旅游立法中是法律的重要淵源與依據。旅游基本法也是國家干預各項旅游活動的宏觀調控法，它以縱向旅游法律關系為調整對象，應屬于中國經濟法法律范疇。

（二）完善旅游單行法

中國現行的旅旅游單行法主要是涉及旅行社、導游、出入境和旅客運輸的損害賠償方面，大多數法規(guī)不是專門為旅游業(yè)而頒布的，不能解決旅游活動中法律糾紛。為保障旅游業(yè)的發(fā)展我們應當在《中華人民共和國旅游基本法》的指導之下，以現有的《旅行禮管理條例》、《導游人員管理條例》等法規(guī)為基準，加快制定與旅游活動相關的單行法、實施細則。

1.制定《旅游社法》?！堵眯猩绶ā返闹黧w是旅行社、旅游者、旅行社的員工、旅游行政管理部門，調整的是旅行社之間，旅游社和內部員工之間，旅行社和旅游者之間，以及旅行社和旅游主管部門之間的法律關系。

2.制定《飯店法》。由于沒有專門的法律，我們已經無法面對繁榮的飯店業(yè)帶來的各種的糾紛和管理問題，頒布《飯店法》是保證旅游業(yè)健康發(fā)展的又一個重要的舉措。如日本就專門頒布了《國際觀光飯店整備法》對飯店的設立經營管理做了相關的規(guī)定。中國的《綠色旅游飯店》、《旅游涉外飯店星級劃分及評定》可成為中國《飯店法》制定的基礎。

3.制定《導游法》。因中國旅游市場的現實情況，導游只有達到較高的專業(yè)水平和高尚的道德水準才能在旅游活動中發(fā)揮真正的主導作用。要更好規(guī)范導游的行為，就需要保障導游的權利。《導游人員管理條例》為中國《導游法》出臺打下了堅實的基礎。

（三）補充、修改其他相關的法律

法律的修改與補充，是指立法主體對現行法實施改動，使其呈現新面貌的專門性活動。法的補充則是在原來法的規(guī)定不變的情況下，在法條中添加新內容，使法更能完善地解決復雜的法律問題。旅游業(yè)是一個復雜的行業(yè)，旅游業(yè)實際存在的情況在現實生活中難以把握，僅僅依靠一部基本法和幾個單行法是難以調整眾多的旅游法律關系。

1.在《合同法》中單獨列出旅游合同：中國在1999年頒布的《中華人民共和國合同法》在分則部分規(guī)定了十五種合同，但沒有列出旅游合同。隨著人們旅游活動的日益增強，旅游合同已經越來越成為生活中的普遍現象。在近幾年的旅游糾紛中，有很大一部分糾紛產生于旅游合同中，如旅游合同中所提供的旅游產品，包括交通、住宿、餐飲等繁多內容。而旅游產品具有無形性、不可儲存性、生產與消費的同步性等特點，使得旅游合同在履行時不確定的因素太多，并在很大程度上要受外界環(huán)境的影響，這使得旅游者與旅行社之間容易發(fā)生糾紛。所以，應當根據旅游活動的性質、特點，在法律中單列出旅游合同，并對合同的成立、變更、解除等活動做出相應的法律規(guī)定，有利于規(guī)范旅游行為，維護旅游市場的秩序。

2.在《反不正當競爭法》中明晰規(guī)范旅游企業(yè)的競爭行為。中國旅游活動，一直存在“零團費”現象，擾亂整個旅游市場良好秩序。要能有效制止旅游市場零團費的問題，維護好旅游市場公平競爭的良好秩序，很大程度，只有取決于法律硬性手段。筆者認為可以修訂中國1999年頒布的《關于制止低價傾銷行為的規(guī)定》中規(guī)定的低價銷售商品的行為，行為可以延伸到服務類產品，對旅游服務中的低價傾銷進行法律上明晰的認定，并規(guī)定相應有效的處罰手段。

3.制定中國《旅游者權益保護法》，將旅游活動糾紛中容易爭議的幾項權利進行規(guī)定。如旅游適留權、旅游知情權、旅游監(jiān)督權、索賠權、組團權、人格與民族習俗受尊重權等，進行法律上的界定；制定《風景名勝區(qū)法》，成立有獨立的行政管理和綜合執(zhí)法能力的風景名勝區(qū)管理局，明確違反規(guī)劃進行資源開發(fā)的法律責任理，較好地解決風景名勝區(qū)的“軟規(guī)劃” 問題，理順國家風景名勝區(qū)的管理體制；對“旅游精神賠償” 作出法律上的界定。

（四）注重地方旅游立法

現階段，中國各地方注重旅游立法程度較高。截至2003年，中國已有29個省、自治區(qū)、頒布了地方旅游法規(guī)，這反映了各地旅游業(yè)發(fā)展的勢頭較好，同時也體現了各地方運用法律手段保障旅游業(yè)發(fā)展的認同程度較高，這為中國旅游法制建設作了很好的鋪墊。

（五）建立健全旅游行業(yè)協會體系

目前中國已初步建立起旅游行業(yè)協會體系，但旅游行業(yè)協會發(fā)揮職能不到位，對旅游行業(yè)發(fā)展未能起到“領頭羊”作用。隨著中國旅游行業(yè)管理體制由政府主導型向市場主導型的漸進轉變，旅游行業(yè)協會將逐漸取代政府部分監(jiān)管職能，它靈活多變，善于集中良好行業(yè)資源，對旅游行業(yè)市場勢必起到各方面的協調作用。因此，應該確立旅游行業(yè)協會的法律地位和作用。

（六）注重加強國際間的旅游法律方面的交流和合作

中國旅游業(yè)作為國際服務貿易重要組成部分面臨著挑戰(zhàn)與競爭。旅游業(yè)問題不再是個別國家問題，而是國際問題。我們共同面臨著棘手的問題，就是現行旅游相關法律與國際服務貿易組織如何相適應。同時，由于旅游本身就是一項跨地區(qū)、跨國際的行為，它涉及到全人類活動、地球環(huán)境、世界資源、能源開發(fā)、國際安全等世界性的問題。因此，要求我們必須加強國際間的信息交流和合作，共享良好的旅游資源與平臺，使中國的旅游法制建設與國際接軌，以增強在國際旅游市場上的競爭力。

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