規(guī)制我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融法律風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

薛然巍 胡銳 許亞慶

摘 要：我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融活動(dòng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的意義非常重大，當(dāng)然其自身也存在諸多形式和法律風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)踐中，不適宜采用金融抑制政策，應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)村非正規(guī)金融合法的地位，同時(shí)通過(guò)法律規(guī)制和金融監(jiān)管制度來(lái)規(guī)范其行為，以期更好發(fā)揮農(nóng)村非正規(guī)金融的積極作用。

關(guān)鍵詞：民間金融；法律規(guī)制；金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）21-0121-03

一、我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融的形式

農(nóng)村非正規(guī)金融活動(dòng)歷史悠久。其外延或形式呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。最常見(jiàn)的農(nóng)村非正規(guī)金融形式主要有民間借貸、民間合會(huì)、銀背、私人錢莊、民間集資。還有的學(xué)者根據(jù)農(nóng)村非正規(guī)金融的組織化程度將其分為三類，即非組織化的、有組織無(wú)機(jī)構(gòu)的和有組織有機(jī)構(gòu)的。第一類非組織化的典型形式是民間借貸和民間集資，特點(diǎn)是無(wú)組織無(wú)機(jī)構(gòu)；第二類以合會(huì)為主要形式，特點(diǎn)是有組織但無(wú)相應(yīng)正規(guī)機(jī)構(gòu)；第三類以典當(dāng)行、信用社為代表，特點(diǎn)是組織與機(jī)構(gòu)俱全。這里需要指出的是民間借貸與信用社兩種形式是比較重要的。民間借貸是最為廣泛的農(nóng)村非正規(guī)金融形式，具有分散性、隱蔽性，包括個(gè)人之間的借貸、企業(yè)與個(gè)人之間的借貸、企業(yè)與企業(yè)之間的借貸。其中企業(yè)之間的拆解與高利借貸是法律所不允許的。信用社是農(nóng)村合作金融組織，產(chǎn)權(quán)上由全體社員共有；管理上，內(nèi)部由社會(huì)民主選舉、民主管理，外部施行行業(yè)自律。而且信用社又可以分為國(guó)有的和民間的兩類，后者屬于農(nóng)村非正規(guī)金融。

（二）我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融的法律風(fēng)險(xiǎn)

1986年春， “抬會(huì)”風(fēng)波席卷了溫州的樂(lè)清等14個(gè)縣（區(qū)），資金規(guī)模過(guò)億，引發(fā)騷亂，牽涉人員三百多人；1988年和1989年，溫州平陽(yáng)兩次“會(huì)案”，引發(fā)騷亂造成幾十人死亡；2003年9月，浙江省奉化市溪口鎮(zhèn)發(fā)生標(biāo)會(huì)倒會(huì)回頭外逃……類似事件近些年屢屢發(fā)生。農(nóng)村非正規(guī)金融自身缺陷及法律規(guī)制、法律監(jiān)管不全面造成其存在嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.存在經(jīng)濟(jì)性犯罪的威脅

我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融一直處在缺乏法律明確規(guī)定的狀態(tài)之下，使得其容易出現(xiàn)非法集資、高利放貸、集資詐騙等經(jīng)濟(jì)型犯罪行為。這些經(jīng)濟(jì)性犯罪主要是在從事農(nóng)村非正規(guī)金融活動(dòng)的主體法律意識(shí)淡薄、高額利益誘惑、投資信息不對(duì)稱、市場(chǎng)出現(xiàn)異化現(xiàn)象的情況下出現(xiàn)的。

2.金融監(jiān)管體制的弊端造成農(nóng)村非正規(guī)金融資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大

我國(guó)對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融活動(dòng)的監(jiān)管有監(jiān)管強(qiáng)度高、監(jiān)管主體不明確和沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等特點(diǎn)。這些金融監(jiān)管的特點(diǎn)造成農(nóng)村非正規(guī)金融的生存空間嚴(yán)重受到限制。我國(guó)刑法中將很多農(nóng)村非正規(guī)金融活動(dòng)都視為經(jīng)濟(jì)類犯罪，而實(shí)踐中，大多數(shù)的非正規(guī)金融活動(dòng)是有積極意義的。過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管對(duì)于農(nóng)村非正規(guī)金融活動(dòng)的開(kāi)展是不利的。在《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《中國(guó)人民銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》、《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)于監(jiān)管主體的規(guī)定不統(tǒng)一，造成主體不明，央行、銀監(jiān)會(huì)、地方政府等監(jiān)管重疊。

二、我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融法律規(guī)制的完善對(duì)策

（一）確立我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融的合法地位

羅納德·麥金農(nóng)通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究，提出了“金融抑制理論”，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家過(guò)多的金融管制、利率限制等政府干預(yù)行為，使金融和經(jīng)濟(jì)陷入了一定程度的惡性循環(huán)狀態(tài)，只有通過(guò)金融開(kāi)放才能搞活經(jīng)濟(jì)。金融開(kāi)放最有效的手段就是促使民間金融合法化。轉(zhuǎn)變法律法規(guī)在立法思想上對(duì)于民間金融存在的不合理歧視，使民間金融獲得與正規(guī)的合法金融同等條件下的待遇，使民間金融同正規(guī)金融擁有相同的法律地位和參與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的地位，是實(shí)現(xiàn)民間金融合法化的最重要的一步，打破正規(guī)金融在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中融通資金的壟斷地位，民間金融合法化是指對(duì)非正規(guī)金融進(jìn)行規(guī)范化、公開(kāi)化、機(jī)構(gòu)化、組織化的轉(zhuǎn)變，使得民間金融活動(dòng)可以在政府的監(jiān)管下和法律的規(guī)范下公開(kāi)、有序地發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，民間金融合法化有以下幾種途徑：

1.將現(xiàn)有農(nóng)村廣泛存在的“合會(huì)”合法化

合會(huì)是帶有互動(dòng)、合作性的、群眾自發(fā)形成的融資組織，是一種以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，主要形式有即標(biāo)會(huì)、輪會(huì)和搖會(huì)。因?yàn)槿狈戏ǖ姆杀O(jiān)管，當(dāng)前我國(guó)很多地區(qū)出現(xiàn)合會(huì)畸形發(fā)展的形式，脫離了合會(huì)合法發(fā)展的正軌，成為了非法金融組織，應(yīng)依法予以鏟除。在合會(huì)方面，韓國(guó)的 “新農(nóng)村建設(shè)制度”是立法成功的典范。在我國(guó)“合會(huì)”合法化過(guò)程中，應(yīng)該借鑒韓國(guó)“農(nóng)協(xié)”的成功經(jīng)驗(yàn)，促使合會(huì)成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的民間金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)其為三農(nóng)服務(wù)。

2.大力發(fā)展由民間資本組建的各類合作制民營(yíng)銀行

民營(yíng)銀行，對(duì)我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有很重要的促進(jìn)作用?？梢越鉀Q當(dāng)前金融體系中存在的中小企業(yè)投資難的問(wèn)題。進(jìn)而，可以促進(jìn)金融體系改革和創(chuàng)新，解決在體制內(nèi)部存在的限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)存在的純粹的民營(yíng)銀行僅有民生銀行一家，讓民間投資人通過(guò)股份合作的形式，加入地方中小型金融機(jī)構(gòu)，成立地方性股份合作銀行，是促使民間金融合法化的一種有效途徑。2011年1月28日掛牌的張家港市農(nóng)業(yè)銀行、2005年6月成立的江蘇錫州農(nóng)村商業(yè)銀行、1997年5月成立的潤(rùn)豐農(nóng)村合作銀行及2005年掛牌的武隆農(nóng)村合作銀行都吸納了大量的民間資本，它們?yōu)槲覈?guó)民間資本進(jìn)入金融業(yè)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

3.建立以民間資本為主的中小民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)

2005年2月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”，為民營(yíng)資本進(jìn)入金融行業(yè)掃除了障礙，使得一些中小民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)得以建立。民營(yíng)資本通過(guò)多種形式進(jìn)入金融組織，如發(fā)展社區(qū)銀行、投資公司、小額貸款公司等。政府應(yīng)相應(yīng)地調(diào)整降低金融準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，允許那些股東數(shù)量、資本金額、經(jīng)營(yíng)主體的資格及其他條件都符合法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模較大的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，以股份制或股份合作制的形式進(jìn)行注冊(cè)、登記、規(guī)范管理，從而，將其轉(zhuǎn)型為合法的民間金融組織。

（二）健全并完善相關(guān)法律制度保障體系

目前，我國(guó)的民間金融活動(dòng)正處于一種無(wú)序的狀態(tài)，要正確引導(dǎo)民間資金流向，實(shí)現(xiàn)民間金融的正規(guī)化、合法化，促進(jìn)民間金融的健康發(fā)展，必須建立嚴(yán)格的制度保障。以法律形式提供一種交易雙方都遵循的規(guī)則，降低民間金融的交易成本。鼓勵(lì)民間金融由低級(jí)形式向高級(jí)形式轉(zhuǎn)變。

1.加快建立存款保險(xiǎn)制度

存款保險(xiǎn)制度是指為保護(hù)存款者的利益，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)和整個(gè)金融體系的安全，依法為從事存貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各成員金融機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，而當(dāng)成員金融機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性資產(chǎn)或者代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)存款者給予償付的制度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保險(xiǎn)賠付的最高標(biāo)準(zhǔn)一般按照一國(guó)人均GDP的倍數(shù)來(lái)確定，國(guó)際貨幣基金組織建議的最高限額是相當(dāng)于人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總和的一倍到兩倍之間。而從實(shí)際情況看，已經(jīng)設(shè)立存款保險(xiǎn)的國(guó)家平均保額大約相當(dāng)于人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.4倍。我國(guó)雖然一直沒(méi)有建立存款保險(xiǎn)制度，但實(shí)際上國(guó)家一直對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)隱性擔(dān)保，因此，建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度，對(duì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)十分重要，是民間金融發(fā)展的必要條件。

2.建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度并降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，從法律上講，是指金融機(jī)構(gòu)依法獲準(zhǔn)設(shè)立，實(shí)際取得法律上的主體資格，以自己的名義從事活動(dòng)的行為。金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入者有嚴(yán)格要求，如注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍等，金融機(jī)構(gòu)是否按照法律法規(guī)的嚴(yán)格要求在合法的范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)、是否存在違規(guī)經(jīng)營(yíng)的交易行為、是否存在侵犯存款人利益的行為，都可以作為是否允許其進(jìn)入金融行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。符合標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定條件的民間借貸機(jī)構(gòu)為金融市場(chǎng)的主體，不符合條件的則必須排除在外。但是，目前，存在于地下交易的部分非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，之所以要在地下交易的主要原因是，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)太高，對(duì)于一些金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是不可能達(dá)到的，使其根本無(wú)法進(jìn)入。因此，在建立嚴(yán)格的金融業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的同時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)調(diào)低金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，給中小銀行足夠的發(fā)展空間。

3.利率市場(chǎng)化

目前我國(guó)仍未實(shí)現(xiàn)利率的完全自由化，大多數(shù)的銀行會(huì)將貸款對(duì)象傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較穩(wěn)定的國(guó)有企業(yè)，而不愿意貸款給中小企業(yè)和個(gè)體工商戶。伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，應(yīng)在借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照國(guó)家政策要求，通過(guò)市場(chǎng)和價(jià)格規(guī)律機(jī)制，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的供求關(guān)系來(lái)決定金融系統(tǒng)中的利率的改革機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利率自由化，通過(guò)供求關(guān)系來(lái)調(diào)整利率，從而調(diào)節(jié)資金的流向，實(shí)現(xiàn)資金的有效配置。不僅可以縮小民間金融和正規(guī)金融之間的利益差距，更可以降低市場(chǎng)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的需求。

4.構(gòu)建民間金融信息登記制度

民間金融活動(dòng)具有自發(fā)性和隱蔽性及流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)掌握金融活動(dòng)信息的條件下，實(shí)行金融監(jiān)管的難度大，因此，為使民間金融活動(dòng)安全有效的運(yùn)行，使可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)控制在監(jiān)管部門的控制范圍之內(nèi)，應(yīng)構(gòu)建民間金融信息登記制度。登記制度的構(gòu)建，應(yīng)該確立登記機(jī)構(gòu)的主體，適用登記制度的對(duì)象以及登記制度實(shí)施的法律效力。

5.構(gòu)建民間金融信息公開(kāi)制度

民間金融交易信息是民間金融監(jiān)管主體實(shí)行金融監(jiān)管和法律決策的重要依據(jù)，民間金融機(jī)構(gòu)有在合法經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)向監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)公開(kāi)交易信息的義務(wù)。構(gòu)建民間金融信息共享制度，使民間金融監(jiān)督管理部門，能夠明確掌握其管轄范圍內(nèi)存在的民間金融潛在風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，民間金融信息公開(kāi)制度還應(yīng)規(guī)定違反相應(yīng)規(guī)定、上報(bào)虛假信息材料所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

三、我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融法律監(jiān)管的完善對(duì)策

（一）將農(nóng)村非正規(guī)金融納入金融監(jiān)管范圍

農(nóng)村民間金融具有融資速度快、信息費(fèi)用低、渠道廣、回收快、資金利用率高等優(yōu)點(diǎn)，但其也具有高利潤(rùn)、高風(fēng)險(xiǎn)、不可控制等缺點(diǎn)，可能影響到正常的農(nóng)村民間金融秩序，乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，放寬農(nóng)村民間金融政策的同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)管力度，吸取失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，使優(yōu)良的民間金融機(jī)構(gòu)成為市場(chǎng)主體，不符合規(guī)定的則排除在外，同時(shí)，還應(yīng)建立市場(chǎng)退出機(jī)制，按照法律規(guī)定和市場(chǎng)原則實(shí)行破產(chǎn)，保證中小金融機(jī)構(gòu)健康高效的運(yùn)行。

（二）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融主體的監(jiān)督力度

由于民間融資是建立在血緣、地緣的基礎(chǔ)上，主要為本地區(qū)中小企業(yè)和城鄉(xiāng)居民承擔(dān)融資功能，其主要業(yè)務(wù)集中于存款、貸款等傳統(tǒng)性業(yè)務(wù)，帶有明顯的區(qū)域性。應(yīng)在銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部設(shè)立民間金融監(jiān)管部，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。另外，對(duì)于運(yùn)營(yíng)良好的民間金融主體，政府不應(yīng)過(guò)多干預(yù)，應(yīng)以引導(dǎo)、監(jiān)督為主，把工作重點(diǎn)放在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度上，加強(qiáng)注冊(cè)登記環(huán)節(jié)。一方面，可以把民間融資納入監(jiān)管部門的范圍內(nèi)，有益于政府準(zhǔn)確掌握民間金融活動(dòng)的規(guī)模和發(fā)展方向，為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供真實(shí)的數(shù)據(jù)；另一方面，也可以有效防止民間借貸糾紛的發(fā)生，維持安定的民間融資秩序。政府的監(jiān)管途徑應(yīng)該包括：一是金融監(jiān)管。依據(jù)《合作金融法》和《合作金融監(jiān)管法》嚴(yán)厲打擊非法集資等違法行為，保證民間金融組織集資方式的合法性。二是司法監(jiān)管，法院在對(duì)民間金融組織進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)著重對(duì)其合法性和合理性進(jìn)行審查。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村非正規(guī)金融行業(yè)自律機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

基于國(guó)際上對(duì)于金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，可以表明，發(fā)展行業(yè)自律協(xié)會(huì)是金融監(jiān)管的重要手段。由于民間金融是自發(fā)組織的金融交易活動(dòng)，活動(dòng)隱蔽且分散，有流動(dòng)性的特點(diǎn)，所以，全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管的模式不能達(dá)到具體的監(jiān)管效果。因此，可以借鑒證券業(yè)協(xié)會(huì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立自律行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)自律以及行業(yè)自治的方式取得良好的社會(huì)資信，協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、知識(shí)管理、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、人員培訓(xùn)等問(wèn)題。民間金融的自律行業(yè)協(xié)會(huì)，作為非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與政府金融監(jiān)管部門間的中介機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)行業(yè)交流與自律，降低信息不對(duì)稱導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)方面具有十分重要的作用。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并引導(dǎo)構(gòu)建民間金融自律組織，建立并完善相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)。

通過(guò)以上論述，我們發(fā)現(xiàn)民間金融的法律規(guī)制是一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)而龐大的工程，需要政府、司法、社會(huì)各界的共同努力。其中，法律和制度的建立是民間金融法律規(guī)制進(jìn)程的重中之重。尤其是在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)“余震”的大背景下，如何利用法律與政府宏觀調(diào)控的手段，運(yùn)用科學(xué)合理的方式，改善民間金融的生存環(huán)境，促進(jìn)民間金融的穩(wěn)健發(fā)展，并適度限制和防范民間金融的風(fēng)險(xiǎn)，減少其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的負(fù)面作用，極大地發(fā)揮民間金融在資本市場(chǎng)建設(shè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的積極作用，是思考完善我國(guó)民間金融法律監(jiān)管制度的重大意義之所在。

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