關(guān)于孟加拉國非政府組織反貧困實(shí)踐的啟示

摘 要 貧困是全世界面對(duì)的難題。孟加拉國的非政府組織——孟加拉農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)（BRAC）在扶貧實(shí)踐中創(chuàng)造了一套卓有成效的扶貧階梯，扶貧效果顯著。本文通過對(duì)BRAC反貧困策略的介紹和研究，希望能夠?yàn)橹袊姆鲐毠ぷ魈峁┛少Y借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞 反貧困 策略 孟加拉 非政府組織

一、簡介

孟加拉國作為世界上最不發(fā)達(dá)的50個(gè)國家之一，孟加拉有約50%的人口生活在貧困線以下，其中34%的人口生活在極貧線以下。面對(duì)嚴(yán)峻的貧困形勢(shì)，孟加拉國積極地進(jìn)行反貧困實(shí)踐，采取了一系列富有成效的減貧措施。孟加拉國反貧困領(lǐng)域中最大的特色在于非政府組織（NGOs）非?；钴S和發(fā)達(dá)。其中最重要的NGO組織是孟加拉農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)（Bangladesh Rural Advancement Committee， BRAC）。BRAC于1972年開始在孟加拉農(nóng)村開展扶貧項(xiàng)目，由于成功地實(shí)施了一系列卓有成效的扶貧項(xiàng)目而為世人所矚目。

它山之石，可以攻玉。本文將對(duì)BRAC在孟加拉國的扶貧領(lǐng)域的實(shí)踐進(jìn)行研究，重點(diǎn)對(duì)BRAC構(gòu)建的CFPR-TUP策略進(jìn)行介紹。從而為我國的扶貧工作提供借鑒和啟示。

二、孟加拉農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)（BRAC）的在扶貧領(lǐng)域的實(shí)踐

BRAC在孟加拉實(shí)施的扶貧項(xiàng)目主要集中于農(nóng)村赤貧群體。總體來看，BRAC為赤貧群體搭建了一座具有強(qiáng)烈針對(duì)性和系統(tǒng)性的反貧困CFPR-TUP（Challenging the Frontiers of Poverty Reduction： Targeting the Ultra Poor）項(xiàng)目階梯。為處于不同貧困階段的人群量身定制了適合的扶貧幫扶項(xiàng)目，同時(shí)還有一系列輔助的政策和措施來幫助項(xiàng)目對(duì)象達(dá)到預(yù)定脫貧目標(biāo)。

首先，BRAC根據(jù)孟加拉國內(nèi)確定的貧困線和實(shí)施項(xiàng)目地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀確定兩條貧困線，即“貧困線”和“赤貧線”。根據(jù)這兩條線，將目標(biāo)人群分為三種不同的貧困狀態(tài)：處于赤貧線以下的“絕對(duì)貧困”；處于赤貧線和貧困線之間的“中度貧困”和處于貧困線邊緣的“低度貧困”。而對(duì)于不同的貧困狀態(tài)的群體，BRAC為其量身定制了階梯型的一系列脫貧項(xiàng)目，幫助他們最終擺脫貧困。

CFPR-TUP項(xiàng)目采取的是“3P”工作原則，即“保護(hù)、干預(yù)和提升（protection， prevention， promotion）”。首先，BRAC工作人員通過入戶調(diào)查將“絕對(duì)貧困”群體又分為兩種類別，即“特殊目標(biāo)群體（Special Targeted Ultra Poor， STUP）”和“一般目標(biāo)群體（Other Targeted Ultra Poor，OTUP）”。特殊目標(biāo)群體可以說是赤貧中的赤貧，這部分人群由于缺乏最基本的生產(chǎn)資料和技能，所以還在為生存苦苦掙扎。對(duì)于這部分人群，BRAC主要采取“實(shí)物給付“的形式，向個(gè)人或者家庭提供適合本地區(qū)的生產(chǎn)資料，比如雞、羊、牛等牲畜，以及農(nóng)作物種子等。而對(duì)于“一般目標(biāo)人群”，因?yàn)樗麄兊那闆r要略好于STUP，因此BRAC不會(huì)進(jìn)行直接給予實(shí)物，而是通過實(shí)施無息或者微息的小額靈活貸款，幫助項(xiàng)目購買生產(chǎn)資料進(jìn)行生產(chǎn)。除此之外，BRAC將對(duì)STUP和OTUP群體共同實(shí)施旨在提升他們生存能力的項(xiàng)目，包括“基本技能培訓(xùn)”、“醫(yī)療援助”和“社區(qū)融入”。“生存技能培訓(xùn)”項(xiàng)目主要通過培訓(xùn)讓項(xiàng)目參與者學(xué)習(xí)基本的生存技能，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、認(rèn)識(shí)常用字、基本的數(shù)學(xué)計(jì)算、以及家庭賬目管理等。農(nóng)村赤貧群體因?yàn)槿狈镜尼t(yī)療服務(wù)，可能會(huì)因?yàn)橐恍┪⑿〉募膊《鴨拭蛘哂址祷氐綐O度赤貧狀態(tài)，因此BRAC通過“醫(yī)療援助”項(xiàng)目為這些人群提供基本的醫(yī)療服務(wù)，防止因病返貧。一般而言，CFPR-TUP項(xiàng)目實(shí)施的周期為兩年，在這期間BRAC專員每個(gè)星期將對(duì)項(xiàng)目對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，以保證給與的實(shí)物或者貸款能夠真正發(fā)揮作用，并制定相應(yīng)的培訓(xùn)和救助計(jì)劃。

一般來說，參加CFPR-TUP項(xiàng)目的人群通過兩年的時(shí)間，大部分的收入都能夠超過赤貧線，告別絕對(duì)貧困，進(jìn)入中度貧困狀態(tài)。接著BRAC將為中度貧困個(gè)人或者家庭提供最主流的“小額信貸（Micro-finance）”項(xiàng)目。小額信貸是BRAC目前參與人數(shù)最多、影響力最為深遠(yuǎn)、最重要的反貧困項(xiàng)目。

孟加拉的小額信貸業(yè)務(wù)主要是通過大約1200多家微小金融機(jī)構(gòu)（MFIs）來實(shí)施的，而大約90%的MFIs都來自于孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）、BRAC、ASA以及Proshika四家最大的金融機(jī)構(gòu)。小額貸款主要向貧困農(nóng)民，尤其是婦女提供存、貸款、保險(xiǎn)等綜合業(yè)務(wù)，實(shí)行貸前、貸中、貸后全程管理。而小額貸款的運(yùn)作模式主要采取的是GB模式，即運(yùn)作系統(tǒng)由兩部分組成。自身機(jī)構(gòu)分為4級(jí)：總行——分行——支行——營業(yè)所；貸款人機(jī)構(gòu)，分為3級(jí)，即中心——小組——貸款人。

以小組為基礎(chǔ)的農(nóng)民互助組織是GB模式的支柱，按照“自愿組合，親屬回避，互相幫助”原則，一般5人組建一個(gè)小組，形成“互助、互督、互?！钡慕M內(nèi)制約機(jī)制，一個(gè)組員不還款，整個(gè)小組就失去再貸款資格；此外，貸款人和GB還要各拿出少量資金，共同建立救濟(jì)基金，用于緊急情況時(shí)幫助借款人。5～6個(gè)小組建立一個(gè)中心，定期召開會(huì)議，檢查貸款項(xiàng)目落實(shí)和資金使用情況，辦理放、還、存款等手續(xù)，交流項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)與致富信息，傳播科技知識(shí)。GB提供的小額短期貸款，每筆一般在100～500美元額度之間，無需抵押，但要求貸款人分期還貸，每周還貸1次，1年之內(nèi)還清，同時(shí)還要求貸款人定期參加中心活動(dòng)。對(duì)于遵守銀行紀(jì)律、在項(xiàng)目成功基礎(chǔ)上按時(shí)還款的農(nóng)民，實(shí)行連續(xù)放款政策。

BRAC通過CFPR-TUP項(xiàng)目和小額信貸項(xiàng)目的銜接運(yùn)作，為赤貧群體構(gòu)建了一個(gè)擺脫貧困的可持續(xù)性發(fā)展的階梯，幫助他們從赤貧狀態(tài)提升到脫貧的狀態(tài)。CFPR-TUP項(xiàng)目+小額信貸項(xiàng)目可以看作是BRAC實(shí)施的扶貧項(xiàng)目金字塔體系的塔基部分。往上，BRAC還有涵蓋醫(yī)療、教育、環(huán)境、鄉(xiāng)民社會(huì)、婦女權(quán)利、法制建設(shè)、微小企業(yè)等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的目的是為脫貧的對(duì)象提供持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)，防止返貧。而這些項(xiàng)目都是基于“村民組織（Village Organisations， VOs）”來進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)施的。VOs是由30～40當(dāng)?shù)貗D女組成的具有初級(jí)合作社性質(zhì)的組織，它為具有脫貧愿望的婦女組織提供了一個(gè)相互交流的平臺(tái)，同時(shí)也是BRAC開展扶貧項(xiàng)目的載體。BRAC鼓勵(lì)婦女們通過VOs來共同協(xié)商規(guī)劃扶貧項(xiàng)目，解決最迫切的需求。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，VOs還起監(jiān)督和相互擔(dān)保左右，保證項(xiàng)目的最后效果。另外，VOs還是村民之間的互助組織，通過相互協(xié)助，幫助成員達(dá)成預(yù)定的脫貧目標(biāo)。

通過以上分析，可以看到BRAC為赤貧群體構(gòu)建了CFPR-TUP項(xiàng)目─小額信貸─VOs三級(jí)脫貧體系，每一級(jí)又由若干扶貧項(xiàng)目支撐，幫助受助對(duì)象從赤貧的狀態(tài)開始一步一步地越過貧困線，并保持發(fā)展水平。

三、對(duì)中國扶貧工作的啟示

本文認(rèn)為，我國可以學(xué)習(xí)孟加拉BRAC組織采取的3P（保護(hù)、干預(yù)和提升）扶貧經(jīng)驗(yàn)。首先，在國家貧困線的基礎(chǔ)上，根據(jù)各村的實(shí)際情況再確立一條赤貧線，這樣就把貧困戶分為三個(gè)層面：絕對(duì)貧困戶、中度貧困戶和貧困邊緣戶。處于赤貧線以下的是絕對(duì)貧困群體，這部分人往往是缺乏勞動(dòng)力的老、弱、病、殘者。對(duì)他們主要采取現(xiàn)金給付的方式，通過農(nóng)村最低生活保障來解決他們的基本生存問題。

而中度貧困戶是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，因?yàn)檫@部分群體致貧的主要原因是缺乏生活能力。所以對(duì)這部分群體應(yīng)該采取的方式是幫助其“自立”，可以通過“實(shí)物給付”的形式，向個(gè)人或者家庭提供適合本地區(qū)的生產(chǎn)資料，比如雞、羊、牛等牲畜，以及農(nóng)作物種子等，或者是基本的生產(chǎn)工具。另外還可以通過“互助資金”來幫助他們獲得小額資金進(jìn)一步發(fā)展。另外，非常關(guān)鍵的是要提升他們生存能力，可以像BRAC一樣實(shí)施包括“基本技能培訓(xùn)”、“醫(yī)療援助”和“社區(qū)融入”等項(xiàng)目?！吧婕寄芘嘤?xùn)”項(xiàng)目主要通過培訓(xùn)讓項(xiàng)目參與者學(xué)習(xí)基本的生存技能，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、認(rèn)識(shí)常用字、基本的數(shù)學(xué)計(jì)算、以及家庭賬目管理等。這部分群體可能會(huì)因?yàn)橐恍┪⑿〉募膊《鴨拭蛘哂址祷氐綐O度赤貧狀態(tài)，因此通過“醫(yī)療援助”項(xiàng)目為這些人群提供基本的醫(yī)療服務(wù)，防止因病返貧。貧困群體因?yàn)樘厥獾慕?jīng)濟(jì)狀況，導(dǎo)致其難以融入當(dāng)?shù)氐奈⑸鐣?huì)，并受到其他村民排擠。因此可以建立由當(dāng)?shù)赜型?、有一定德行的村民組成的“鄉(xiāng)村扶貧委員會(huì)（Village Poverty Reduction Committee）”來提升赤貧群體在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)融入度，幫助他們進(jìn)入正常的生產(chǎn)、生活軌道。值得注意的是因?yàn)槿说哪芰μ岣咝枰欢ǖ闹芷?，所以?duì)于中度貧困戶實(shí)施的項(xiàng)目最少應(yīng)該兩年，保證他們獲得基本的生存能力。

而對(duì)于邊緣貧困戶，只需要稍微的幫扶一下就可以脫貧，而對(duì)他們來說最大的挑戰(zhàn)是防止返貧，所以要為他們提供持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。對(duì)他們可以采取生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目為主，突出人力資源開發(fā)，兼顧生活條件的改善的方針。根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)和市場(chǎng)需求，依托地方資源優(yōu)勢(shì)，著力建設(shè)具有當(dāng)?shù)靥厣膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展周期短、投資少、見效快、有市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)收項(xiàng)目，為貧困農(nóng)民建立穩(wěn)定增收的支柱產(chǎn)業(yè)；依附旅游開發(fā)，大力發(fā)展農(nóng)家樂；抓好農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)民脫貧致富本領(lǐng)，增強(qiáng)自我造血功能；對(duì)居住在“一方水土養(yǎng)不活一方人”的邊遠(yuǎn)高寒山區(qū)的貧困農(nóng)民實(shí)行扶貧搬遷和異地開發(fā)，扶持貧困農(nóng)戶改造茅草屋和危房、實(shí)施“一建三改”、興建蓄水池等。

通過對(duì)于貧困戶貧困程度的識(shí)別，采取不同的“差別式”扶貧策略具有很強(qiáng)的針對(duì)性和瞄準(zhǔn)性，使扶貧措施真正邁入了貧困戶的門檻，使那些真正需要幫扶的貧困對(duì)象得到了實(shí)質(zhì)性扶持，真正做到了“扶真貧、真扶貧”。同時(shí)，通過這種全覆蓋的，立體的扶貧策略，為貧困戶從絕對(duì)貧困到一般貧困然后再到徹底脫貧的提升通道，讓所有的貧困人口都能獲得相應(yīng)的扶助，縮小了農(nóng)村社會(huì)貧富差距，化解了諸多農(nóng)村社會(huì)矛盾，增強(qiáng)了基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，黨群干群關(guān)系也能得到明顯改善。

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（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）