我國公租房主要建設(shè)模式的比較與評價

杜靜　趙小玲　李德智

摘要：我國公租房有著多種建設(shè)模式，各模式特點(diǎn)不同，而建設(shè)模式的選擇在一定程度上決定著公租房建設(shè)的成功與否。文章在定性分析和比較我國公租房主要建設(shè)模式優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益三方面構(gòu)建公租房建設(shè)模式的評價指標(biāo)體系，并利用層次分析法確定評價指標(biāo)的權(quán)重。進(jìn)而，運(yùn)用三標(biāo)度法對我國公租房的主要建設(shè)模式對比打分，對各模式進(jìn)行綜合評價和優(yōu)劣勢分析，為政府選擇公租房建設(shè)模式提供科學(xué)的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公租房；建設(shè)模式；集中建設(shè)；配比建設(shè)；多目標(biāo)比較評價

一、 引言

自2009年溫家寶總理在工作報告中提出積極發(fā)展公租房之后，我國公租房經(jīng)歷了三年多的發(fā)展。近年來，我國公租房建設(shè)過程中產(chǎn)生了資金短缺、土地供應(yīng)不足、建設(shè)選址偏遠(yuǎn)、房屋質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等一系列問題。而且，大量的集中建設(shè)公租房導(dǎo)致了居住分異，大規(guī)模低收入人口聚集，呈現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象，造成社會的不安定。為有效解決這些問題，我國公租房建設(shè)已由單一的集中建設(shè)模式發(fā)展出多種建設(shè)模式。譬如，周江（2011）將我國公租房的建設(shè)模式按照布局分為園區(qū)型和城市型，按投資和建設(shè)主體分為政府建設(shè)和企業(yè)建設(shè)，按建設(shè)方式分為單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)和配建。沈蕾、駱建艷（2011）依據(jù)公租房投資主體將建設(shè)模式分為五種：政府集中建設(shè)、開發(fā)商新建商品房小區(qū)配建、政府吸納私人空置住房、企事業(yè)單位自建或集中租賃職工宿舍和民營資本投資。這與國外公共住房建設(shè)模式的發(fā)展有著相當(dāng)?shù)囊恢滦浴Ｆ┤?，黃一如、陳珊（2011）認(rèn)為美國公共住宅七十多年的發(fā)展歷程可劃分為獨(dú)立建設(shè)、衰落后改造及重新開發(fā)、復(fù)興等階段，并指出這是一個從“隔離”到“融合”的過程。西悉尼地區(qū)組織議會有限公司（2009）的研究報告指出澳大利亞政府在建設(shè)公共住房時遇到的最大困難是資金的短缺，建議政府通過各種方式來吸引開發(fā)商加入到公共住房的建設(shè)或采用包容式分區(qū)建設(shè)模式。但是，現(xiàn)有研究較少從多目標(biāo)視角對公租房不同建設(shè)模式的優(yōu)劣勢進(jìn)行分析、評價，而這些分析能為政府部門制定保障房建設(shè)策略時提供合理有效的參考依據(jù)，提高公租房建設(shè)的效率，彌補(bǔ)當(dāng)前我國公租房體系中的不足。

二、 我國公租房建設(shè)的模式分類和比較

1. 我國公租房建設(shè)模式的分類。根據(jù)不同的分類依據(jù)，公租房的建設(shè)模式有不同的分類。本文按土地供應(yīng)方式的分類方法進(jìn)行討論，分為集中建設(shè)模式和配比建設(shè)模式。

（1）集中建設(shè)模式。集中建設(shè)模式指在城市的某些區(qū)域統(tǒng)一、集中建設(shè)保障房，根據(jù)其開發(fā)建設(shè)模式的不同又可分為：政府自建、代建制、BT、企業(yè)自建四種建設(shè)模式。

①政府自建模式是指政府劃撥土地、政府投資建設(shè)，政府負(fù)責(zé)運(yùn)營管理的模式。

②代建制不是公租房特有的建設(shè)模式，它從探索試點(diǎn)到獲得政策層面的支持，已歷經(jīng)十幾年，各地對代建制的理解不一，但基本上是指出資人委托專業(yè)的管理公司代替其實行部分職責(zé)，直至工程的竣工驗收。

③BT（Build-Transfer）即建設(shè)—轉(zhuǎn)讓，是由業(yè)主通過公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方，由建設(shè)方負(fù)責(zé)項目資金籌措和工程建設(shè)，項目建成竣工驗收合格后由業(yè)主回購，并由業(yè)主向建設(shè)方支付回購價款的一種方式。

④企業(yè)自建是指國家向企業(yè)提供優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織利用已取得使用權(quán)的自用土地建設(shè)公租房，是一種利用企業(yè)的閑置土地或者資金建設(shè)公租房的方式。

（2）配比建設(shè)模式。配比建設(shè)，即在同一個開發(fā)地塊上，將各種不同性質(zhì)的房屋按照一定的比例開發(fā)，形成一個多收入階層居民的混合居住模式。

2. 我國公租房建設(shè)模式比較。根據(jù)上述各模式的特點(diǎn)，得出各模式的比較結(jié)果如表1。

三、 公租房建設(shè)模式的評價模型構(gòu)建

1. 評價指標(biāo)的選取分析。公租房建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，對于政府而言，它關(guān)注的不僅僅是采用不同建設(shè)模式建設(shè)時經(jīng)濟(jì)方面所產(chǎn)生的結(jié)果和影響，同時還需要非常關(guān)注社會、環(huán)境方面的影響，以保證社區(qū)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。因此，本文從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益三個方面對公租房建設(shè)模式進(jìn)行評價。與一般項目的經(jīng)濟(jì)效益評價不同，公租房建設(shè)項目是站在政府的角度評價，因此，除了投資回收期、投資利潤率指標(biāo)外，還應(yīng)考慮政府的融資成本、自籌資金比例、運(yùn)營成本等。項目的社會效益是指項目在投資建設(shè)過程中對區(qū)域內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)帶來的直接或間接效益，以及在項目完成之后，對區(qū)域社會產(chǎn)生的效益。與公租房建設(shè)模式關(guān)聯(lián)的社會效益主要有受保障人群范圍、貧困集中度、利益相關(guān)者的利益平衡度等。環(huán)境效益評價指對國家（或地方）環(huán)境發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)和影響，包括對自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的影響。

2. 評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。根據(jù)以上三方面效益的評價，構(gòu)建公租房建設(shè)模式的評價指標(biāo)體系如圖1。

3. 評價指標(biāo)權(quán)重的確定。本文邀請10位專家，利用1～9標(biāo)度法對各層指標(biāo)進(jìn)行打分，利用層次分析法（AHP）確定各指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果如表2。

無論采用何種模式建設(shè)公租房，政府都希望能夠達(dá)到各個目標(biāo)的最優(yōu)，即經(jīng)濟(jì)效益的最大化、社會效益的最大化及較好的環(huán)境效益。但是，如表2所示，公租房的建設(shè)應(yīng)以社會效益為主目標(biāo)，只是各建設(shè)模式有各自的優(yōu)勢，地方政府對各目標(biāo)也會有不同的偏好使得不同地區(qū)三大效益的權(quán)重有所不同。

四、 我國公租房建設(shè)模式的比較與評價

1. 多目標(biāo)評價法下各建設(shè)模式的比較。結(jié)合各建設(shè)模式的特點(diǎn)，運(yùn)用三標(biāo)度法對社會效益為主目標(biāo)的各建設(shè)模式進(jìn)行對比打分，計算出在一致性檢驗通過時的各子目標(biāo)下建設(shè)模式的特征向量（見表3）。

2. 評價結(jié)果。根據(jù)表2的權(quán)重及表3的特征向量，將各子目標(biāo)對總目標(biāo)的權(quán)重與該模式的特征向量相乘并匯總，得到該模式的綜合評價結(jié)果，如表4。由該表可知，社會效益為主目標(biāo)時公租房的建設(shè)模式從優(yōu)到劣分別為：配比建設(shè)、BT、企業(yè)自建、代建、政府自建。

需要說明的是，各地方由于經(jīng)濟(jì)、發(fā)展水平及保障房的建設(shè)情況存在一定差別，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況選擇情況的一種或幾種混合的建設(shè)模式。如在外來務(wù)工人員較多的科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)或高新開發(fā)區(qū)可采用企業(yè)自建+政府自建的混合模式。在“貧民窟”現(xiàn)象較為嚴(yán)重的區(qū)域或地方，可采用配比建設(shè)模式來緩解該問題。在政府財政能力不足且需大量建設(shè)保障房的情況下，可選擇BT模式建設(shè)。當(dāng)政府的建設(shè)經(jīng)驗不足時，可采用代建制模式。

五、 結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益多目標(biāo)綜合考評下，配比建設(shè)是相對較好的建設(shè)模式。它將保障房配建在商品房小區(qū)內(nèi)，使得入住的低收入群體的居住環(huán)境及生活質(zhì)量有所改善，但是可能影響商品房的售價，從而影響開發(fā)商參與保障房建設(shè)的積極性。因此，各地政府根據(jù)實際情況積極推行配比建設(shè)模式，設(shè)置合理的配建比例，并給予開發(fā)商必要的政策優(yōu)惠，是大力發(fā)展公租房建設(shè)并使其可持續(xù)發(fā)展的有效途徑之一。

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基金項目：教育部人文社科基金項目（項目號：09YJA790035；13YJC790067）、高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項科研基金資助課題（項目號：20120092120019）。

作者簡介：杜靜，博士，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系副教授、碩士生導(dǎo)師；趙小玲，東南大學(xué)土木工程學(xué)院碩士生；李德智，博士，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系副教授、碩士生導(dǎo)師。

收稿日期：2013-05-05。