民辦中小學管理失效問題的對策研究

廖凱　施成

【摘 要】學術(shù)界對民辦中小學的研究大多立足于教育公平、教育市場化和教育競爭等方面，且大多是綜合分析。本研究從教育管理現(xiàn)代化著手，對民辦中小學自身管理以及政府管理兩個層面進行探討，運用教育管理現(xiàn)代化的理論解決民辦中小學發(fā)展面臨的問題。

【關(guān)鍵詞】教育管理現(xiàn)代化 民辦中小學管理 對策研究

圍繞著民辦中小學的發(fā)展，學者們的分析視角多局限在教育市場化、教育競爭以及教育公平等方面。針對民辦中小學管理失效這一問題，筆者從一個新的視角——教育管理現(xiàn)代化展開研究，從政府管理和民辦中小學自身管理兩個角度，尋找民辦中小學管理失效的原因，進而進行策略分析，提出對策。

一、民辦中小學發(fā)展面臨的問題

（一）從民辦學校自身層面看

1.注重整體規(guī)模的擴大，忽視學校品牌的建設

部分民辦中小學為了提高自身的競爭力，只是重視學校規(guī)模的擴大。這種做法無異于將自己與公辦中小學置于同質(zhì)性競爭的地位，是不明智的做法。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，絕大多數(shù)學生家長會選擇公辦學校：上海占70.41%，寧波、溫州各占90.72%，長沙、常德各占45.73%，濟南占53.33%。[1] 民辦中小學將主要精力放在學校的規(guī)模，就沒有過多的精力來思考學校的特色。失去了學校的特色，無疑降低了對家長和學生的吸引力和認同感，所以部分民辦中小學忽視學校品牌建設的管理理念為自身帶來了危機。

2.學校內(nèi)少數(shù)部門“缺位”或“越位”，管理結(jié)構(gòu)沒有整體優(yōu)化

民辦中小學的運營離不開領導體制、決策機制以及人事管理等各項制度的建立和完善。[2] 《 中華人民共和國民辦教育促進法實施條例 》要求民辦學校的章程應當規(guī)定“理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的產(chǎn)生方法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則等”。[3] 但實際上部分民辦中小學內(nèi)有少數(shù)部門并沒有發(fā)揮實質(zhì)性作用，存在“缺位”的現(xiàn)象，而有的部門則是越俎代庖，造成“越位”。例如，有的民辦中小學的決策機構(gòu)越權(quán)干預監(jiān)督機構(gòu)的職責，監(jiān)督機構(gòu)只是一個名義上的機構(gòu)，而有的學校則是監(jiān)督機構(gòu)與校長的職責混淆不清，監(jiān)督機構(gòu)以了解工作之名干涉校長的政務，造成學校管理的混亂。這種內(nèi)部部門“缺位”或“越位”現(xiàn)象，導致學校管理結(jié)構(gòu)沒有整體優(yōu)化，管理低效甚至混亂。

3.學校管理方式落后，缺乏信息技術(shù)的運用

“為迎接信息時代的到來，世界各國教育領域突出的變化之一就是強調(diào)信息技術(shù)在學校教育內(nèi)的應用。”[4] 綜觀我國民辦中小學信息技術(shù)的運用大都是集中在教學活動上，大體是開設信息技術(shù)課程、利用多媒體技術(shù)進行教學，而將信息技術(shù)運用于學校教育教學管理的學校很少。它們的管理方式還是停留在相關(guān)責任人的管理上，對教學資源的管理還很落后。

（二）從政府管理層面看

1.政府管理制度和機構(gòu)不健全，無法兼顧地方民辦中小學的管理需要

針對民辦中小學的管理，國家加大了審批、監(jiān)督、政策的引導等方面的力度。但是，這些管理制度的制定立足于整個民辦中小學，過于整齊劃一，忽視了地方民辦中小學的管理需要。此外，“在管理機構(gòu)設置上，我們目前還沒有一個專門性的教育行政管理機構(gòu)，即便是有了這樣的機構(gòu)，機構(gòu)之間的責任如何分擔的問題又直接制約著政府對民辦學校的宏觀調(diào)控的效果。缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策機構(gòu)，容易抵消管理績效”。[5] 顯然政府在管理制度和機構(gòu)上的不足加重了民辦中小學的管理失效。

2.政府管理方法行政化色彩濃厚，對民辦中小學的管理欠缺科學性

對民辦中小學的管理方法主要是依靠行政管理，即把上級的指標、政府的文件作為管理行為的重要依據(jù)。當國家關(guān)于民辦中小學的政策下達后，大部分地方政府的第一反應就是嚴格按照國家制定的政策辦，忽視地方的實際情況。以行政手段的管理是非常有必要的，但是這樣的管理方式摻雜了過多的行政化色彩，管理方法欠缺一定的科學性，不僅使相關(guān)政策達不到預期的實效性，而且還會挫傷民辦中小學的辦學積極性。

3.政府管理理念不當，民辦中小學的合法權(quán)益得不到保障

盡管國家大力提倡和支持民辦中小學的發(fā)展，但實際上，社會大眾，包括許多地方政府在教育觀念上對民辦中小學的發(fā)展仍存在偏見。如認為民辦學校不是“正規(guī)軍”，不是教育主管部門的“嫡系”，只是公辦教育的一種補充。這些偏見直接導致了政府容易忽視民辦中小學的合法權(quán)益。如胡衛(wèi)指出：“雖然我國相關(guān)的法律規(guī)定國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展，但至今沒有具體的措施出臺，致使民辦學校銀行借貸困難重重。”[6] 吳畏等學者也指出，有些地方以企業(yè)所得稅、城市建設稅等各種名義向當?shù)氐拿褶k學校征稅，但是我國在原則上對民辦學校是免于征稅的。[7] 政府管理理念的不當，使得民辦中小學在銀行貸款、稅收減免、教師待遇等方面的權(quán)益得不到保障。

二、基于教育管理現(xiàn)代化的分析

針對上述對民辦中小學面臨問題的分析，筆者從教育管理現(xiàn)代化視角對這些問題進行如下思考。

（一）對民辦中小學的分析

1.教育管理現(xiàn)代化重視學校效能的實現(xiàn)，為民辦中小學的品牌建設提供借鑒

“學校的功能可以分為育人功能、文化功能、經(jīng)濟功能、社會服務功能和政治功能，人們評價學校管理的優(yōu)劣也是主要看學校是否實現(xiàn)了學校的功能?！盵8] 但教育管理現(xiàn)代化關(guān)注的不僅是管理的作用，更關(guān)注怎樣使管理做得更好、更有成效。目前民辦中小學只是注重自身功能的實現(xiàn)，即如何提高學生的成績，提高升學率，民辦中小學應轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，重視自身的品牌建設，將注意力由學校功能的發(fā)揮與否轉(zhuǎn)移到學校功能發(fā)揮的實效上，不斷提高自身教育教學的有效性，建立屬于自己的“市場”。

2.教育管理現(xiàn)代化重視各職能部門的整體優(yōu)化，為民辦中小學實現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供參考

“現(xiàn)代教育管理強調(diào)學校各方面的工作要從整體利益和需要出發(fā)，當局部的利益和整體的利益相沖突的時候要顧全大局，不能有本位主義和小團體主義?！盵9] 為避免民辦學校內(nèi)部部門“缺位”“越位”現(xiàn)象，部門之間不僅需要明確的分工，而且還需要使各個部門的力量形成合力，實現(xiàn)整個學校管理效果的最大化。

3.教育管理現(xiàn)代化重視科技在教育管理中的運用，為民辦中小學管理手段的改善提供啟發(fā)

目前民辦中小學運用科技大都是局限在教學活動上，還沒有應用到學校管理上。而現(xiàn)代教育管理注重科學技術(shù)在教育管理實踐中的運用 [10]，以先進的科學技術(shù)對學校的教師、學生、教學資源等方面實行全方位的現(xiàn)代化管理，既可以解決人力管理帶來的不足，又可以充分體現(xiàn)學?，F(xiàn)代信息管理快節(jié)奏、高效率的理念，還可以幫助學校建立特色，吸引更多的人來了解學校，擴大學校的影響力，提升學校形象。

（二）對政府管理的分析

1.教育管理現(xiàn)代化以轉(zhuǎn)變思想為指導，制定靈活多變的管理制度，為政府制定多元化的民辦中小學管理制度提供指引

受傳統(tǒng)文化影響，人們在管理上傾向于線性的管理思想，認為按照規(guī)則辦就不會犯錯。但是“現(xiàn)代教育管理認為，教育存在于復雜多變的環(huán)境之中，變化著的不穩(wěn)定因素往往會打破已經(jīng)形成的秩序、平衡和穩(wěn)定狀態(tài)”。[11] 我們需要用發(fā)展的觀點看問題，不能總是用規(guī)范、標準來管理教育，這樣不僅達不到預期的效果，反而會給管理帶來一定的問題。所以教育管理者要依據(jù)環(huán)境和條件的變化適時選擇管理方法，不斷調(diào)整完善管理制度。同時，在執(zhí)行國家制度的時候需要考慮地方的特殊性，在尊重大的制度前提下，做出適當?shù)淖兓构芾碇贫润w現(xiàn)多樣化。

2.教育管理現(xiàn)代化重視行政方式和科學手段相結(jié)合的管理方法，為政府提高民辦中小學管理方式的科學性提供思路

“現(xiàn)代教育管理強調(diào)以法制管理和行政手段的管理是必要的，也是要堅持的；但是行政行為和行政手段又有它的局限性。因此要把行政方式和手段與科學理論和方法結(jié)合起來?！盵12] 可見，地方政府要做的不是不折不扣地依據(jù)上級的指示、照搬照抄國家的政策方針，而是在仔細研讀國家政策方針的基礎上，結(jié)合地方的實際，制定出多樣化、適合各類民辦中小學的政策。這樣的管理方法不僅不違背國家的要求，而且有利于提高管理的科學性，強化管理效果。

3.教育管理現(xiàn)代化重視激勵教職工的工作熱情、責任感和成就欲為主的管理方式，為政府轉(zhuǎn)變民辦中小學管理理念提供啟示

目前對民辦中小學教師的管理主要強調(diào)的仍是政府的指揮、監(jiān)管、檢查以及主導作用，忽視了教師的主體作用。現(xiàn)代教育管理理論認為：“教職工是學校的主人，要充分發(fā)揮他們的主體意識和責任感；學校的工作質(zhì)量和教學成就都是全校人員共同創(chuàng)造的。”[13] 當前由于政府在保障民辦中小學教師合法權(quán)益方面工作沒有完全到位，民辦教師的身份十分尷尬。從現(xiàn)代教育管理的角度出發(fā)，需要政府給予民辦中小學教師公平的待遇，以此來激發(fā)民辦學校教師的工作熱情。政府對民辦中小學教師的管理理念的重心不應是如何加強監(jiān)督管理，而是如何強化他們的工作動機和激情，如何發(fā)揮他們的責任心、創(chuàng)造力和主體性。

三、教育管理現(xiàn)代化視角下民辦中小學的發(fā)展對策

（一）民辦中小學學校方面

1.轉(zhuǎn)變辦學理念，塑造學校品牌

為了在激烈的競爭中生存，民辦中小學必須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，向打造自身特色方向轉(zhuǎn)變；改變作為公辦教育補充者的角色，向滿足家長、學生教育需要的方向轉(zhuǎn)變；不斷營造學校的文化，不斷提升學校的內(nèi)涵，由“學校特色”向“特色學?！鞭D(zhuǎn)變，使自身的辦學模式、教育教學多樣化、差異化，滿足學生日益增長的教育需求。比如可以深化一門或幾門學科的研究，打造特色學科；利用獎學金、助學金、減免學費等形式吸引學生。

2.整合學校內(nèi)部職能部門，實現(xiàn)整體優(yōu)化管理

民辦中小學要依據(jù)學校發(fā)展的實際，設置合理的組織機構(gòu)，保證每個部門明確自身的作用，將職能發(fā)揮到實處。對于“缺位”和“越位”的部門要給予批評和處罰，對于工作出色的部門要給予及時的表彰和獎勵。這樣才能調(diào)動每個部門的積極性，實現(xiàn)學校管理的整體優(yōu)化，保證整個學校管理、運行的高效。

3.加大科技成果的運用，體現(xiàn)時代特色

民辦中小學要以實用性為原則、以師生需要為準則加大學?？萍加布O施的配備力度，注重校園網(wǎng)、校校通工程的建設；加大科學技術(shù)與課程的整合力度；運用現(xiàn)代化設備加強學校的管理，實現(xiàn)學?？萍蓟芾?。此外，要利用各種傳播渠道擴大學校的知名度和影響力，通過網(wǎng)絡等技術(shù)時刻關(guān)注社會、家長的教育需求，通過信息平臺加強學校與家長的聯(lián)系。

（二）政府方面

1.完善民辦中小學管理制度，實現(xiàn)多元化管理

每個地方都有自身的優(yōu)勢和限制條件，都有實際的需要。地方政府在接到上級的文件、指示之后，應認真學習國家的精神，結(jié)合自身的實際，結(jié)合本地的優(yōu)劣條件，實現(xiàn)國家精神的本土化，做到因地制宜；同時，每所民辦中小學都是一個擁有自身特色獨立的組織，地方政府應在不違反國家文件的基礎上，對不同類型、不同需要的學校實行不同的管理，使管理制度呈現(xiàn)多元化。

2.改進管理方式，堅持行政方式和科學方法相結(jié)合

地方政府要提高管理方式的科學性，在確保自身對民辦中小學領導權(quán)的同時，還要“俯下身”來聆聽民辦中小學的心聲，了解民辦中小學的需要。政府可以嘗試組建一支由民辦中小學教師和社會人士組成的咨詢隊伍，在制定民辦中小學相關(guān)政策的時候，要聽取這支隊伍的意見和建議。此外，政府可以通過信息技術(shù)建立網(wǎng)絡平臺，吸引社會人士建言獻策，公布民辦中小學的信息，實現(xiàn)管理的透明化、公開化。

3.樹立公平觀念，保障民辦中小學利益

民辦中小學屬于公益事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。因此，地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，不能用歧視的眼光看待民辦中小學的發(fā)展，而要讓民辦中小學和公辦中小學開展公平競爭。同時，還應該根據(jù)現(xiàn)實差距為民辦中小學的發(fā)展提供專項資金支持，形成具有地方特色的民辦中小學資助制度，依法落實各項扶持政策，引導民辦中小學的有序發(fā)展。

（作者單位：湖北師范學院教育科學學院，湖北 黃石，435002）

參考文獻：

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