國家財政性教育經(jīng)費支出達GDP4%后穩(wěn)步提高保障機制

[摘要]財政性教育經(jīng)費在2012年實現(xiàn)占GDP4%的目標后，必須逐年穩(wěn)步增長，并在2020年達到4.5%～5%，才能保障教育事業(yè)健康發(fā)展的需要。要達到上述投入目標，必須建立相應(yīng)的保障機制：明確經(jīng)費投入增量，合理劃分投入責(zé)任；制定《教育投入法》，立法保障國家財政性教育經(jīng)費投入逐年增長；拓展財政性經(jīng)費來源渠道，不斷擴大教育經(jīng)費投入總量；將財政性教育經(jīng)費投入作為各級官員考績的重要指標，并列為與GDP同等重要的地位；有效整合監(jiān)督力量，提高財政教育性經(jīng)費的使用效益。

[關(guān)鍵詞]財政性教育經(jīng)費 GDP 4% 保障機制

[作者簡介]汪丞（1975- ），男，湖北黃岡人，湖北第二師范學(xué)院教師教育學(xué)院，副教授，博士，研究方向為教師教育學(xué)、教育政策法規(guī)。（湖北 武漢 430205）

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2013）11-0008-03

國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例在 2012年要達到4%，是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出的國家財政性教育經(jīng)費投入目標。從目前情況來看，實現(xiàn)這一目標已幾無懸念。然而，即使達到了4%，在世界范圍內(nèi)也不算高，大體在世界188個國家中排101位，排名比較靠后。①僅相當于發(fā)展中國家在20世紀80 年代的平均水平。而從現(xiàn)實需求來看，根據(jù)我國“十二五”教育發(fā)展目標，有關(guān)部門對2012年我國教育經(jīng)費總需求作了測算，去年總需求為27123億元，其中，財政性教育經(jīng)費需求為20222億元，占GDP的比例高于4%，應(yīng)達4.41%。②也就是說，即使達到4%的目標，也不能滿足教育良性發(fā)展的需求。對照國際慣例和不同國家在這一發(fā)展階段的教育投入水平，在2012年以后，財政性教育經(jīng)費必須在4%的基礎(chǔ)上，切實按照“三增長”的要求，逐年穩(wěn)步提高，才能滿足教育發(fā)展之需。但問題是4%之后多大比例才能滿足教育發(fā)展之需？況且，4%的目標尚且花了19年時間才得以實現(xiàn)，而實現(xiàn)這一高于4%的教育投入新目標，需要采取哪些保障措施來落實呢？本文就這兩個問題作一番探討。

一、4%之后財政性教育經(jīng)費投入占GDP比例應(yīng)達數(shù)

《綱要》對教育經(jīng)費的投入指標只規(guī)定到2012年，后8年該怎么辦？并未明確。這無疑是《綱要》的一個缺失。其實，在其早期文本中曾有表述：“要滿足2020年各級各類教育發(fā)展目標的經(jīng)費需求，全社會教育經(jīng)費總投入占GDP的比例在2020年至少需要達到7%；其中，財政性教育經(jīng)費占GDP的比例應(yīng)達到5.0%左右?！钡@一表述由于種種原因并未在正式文本中出現(xiàn)。

要實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費投入的穩(wěn)步提高，還必須有雄厚的國家財力來支撐。未來10年，國家財力還會繼續(xù)大幅增長，這一點也幾無懸念。而且隨著我國公共財政制度逐步建立和完善，國家將有更多的財政性經(jīng)費投入到民生領(lǐng)域。目前，發(fā)達國家軟件投入和硬件投入的比例基本是1∶1，中國約為1∶5，《綱要》提出了人力資本投資在2020年將達到GDP總額的15%的目標。這是中國國家財政重點投向“軟件”投入的重要導(dǎo)向和指標。

但問題是2012年以后，國家財政性教育經(jīng)費投入每年應(yīng)增長多少？2020年達到什么目標？對于這些重要問題，應(yīng)在貫徹《綱要》時組織專題研討并制定長遠的發(fā)展規(guī)劃。

對于2020年投入的比例，多位教育財政領(lǐng)域?qū)＜乙炎鬟^測算。上海市教科院研究員胡瑞文在對政府財政支出進行分析的基礎(chǔ)上進行了推斷。他以2008年為例，當年中央政府財政支出分為政府公共服務(wù)支出、社會民生支出、經(jīng)濟發(fā)展和設(shè)施建設(shè)支出三大板塊，各板塊支出占財政支出的比例依次為29.2%、45.2%、25.6%。這樣，即使以提升民生板塊支出占全部財政支出的比例為目的，對政府財政支出結(jié)構(gòu)進行相應(yīng)調(diào)整，第二板塊支出比例最多能上升至50%，可上升空間僅為4.8%。而民生板塊一直是財政投入的薄弱環(huán)節(jié)，特別是一直以來，全國社保、就業(yè)以及公共衛(wèi)生經(jīng)費比例嚴重偏低，分別只有教育公共支出的3/5和1/4，使公共教育經(jīng)費增長空間受到擠壓。因此，他預(yù)測，在2020年國家財政性教育經(jīng)費將占GDP4.5%。③21世紀教育研究院院長楊東平認為，2020年的財政性教育經(jīng)費占GDP的比重“應(yīng)該是4.5%～5%之間”④。北京師范大學(xué)杜育紅教授指出，4%是一個國際比較的相對量指標，并不反映教育經(jīng)費需求情況?！拔覈?2020年的目標確定為達到中等發(fā)達國家的水平，作為一個相對指標，財政性教育經(jīng)費占GDP的比例，就應(yīng)該達到5.5%左右?！雹蓍L江教育研究院院長周洪宇教授認為，在2012年實現(xiàn)占GDP的4%之后，要繼續(xù)增加財政教育投入，在2020年必須達到GDP的4.5%，爭取達到5%的目標。2025年至少達到5%，爭取達到5.5%乃至6%的目標。

綜合各位教育專家的意見，兼顧我國教育發(fā)展的現(xiàn)實需要，又照顧到教育財政與其他財政支出項目的競爭性博弈以及國家財力支出的可行性，在遵循“逐年提高、逐步實現(xiàn)”的原則下，到2020年，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例應(yīng)該也能夠達到4.5%～5%之間，即必須要達到4.5%爭取實現(xiàn)5%，這是一個比較可行的指標。

二、保障4%之后國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例穩(wěn)步提高的對策

（一）明確經(jīng)費投入增量，合理劃分投入責(zé)任

4%之后2020年必須達到4.5%爭取實現(xiàn)5%，資金投入量大，任務(wù)十分艱巨，而強化財政投入的主渠道作用，是實現(xiàn)教育投入目標，支撐國家教育事業(yè)發(fā)展的不可或缺的重要途徑，因此，必須進一步提高各級政府財政支出中教育經(jīng)費支出所占比例。

1.進一步加大中央和地方財政對教育的投入力度。從我國公共教育經(jīng)費的構(gòu)成來看，中央和地方各級政府的財政性教育經(jīng)費是我國教育經(jīng)費的主要來源。保證各地教育經(jīng)費的足額投入是各級政府公共財政重要的基本職能，因此，各級政府財政要依法承擔起對教育經(jīng)費投入主渠道的責(zé)任。在這一點上，中央財政要進一步發(fā)揮示范作用，逐年增加本級財政教育經(jīng)費支出，進一步加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，特別是對中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)及弱勢群體的轉(zhuǎn)移支付，解決一些地方政府財力與教育事權(quán)不匹配的問題，助推地方教育事業(yè)健康發(fā)展，促進教育公平。地方各級政府要切實落實教育投入責(zé)任，逐年增加財政性教育經(jīng)費投入，防止出現(xiàn)中央財政教育投入增加而地方政府投入相對減少的“擠出”效應(yīng)。為此，必須要優(yōu)化各級政府的財政支出結(jié)構(gòu)，進一步壓縮“三公經(jīng)費”等一般性支出，財政支出要逐步從經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域退出，逐步加大對民生領(lǐng)域財政支出力度。新增財力要著力向教育傾斜，切實提高公共財政支出中教育支出所占比重，優(yōu)先保障教育支出。

2.明確中央及地方各級政府教育投入在本級財政支出中的比例及年增長率。要以財政性教育經(jīng)費在2012年達GDP的4%為基準，依法落實“三個增長”的要求。在此原則的基礎(chǔ)上，明確中央政府、省級政府、縣市政府（貧困地區(qū)除外）本級財政支出中教育經(jīng)費支出的比例，并每年按同口徑至少能比上一年增加0.5個百分點，使中央和地方財政教育支出占公共財政支出的比重逐年都有明顯提高，確保教育經(jīng)費投入總量及年增長率。

3.合理劃分中央與地方政府的教育投入責(zé)任。十幾年來，財政性教育經(jīng)費達GDP的4%的目標一直未能實現(xiàn)，其中的重要原因之一是4%的目標是一個全國性指標，尚沒有具體分解到各級政府，導(dǎo)致中央與地方政府間的投入責(zé)任不明確。從目前中央與地方政府的財力來看，對于中央財政而言，完成這一任務(wù)并沒有太大的困難。所以，提高教育投入水平的關(guān)鍵在于省、市、縣三級地方政府。而我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重不平衡。從全國范圍來看，一般的縣級政府的財政實力要相對薄弱，卻承擔著基數(shù)龐大的基礎(chǔ)教育發(fā)展事權(quán)以及主要的財政投入責(zé)任。因此，從整體上看，增加財政性教育經(jīng)費投入的壓力最大的是各縣級政府。從省級政府來看，新修訂的《義務(wù)教育法》第44條明確了省級政府有統(tǒng)籌教育發(fā)展的責(zé)任，但對省級政府的財政性教育投入責(zé)任卻并未作出明確規(guī)定。明確各級政府特別是省級政府的教育財政投入責(zé)任是實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。同時，要按照財權(quán)和事權(quán)對等的原則，調(diào)整中央與地方教育財政投入比例。從目前央、地教育財政支出比例來看，國際平均水平是中央政府負擔3/5，地方政府負擔2/5，而我國平均為37：63。特別是在義務(wù)教育財政投入上，地方負擔了4/5以上的資金，中央投入力度不到1/5。政府間的這種教育支出責(zé)任與自身財力的不匹配，導(dǎo)致央、地事權(quán)和財權(quán)嚴重錯位，不僅造成教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費不足，也造成了地區(qū)間生均教育投入嚴重不均，嚴重影響教育公平的實現(xiàn)和國民整體素質(zhì)的提高。所以，中央及地方政府的財政性教育經(jīng)費投入比例應(yīng)根據(jù)央地稅收比例來確定，按照事權(quán)與財權(quán)對等的原則，形成中央與地方各級政府（省、市、縣）的事權(quán)與財力相匹配的財政性教育經(jīng)費投入合理分擔機制。⑥

（二）制定《教育投入法》，立法保障國家財政性教育經(jīng)費投入逐年增長

通過制定專項法案保障教育經(jīng)費投入是世界各國的共同做法。鑒于我國財政性教育經(jīng)費投入長期以來難以足額到位，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，盡快出臺《教育投入法》，落實財政性教育經(jīng)費投入的法定增長要求，從法律上確立我國財政性教育經(jīng)費投入的最低保障線，依法保障教育投入。《教育投入法》要明確以下內(nèi)容：

1.明確各級政府間教育投入責(zé)任，明確各自承擔比例。將各級政府教育經(jīng)費投入占GDP的比例及年增長率指標上升到法律層面，以加強法律約束力。

2.在各級政府預(yù)算中設(shè)置“教育經(jīng)費類”級科目。在各級政府財政預(yù)算中，由于沒有設(shè)置“教育經(jīng)費類”級科目，因而財政性教育經(jīng)費的預(yù)算長期沒有得到單獨立項，各級人大在審議政府工作報告時，也就難以對教育預(yù)算進行審議和監(jiān)督。因此，要在每年各級政府預(yù)算中，將財政性教育經(jīng)費支出單列，預(yù)算安排時，要確保落實《教育法》規(guī)定的 “三個增長”要求。

3.完善教育財政預(yù)算決策程序。在各級政府預(yù)算中設(shè)置“教育經(jīng)費類”級科目的基礎(chǔ)上，還要將教育經(jīng)費預(yù)算目標及完成情況寫進政府工作報告，并作為其中相對獨立的部分。在每年各級人大會期間，教育經(jīng)費預(yù)算要報經(jīng)人大常委會預(yù)算委員會，預(yù)算委員會下設(shè)的教育經(jīng)費預(yù)算工作小組進行審議，由該小組審議批準后，要上報各級人大審核、表決。凡教育預(yù)算未達法定比例及增長率的都要推倒重來。通過加強各級人大對同級政府教育預(yù)算的審查和監(jiān)督，加強各級政府教育預(yù)算的法制性和透明性，改變教育支出在財政支出項目中相對較“軟”的地位，確保國家財政性教育經(jīng)費投入依法穩(wěn)定增長。

（三）拓展財政性經(jīng)費來源渠道，不斷擴大教育經(jīng)費投入總量

目前，教育支出已經(jīng)成為我國公共財政的第一大支出。2010年全國財政教育支出占公共財政收入的17.6%。從國際上看，世界各主要國家包括發(fā)達國家財政性教育經(jīng)費投入在國家財政性經(jīng)費支出的比例一般在16%左右，我國已高于很多發(fā)達國家的這一比例。但我國財政教育經(jīng)費支出占GDP的比例長期達不到4%，一直低于世界平均水平。其根本原因并不在于預(yù)算內(nèi)的經(jīng)費投入不足，而在于我國財政收入只統(tǒng)計預(yù)算內(nèi)收入，而將數(shù)量龐大的同屬財政收入的政府預(yù)算外收入排除在外。以2010年為例，央企總利潤為1.13萬億元（央企的利潤顯然應(yīng)該視為國家的收入）；全國土地出讓金2.7萬億元；全國政府性基金收入總量1.9萬億元。這三項預(yù)算外資金加上2010年全國財政收入8.3萬億元，則2010年政府的實際收入總額為14萬億元，當年GDP為39.8萬億元，所占比例達35.4%。如果從14萬億元的政府實際收入同比投入教育，則占GDP的比例就達6.2%，與美國2006年的同類支出比例持平。⑦實際上，中央及地方各級政府的預(yù)算外收入的實際數(shù)遠遠超過以上所列舉數(shù)據(jù)。理所當然的，其所占GDP的比重也遠不止這個水平。究其原因，主要是很多地方政府為了片面追求GDP的政績，以有更多的可控資金投資于各項大型基本建設(shè)，或是為了償還地方政府的欠債，而刻意隱瞞了一些預(yù)算外收入，特別是各種行政性收費、罰款、土地出讓金等。可見，財政性教育支出不能達標的原因并不在于政府差錢，而是因為政府實際控制的龐大的預(yù)算外收入沒有同比用于教育支出。如果將預(yù)算外收入納入預(yù)算，則財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例將有很大提高。

因此，要遏制政府預(yù)算外收入快速增加的勢頭，盡快實現(xiàn)財政統(tǒng)一，將政府預(yù)算外收入統(tǒng)一納入政府財政預(yù)算，規(guī)范政府經(jīng)費的管理和有效使用，提高財政支出占GDP的比重，從而拓展財政性教育經(jīng)費來源渠道，以提高財政性教育經(jīng)費的供給總量。

（四）將財政性教育經(jīng)費投入作為各級官員考核的重要指標，并列為與GDP同等重要的地位

在以往的各級政府的考績中，GDP是官員最重要的考核指標之一。在官員任期制的背景下，出于追求“急功近利”的政績的沖動，大量的財政經(jīng)費被投資到容易出政績的基建、鐵路、公路等方面，而包括教育在內(nèi)的民生領(lǐng)域的投資長期受到嚴重的擠壓。在中共中央組織部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》中，明確了地方黨政官員政績考核的指標。盡管這種官員績效考核體制改變了以往單純強調(diào)經(jīng)濟增長的GDP增長率的考核方式，將基礎(chǔ)教育列入了綜合考核評價指標體系，但被列入考核指標體系的還包括其他很多領(lǐng)域。由于財政資金使用的競爭性，教育領(lǐng)域作為非強力部門在財政資金的博弈中常處于劣勢，所以，即使將基礎(chǔ)教育列入官員考核指標，也未必能保障基礎(chǔ)教育投入狀況得到根本的改善。此外，該文件只提到了基礎(chǔ)教育，而與社會發(fā)展更為緊密的高等教育、職業(yè)教育以及成人教育投入情況都不在政府官員的考績體系之內(nèi)。而事實上，近年來，由于高校擴招，財政經(jīng)費投入不足，高校的債務(wù)壓力有失控的危險，提高財政經(jīng)費對高等教育和職業(yè)教育的投入顯得更加突出。因此，只有認真貫徹執(zhí)行《綱要》中確立的“教育優(yōu)先發(fā)展”的方針，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，才能切實保證經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展，財政資金優(yōu)先保障教育投入，公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。因此，首先，要將各級政府財政性教育經(jīng)費投入作為對官員考核的優(yōu)先指標，并建立財政性教育經(jīng)費投入考核問責(zé)機制。各級人大應(yīng)建立財政性教育經(jīng)費投入“三個增長”和“兩個比例”執(zhí)行情況報告制度，上一級人大文教委員會要加強對下一級政府（省、市、縣、區(qū)）所制定的教育預(yù)算以及當年教育預(yù)算執(zhí)行情況的年度檢查和監(jiān)督。上一級人大要將各級政府的教育投入情況及增長率作為地方政府及主要官員的政績考核指標之一，并列為與本地人均生產(chǎn)總值和人均財政收入同等重要的地位，實行“一票否決”制。年度及任期考核時，未達標者，政府主要負責(zé)人要接受質(zhì)詢并要求限期整改。相關(guān)主要負責(zé)人當年不得受表彰和提拔，同時嚴控各級政府為達標而擅自改變財政性教育經(jīng)費投入的統(tǒng)計口徑，虛報財政性教育經(jīng)費投入數(shù)據(jù)的種種投機取巧的行為，并要進行依法問責(zé)。只有這樣，才會真正改善各級財政對教育的投入保障不力的狀況，確保財政性教育經(jīng)費投入指標的實現(xiàn)。

（五）有效整合監(jiān)督力量，提高財政教育性經(jīng)費的使用效益

目前，截留、擠占、挪用等違法違規(guī)使用教育經(jīng)費的行為屢禁不止，造成教育經(jīng)費流失浪費嚴重。因此，管好用好教育經(jīng)費與增加投入同樣重要。要全面推進教育經(jīng)費精細化管理，建立有效的財政性教育經(jīng)費使用管理監(jiān)督機制。

1.建立科學(xué)的教育財政預(yù)算機制。（1）教育行政部門要會同財政等部門，盡快編制出各級各類公辦學(xué)校辦學(xué)的基本標準、生均經(jīng)費標準、生均撥款標準，統(tǒng)一經(jīng)費統(tǒng)計口徑，全面準確地反映財政性教育投入及需求水平，為編制教育預(yù)算提供科學(xué)依據(jù)。（2）應(yīng)盡快建立財力與事權(quán)相統(tǒng)一的教育財政體制，以保證各級政府財政性教育經(jīng)費投入的逐年穩(wěn)定增長。（3）應(yīng)盡快建立規(guī)范的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。教育財政轉(zhuǎn)移支付要在加大調(diào)研力度，做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，制定科學(xué)的撥款規(guī)劃，進一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付，確保國家財政轉(zhuǎn)移支付資金?？顚Ｓ?，不斷提高財政性教育經(jīng)費的使用效益。同時，進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，避免“跑部錢進”等撥款過程中暗箱操作的現(xiàn)象。

2.增強財政性教育經(jīng)費信息的透明度。進一步將教育經(jīng)費預(yù)算草案、教育經(jīng)費的審計結(jié)果公告等政府信息向社會公開，以利于暢通社會監(jiān)督渠道，接受社會的監(jiān)督。

3.有效整合監(jiān)督力量，加大對財政性教育經(jīng)費的投入及使用管理監(jiān)督力度。構(gòu)建包含人大、審計、財政、教育行政、社會監(jiān)督等相互聯(lián)系的財政性教育經(jīng)費監(jiān)督機制，形成監(jiān)督合力。財政性教育經(jīng)費的使用、管理者既接受上下級的檢查和監(jiān)督，也接受來自教育系統(tǒng)內(nèi)部和外部的監(jiān)督，形成立體的監(jiān)督格局。

4.逐步建立財政性教育經(jīng)費使用績效評價機制。要以發(fā)揮財政性教育經(jīng)費的最大效益為目標，加強對財政性教育經(jīng)費投入的跟蹤問效，逐步探索建立財政性教育經(jīng)費使用的績效預(yù)算與評估機制。

5.嚴格責(zé)任追究制度。推行審計問責(zé)制，并將審計評議納入干部考核，經(jīng)審計查出，不論是哪級政府和個人出現(xiàn)對教育經(jīng)費的截留、擠占、挪用等問題，由同級人大追究相應(yīng)的行政與法律責(zé)任，并依法嚴肅處理。

[注釋]

①胡鞍鋼.2012年教育投入將達GDP的4%的要求必須達到[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/video/2010-03/01/content_13075056.htm，2010-03-01.

②全國人大教科文衛(wèi)委員會調(diào)研組.加大教育經(jīng)費投入 保障教育事業(yè)發(fā)展[J].求是，2011（4）：48.

③馬暉.4%之后：2020年教育投入多少？[N].21世紀經(jīng)濟報道數(shù)字報，2010-03-23.

④楊東平.2020年財政性教育經(jīng)費占GDP比例至少達到4.5%[EB/OL].http：//learning.sohu.com/20090425/n263615408.shtml，2009-04-25.

⑤趙婀娜.教育兩年后經(jīng)費可能新增5000億[EB/OL].http：//edu.people.com.cn/GB/11671042.html，2010-05-24.

⑥汪丞，周洪宇.關(guān)于制定《教育投入法》的思考[J].教育與職業(yè)，2012（9）：7.

⑦蘇柏亞.教育經(jīng)費投入比例應(yīng)與政府實際收入掛鉤[N].新聞晨報，2011-06-10.