弱勢農(nóng)戶貸款中的政府作用

郭正光

【摘要】我國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是“政府工作的重中之重”。而“三農(nóng)”問題其核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心又是農(nóng)民增收問題，即政府通過各種方式增加農(nóng)民收入，不斷縮小城鄉(xiāng)居民收人差距。這既是一個重大的經(jīng)濟問題，同時也是一個重大的政治問題。因為從各個方面促進農(nóng)民收入的較快增長，無論對于農(nóng)村經(jīng)濟社會的進步，還是對于全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)都具有十分重大的意義。

【關(guān)鍵詞】市場失靈；信貸配給；小額信貸

本文論述的是政府在弱勢農(nóng)戶的貸款中所起到的作用。這里討論的弱勢農(nóng)戶主要是指缺乏合格抵押品鶴擔(dān)保品的貧困農(nóng)民，而貧困農(nóng)民的貸款主要是指政府扶貧貼息貸款和商業(yè)金融組織所提供的小額信貸。雖然政策性的小額信貸和商業(yè)性小額信貸都是為了解決貧困農(nóng)民貸款難的問題，但是兩者的宗旨和目標(biāo)的不一致。前者的目的是扶貧，重視社會的發(fā)展，將向貧困農(nóng)民提供信貸服務(wù)視為第一目標(biāo)。而后者的經(jīng)營目標(biāo)則是側(cè)重于盈利和風(fēng)險控制，以維持機構(gòu)本身的可持續(xù)發(fā)展。由于貧困地區(qū)的農(nóng)民是一個特殊的放貸群體，具有明顯的扶貧特征，因此在小額信貸中就需要政府發(fā)揮其職能的作用來扭正農(nóng)村金融市場的市場失靈，使得農(nóng)村金融能夠平衡發(fā)展已促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，最終實現(xiàn)幫助農(nóng)民增收的目的。

一、弱勢農(nóng)戶的貸款類型

由于目前國際上小額信貸在操作機構(gòu)、運營模式和服務(wù)對象等方面都存在著很大差異，理論界并沒有對這一概念的統(tǒng)一定義，也不可能存在一個一般性的定義準(zhǔn)確而全面地囊括所有的小額信貸形式。本文研究的對象是我國農(nóng)村地區(qū)的小額信貸問題，因此這里采用國內(nèi)的說法。國內(nèi)學(xué)者對小額信貸提出的各類概念中，最流行且權(quán)威的說法來自杜曉山、孫若梅，他們在《中國小額信貸的實踐和政策思考》一文中提出：小額信貸（Microcredit）是指專向中低收入階層（包括低收入個體和微型企業(yè)）提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動。國內(nèi)學(xué)者基本上沿用這一定義。它是微型金融（microfinance）的一種，在本質(zhì)上是一種金融創(chuàng)新，小額信貸一般只包括信貸業(yè)務(wù)，其基本特征是額度較小、服務(wù)于貧困人口，無擔(dān)保、無抵押。而微型金融不僅包括信貸服務(wù)，還有儲蓄、保險、支付等金融服務(wù)。小額信貸組織是指專門針對中低收入群體提供小額度信貸服務(wù)的商業(yè)機構(gòu)或民間團體。按照業(yè)務(wù)經(jīng)營的特點，小額信貸組織一般分兩類：商業(yè)性小額信貸組織和福利性小額信貸組織，也稱為制度主義小額信貸組織和福利主義小額信貸組織。前者更強調(diào)小額信貸管理和目標(biāo)設(shè)計中的機構(gòu)可持續(xù)性，以印尼的人民銀行為代表；后者則更注重項目對改善貧困人口經(jīng)濟和社會福利的作用，以孟加拉鄉(xiāng)村銀行為代表。一般認(rèn)為，小額信貸具有如下特點：貸款的對象是特定的——貧困地區(qū)的農(nóng)民；實行信用貸款；貸款的額度一般較??；貸款手續(xù)簡便，貸款利率優(yōu)惠。

（一）政府補貼型貸款

政府補貼型貸款是一項惠農(nóng)的政策性貸款，主要包括由政府主導(dǎo)的扶貧貼息貸款和財政貼息資金。該類貸款是政府為了實現(xiàn)特定的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等實施的金融支持。它是在國家和政府的支持下以國家的信用為基礎(chǔ)，運用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴(yán)格按照國家政策的界定以支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為主要職責(zé)，間接或直接地體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟支持和扶貧政策的一種特殊性的資金融通行為。

政府補貼性貸款具有公益性、區(qū)域性、低利性和長期性的特點，是商業(yè)性貸款的有益補充，實行的是“政策性貸款，商業(yè)化管理”的模式，即既要執(zhí)行黨和國家的扶貧政策又要按商業(yè)銀行的商業(yè)化管理要求和《貸款通則》來運作，其貸款項目難以統(tǒng)一，主要根據(jù)當(dāng)?shù)卣畵?jù)實制定。但是補貼性貸款集中用于發(fā)放農(nóng)戶貸款，重點解決農(nóng)民從事種植業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品加工、儲運和農(nóng)村消費信貸等方面的資金需求，不得挪用其他用途，其本質(zhì)體現(xiàn)了政策性和優(yōu)惠性。

扶貧貼息貸款的補貼方式有以下幾種：（1）中央財政貼息，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的方法，即由總行與財政部統(tǒng)一結(jié)算后，再于各地區(qū)分行結(jié)算：（2）地方政府財政貼息方法由各省區(qū)分行于地方財政部商定：（3）部門貼息，由主管部門將應(yīng)補貼的貸款利息直接貼給借款人。

（二）商業(yè)性小額信貸

所謂商業(yè)化的小額信貸，最通俗的說法就是以高于商業(yè)銀行的貸款利率束維持財務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)性可以表示為機構(gòu)的生存能力，即在不需要政府補貼和捐贈人捐贈的情況下小額信貸機構(gòu)可以獨立生存和發(fā)展的一種狀況。它包括兩個基本層次的含義：第一，為大量低收入人口提供金融服務(wù)，即小額信貸項目一定規(guī)模的展開和服務(wù)于目標(biāo)群體的含義；第二，保證商業(yè)性小額信貸機構(gòu)自身的生存與發(fā)展，即商業(yè)性小額信貸機構(gòu)的持續(xù)性含義。這兩個既相互聯(lián)系又相互矛盾的方面，構(gòu)成了商業(yè)性小額信貸的完整要素，兩者缺一都不能稱為完善或規(guī)范的商業(yè)性小額信貸。

小額信貸的商業(yè)化，就是將嚴(yán)重依賴補貼運作的小額信貸轉(zhuǎn)化為在商業(yè)基礎(chǔ)上運作和管理的小額信貸機構(gòu)，并將其作為規(guī)范化金融體系的一個組成部分。由于小額信貸的管理成本高于較大額貸款的管理成本，因此，能覆蓋小額信貸運營成本的利率通常要高于正規(guī)金融機構(gòu)主導(dǎo)性的商業(yè)貸款利率。商業(yè)性小額信貸機構(gòu)是農(nóng)村金融整體框架的一個非常重要的組成部分，因為商業(yè)性小額信貸，既可以被視為是在政策性的農(nóng)村社會發(fā)展目標(biāo)和商業(yè)性的可持續(xù)與盈利原則之間，走出的一條超越傳統(tǒng)農(nóng)村金融的創(chuàng)新之路，也可以被看作是在我國特殊的歷史和制度環(huán)境中，對私人資本開放農(nóng)村會融市場的一次審慎嘗試。

二、補貼貸款中的政府作用

在農(nóng)民獲得的補貼貸款中，體現(xiàn)的是一種農(nóng)業(yè)政策性金融對貧困農(nóng)民的政策性扶持。因為在農(nóng)村的金融市場中時常會因為信用風(fēng)險，高交易成本等因素導(dǎo)致市場失靈，這時補貼性貸款作為農(nóng)村政策性金融的重要手段便能有效彌補市場對農(nóng)業(yè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品即服務(wù)配置資金社會合理不足的缺陷，而實現(xiàn)配置資金的公平。

通常情況下，農(nóng)民被認(rèn)為面臨流動性約束，因而缺乏投資和使用現(xiàn)代金融服務(wù)的能力。農(nóng)民過于貧困沒有儲蓄能力，農(nóng)村非正規(guī)金融市場的高度壟斷導(dǎo)致高利貸盛行。商業(yè)銀行出于追求利潤最大化的目的不愿向農(nóng)戶貸款，因此，由政府提供貸款緩解約束被認(rèn)為最容易刺激農(nóng)戶投資，提高信貸使用，增加農(nóng)產(chǎn)品的途徑。在這一階段，農(nóng)業(yè)信貸補貼論成為了農(nóng)戶信貸管理論的主流，該理論認(rèn)為：農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)民沒有儲蓄能力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性決定了農(nóng)民收入的不確定性，金融機構(gòu)不能以利潤最大化為目標(biāo)為農(nóng)戶提供資金，其中直接的信貸補貼變成了通行的做法。

（一）政府在補貼貸款中的積極作用

1.制訂了鼓勵農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信貸的優(yōu)惠政策，如對農(nóng)戶小額信貸減免營業(yè)稅和所得稅，降低農(nóng)村信用社的成本，調(diào)動其發(fā)放農(nóng)戶小額信貸的積極性。

2.加大財政轉(zhuǎn)移的支付力度，幫助農(nóng)村信用社核銷一些呆壞賬，逐步消化農(nóng)村信用社因保值補貼而增加的虧損，減輕農(nóng)村信用社的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。

3.地方政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況為農(nóng)戶制定實際可行的生產(chǎn)經(jīng)營項目以及為農(nóng)戶辦理貸款中的相關(guān)手續(xù)，為農(nóng)戶解決了可能因貸款手續(xù)繁雜而不愿去貸款的念頭，為農(nóng)戶融資起到了很好（上接第282頁）的促進作用。

4.繼續(xù)加大支農(nóng)再貸款的投放力度，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點合理確定支農(nóng)再貸款的期限，使之與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)，進一步提高支農(nóng)再貸款的運作效果。

（二）在補貼貸款中的政府局限性

1.政府行為不規(guī)范，導(dǎo)致經(jīng)濟環(huán)境不理想影響小額農(nóng)貸的收回率。一是地方政府盲目追求政績工程和規(guī)模效應(yīng)，不按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，仍然用行政方式強令農(nóng)戶“種什么，養(yǎng)什么”并動員當(dāng)?shù)匦庞蒙缰С?；二是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為按時完成稅費任務(wù)，鼓動農(nóng)民用小額信貸證到當(dāng)?shù)匦庞蒙缳J款繳稅。在信用社收款時，農(nóng)戶推說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的貸款，自己不認(rèn)賬；三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用權(quán)勢及信用社干部的關(guān)系貸款不按時還，起到了不好的示范作用，使農(nóng)戶存在觀望心理，認(rèn)為黨干部貸款幾萬都不還，自己借的幾千也就拖著不還；四是執(zhí)法職能部門行為不規(guī)范，執(zhí)法不到位，對逃廢農(nóng)村信用社債務(wù)的行為打擊不力，使那些逃債，賴債的農(nóng)戶沒有得到應(yīng)有的懲處，導(dǎo)致農(nóng)戶拖欠信用社債務(wù)的行為時有發(fā)生；五是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把信用社當(dāng)作“唐僧肉”干什么都向信用社伸手，根本不顧貸款的投向問題。

2.政府服務(wù)不完善，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度趨緩，影響小額信貸效能的發(fā)揮。內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)村比較落后，農(nóng)民的思想觀念較為陳舊，農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動不僅缺資金，還缺乏技術(shù)和信息。小額信貸可以有效的緩解農(nóng)戶資金緊缺的問題，但如果長期沒有地方政府信息和技術(shù)的服務(wù)，小額信貸的作用發(fā)揮就要受到制約。一是沒有建立起市場信息的供給機制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的信息收集、傳遞幾乎為空白，只是偶爾提供農(nóng)戶的生產(chǎn)信息。由于缺乏有效的市場信息引導(dǎo)，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動大多數(shù)還是按習(xí)慣憑經(jīng)驗，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品市場不看好，甚至還出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)不增收的情況；二是缺乏有效的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都有農(nóng)技服務(wù)部門，但是由于科技人員少，經(jīng)費短缺，又缺乏有效的激勵機制，農(nóng)技人員很少走村串戶指導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)，傳授種養(yǎng)科技知識，廣大農(nóng)戶獲取農(nóng)業(yè)科技知識的渠道有限，農(nóng)村科技含量低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險比較大；三是為農(nóng)村信用社提供的服務(wù)也非常有限。擔(dān)負(fù)著支農(nóng)重任的農(nóng)村信用社在組織資金，收集信息，組織創(chuàng)建信用村等方面需要地方政府的大力支持，而現(xiàn)實中地方政府根本無暇顧及。

3.政策扶持不到位，導(dǎo)致信用社放貸積極性不高，影響小額信貸的支農(nóng)后勁。以服務(wù)“三農(nóng)”為己任的農(nóng)村信用社，不論是服務(wù)區(qū)域還是資金投向、投量、價格（利率）從目前看都可稱得上是一個準(zhǔn)政策性的金融機構(gòu)。理應(yīng)得到相應(yīng)的政策扶持，但改革至今，信用社仍然面臨一些制度束縛，享受優(yōu)惠政策不充分，稅務(wù)部門完全把農(nóng)信社等同于一般的集體企業(yè)收取營業(yè)稅和所得稅，地方財政也沒有給過農(nóng)信社落實政策補貼。

三、在商業(yè)型貸款中貧困農(nóng)民遇到的難題——搭便車現(xiàn)象

由于信貸約束而存在的搭便車現(xiàn)象——培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員和客戶的成本無法分?jǐn)?，培養(yǎng)的收益無法排他，主要表現(xiàn)在：

1.培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員和客戶的成本無法分?jǐn)?。由于在商業(yè)性貸款中，成本管理是商業(yè)銀行控制成本從而控制定價利率的一個重點，從銀行的內(nèi)部控制而言，低的成本高的利潤是商業(yè)銀行追求的營運目標(biāo)。而要實現(xiàn)這一低的管理成本的重點便是培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員，尤其是在商業(yè)銀行的小額信貸這塊業(yè)務(wù)上，高素質(zhì)的信貸員是商業(yè)銀行降低信息搜尋成本，風(fēng)險成本和經(jīng)營成本，實行可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

因此，銀行通常把培訓(xùn)作為銀行的一個好的投資項目，對于大型的商業(yè)貸款信貸員而言，其貸款的手續(xù)和相關(guān)的信息收集相對于農(nóng)村的小額信貸較為簡便和快捷，而且企業(yè)的資產(chǎn)評估以及收益的預(yù)測較為容易。但是對于農(nóng)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)具有周期長，季節(jié)性強，受天氣的影響極為嚴(yán)重等的特點。在這方面對商業(yè)銀行的放貸帶來了很大的風(fēng)險，如果有一批高素質(zhì)的銀行小額信貸從業(yè)人員因為其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的了解，其風(fēng)險成本和經(jīng)營成本就會降低。因為農(nóng)戶的業(yè)務(wù)較為單一，其收益與成本的計算具有規(guī)律性，因為其波動的范圍有限。但是培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員所需的成本卻很高，其中最明顯的培養(yǎng)成本就是針對小額信貸業(yè)務(wù)的成本和針對不同的信貸員所需的培訓(xùn)成本。由于小額信貸業(yè)務(wù)的繁雜，信息極為不對稱，農(nóng)村的交通等條件而導(dǎo)致培訓(xùn)從事小額信貸的合格信貸員需要更高的成本，并且這個成本也只有商業(yè)銀行自己承擔(dān)，卻無法進行分?jǐn)偂?/p>

同時，由于農(nóng)村所居住的大部分都是文化水平低、科技水平不高以及信用道德缺失的貧困農(nóng)民。對于這樣的客戶資源，商業(yè)銀行必須花費很大的成本才能完成其貸款業(yè)務(wù)。尤其是在前期，由于貸款人員對農(nóng)民客戶信息的缺失，對農(nóng)民客戶所提供的資產(chǎn)投資信息也陌生。因此，在信貸人員發(fā)放貸款時，就必須從各方面區(qū)了解客戶的生產(chǎn)、生活以及信用等各方面的信息。但是由于信息的不易獲取，這便增加了商業(yè)銀行在信息上的搜尋成本。此外，由于信貸人員對農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營能力的不了解，即對其盈利能力缺乏理性的認(rèn)識，這必然導(dǎo)致信貸風(fēng)險成本的增加。而這些成本的降低必須依賴于與客戶的長期交往，因為只有通過長期的業(yè)務(wù)來往，商業(yè)銀行才可以有效的區(qū)分開信用好與信用差的客戶群。此外，好的客戶群可以降低交易成本以及信用風(fēng)險，從而提高商業(yè)銀行的利潤水平。但培養(yǎng)這些合格的客戶的前期成本的投入?yún)s很大，商業(yè)銀行卻無法進行分?jǐn)傔@些成本。

2.培養(yǎng)的收益無法排他。由于高額的培訓(xùn)成本會給商業(yè)銀行帶來降低風(fēng)險成本和經(jīng)營成本以及提高工作效率的效應(yīng)，但是不同的人具有不同的追求，也就是說每個銀行從業(yè)人員都有自己要實現(xiàn)的目標(biāo)或者財富的追求的目的，甚至為了追求更長遠(yuǎn)的發(fā)展而導(dǎo)致合格的銀行從業(yè)人員的人才流失問題。人才流失就意味著：（1）人才流失會影響在崗員工的工作積極性和凝聚力。（2）人才流失會影響商業(yè)銀行工作的連續(xù)性。因為優(yōu)秀人才的離開會導(dǎo)致離開人員所從事的工作在短期內(nèi)很難找到能力相同或者相適應(yīng)的人去接替工作，并且即使能夠找到合適的人，但是也需要短期的時間來適應(yīng)新的工作，這不僅會增加商業(yè)銀行的搜尋成本還會增加其時間成本。（3）人才流失會造成客戶資源的流失，因為合格的信貸員掌握的都是信用好，風(fēng)險低，還款能力強的客戶資源，他們的離開必然導(dǎo)致這部分資源的而流失。（4）人才流失會增加人力資源成本。因為合格的銀行從業(yè)人員流失后，同樣需要花費大量的人力和物力來從新招聘和選拔新的人員，經(jīng)過一定時間的培養(yǎng)才能達到崗位的要求，人力資源成本很高。由于上訴情況的存在，人才流失只會給銀行帶來損失，而培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員的收益卻不能由該銀行所全部享有，必定會隨著人才的流失而不能排他的被其他的金融機構(gòu)所享有。

四、政策建議

1.降低培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員的成本方面。政府通過采取一系列的措施優(yōu)化了農(nóng)村金融的外部環(huán)境以及農(nóng)村地區(qū)的信用環(huán)境等方面做出了努力，這就有利于銀行機構(gòu)降低培養(yǎng)合格的銀行從業(yè)人員的培養(yǎng)成本，從而便能降低商業(yè)銀行在小額信貸這塊業(yè)務(wù)上的信息搜尋成本，風(fēng)險成本和經(jīng)營成本等管理成本，同時也提高了信貸工作的效率，也會最終提高銀行在小額信貸業(yè)務(wù)上的積極性。

2.減少培養(yǎng)合格從業(yè)人員收益的搭便車問題。政府可以通過采取諸如宣傳、立法、財政資助等的方法來幫助提高小額信貸員的從業(yè)素質(zhì)。

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