論我國行政指導(dǎo)的救濟

【摘要】隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主法制的完善，行政指導(dǎo)制度成為了現(xiàn)代行政管理活動中必不可少的手段，行政指導(dǎo)在政府的行政管理活動中起著不可替代的作用。由于國家法制的不健全，行政管理的不科學(xué)，造成行政指導(dǎo)在實踐中發(fā)生異化為行政命令等強制性行政行為，發(fā)生了很多侵害行政相對人的情形，然而由于行政指導(dǎo)救濟制度的缺乏，使得這種侵害相對人權(quán)益的行為無法得到救濟，違反了現(xiàn)代法治的“有權(quán)利必有救濟”的原則。本文在通過對行政指導(dǎo)救濟的必要性進行分析，結(jié)合我國行政指導(dǎo)救濟的現(xiàn)狀，最后給出行政指導(dǎo)救濟的對策。

第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治的建設(shè)，行政指導(dǎo)逐漸受到了各國政府的重視和運用。傳統(tǒng)的行政強制、行政處罰等強制力手段已經(jīng)不是行政主體所熱衷的，而是采用更加靈活和有效的行政指導(dǎo)、行政合同等手段。行政指導(dǎo)作為“從主張完全排斥政府干涉到主張強硬干預(yù)再到主張政府進行柔軟干預(yù)”的產(chǎn)物[1]，在我國的行政管理過程中也得到了廣泛的運用。

一、行政指導(dǎo)的內(nèi)涵

關(guān)于行政指導(dǎo)，許多國家過去在立法上都未給出明確的定義，行政機關(guān)做出的解釋也不一致，各位學(xué)者對行政指導(dǎo)的理解也大有不同。日本國會在1993年通過的《行政程序法》，對行政指導(dǎo)的定義、原則、等內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定。該法規(guī)定行政指導(dǎo)的定義為：行政機關(guān)在其任務(wù)或所掌事務(wù)范圍內(nèi)，為實現(xiàn)一定之行政目的，對特定者要求其為一定作為或不作為之指導(dǎo)、勸告、建議及其他非處分之行為。[1]日本行政指導(dǎo)的實質(zhì)在于，一個負(fù)責(zé)任的政府機構(gòu)或官員在不具有明確的合法權(quán)力的情況下，能夠而且確實可以指導(dǎo)或誘導(dǎo)私營企業(yè)或個人采取或不采取某些行動，以達(dá)成行政目標(biāo)。[2]

盡管學(xué)者對行政指導(dǎo)的描述不盡一致，但是對于行政指導(dǎo)是建立在行政相對人自愿基礎(chǔ)上的非強制行為學(xué)者們是有共識的。但是受我國長期計劃經(jīng)濟的影響，行政指導(dǎo)在我國發(fā)生異化的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，嚴(yán)重侵害了行政相對人的合法權(quán)益，而由于我國行政指導(dǎo)法制的不健全和程序的不完善，使得發(fā)生行政指導(dǎo)侵權(quán)的行為時，行政指導(dǎo)不能得到有效的救濟。

二、行政指導(dǎo)救濟的必要性

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治活動中，行政指導(dǎo)在調(diào)節(jié)行政主體和行政相對人的關(guān)系，促進行政活動的有序進行起著非常重要的作用。然而，目前由于我國法制的不完善，行政主體所采取的行政指導(dǎo)侵害了行政相對人的合法權(quán)益，這不僅不符合現(xiàn)代法制的要求，而且還會造成行政管理的混亂，所以研究行政指導(dǎo)的救濟是非常必要的。

1.信賴?yán)嬖瓌t保護的要求

作為行政法的基本原則，信賴?yán)姹Ｗo一直是規(guī)范行政主體行政權(quán)運用、保護善意相對人合法權(quán)益的最基本的原則。行政行為的權(quán)力性要求行政行為的做出不但要符合法律的規(guī)定，而且要有公定力和確定力，而公共性的目的同樣要求行政行為一旦做出，非因特殊原因不得隨意改變或撤銷。信賴?yán)姹Ｗo原則一方面是政府權(quán)威的體現(xiàn)，另一方面對行政相對人的行為模式也是一種確定性指導(dǎo)。行政指導(dǎo)對相對人權(quán)益損害有兩種情況：一是由于行政指導(dǎo)欠缺合法或合理要素，相對人因聽從行政指導(dǎo)而受到傷害，二是由于行政主體對原行政指導(dǎo)予以變更或撤銷，相對方的可預(yù)期利益或既得利益因該變更或撤銷而受到損害。

2.行政指導(dǎo)異化為行政命令的情形多有發(fā)生

行政指導(dǎo)應(yīng)該行政主體建立相對人自愿的基礎(chǔ)上對其的勸告、建議等行政行為。由于我國市場經(jīng)濟和法制社會不完善的影響，我國的行政指導(dǎo)往往附加事實上的強制力，異化為行政命令的情形也多有發(fā)生，特別在相對人不接受指導(dǎo)的情況下，行政機關(guān)常常通過撤回已做出的授益行為，科以不利的處分迫使行政相對人服從行政指導(dǎo)，這就使得其在具體適用中轉(zhuǎn)化為行政命令。

3.錯誤或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)造成相對人的損失

法治社會要求實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡，“無責(zé)任便無救濟，無救濟便無權(quán)利”，在責(zé)任行政的今天，行政指導(dǎo)主體理應(yīng)對其做出的錯誤或不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)承擔(dān)責(zé)任。目前我國還處于社會轉(zhuǎn)型期，行政體制還不完善，一些地方的政府為了追求簡單的經(jīng)濟增長，向行政相對人做出大量的行政指導(dǎo)，但是有些行政指導(dǎo)的內(nèi)容是錯誤的或是不符合經(jīng)濟增的規(guī)律的，當(dāng)這些行政指導(dǎo)異化為行政命令時，對相對人造成很大的損失，但是卻無法保障相對人的合法權(quán)益，為了保障相對人的合法權(quán)益，應(yīng)該對行政指導(dǎo)提供救濟。

三、我國行政指導(dǎo)救濟的現(xiàn)狀

目前我國對于行政行為造成損害的法律救濟途徑主要有行政復(fù)議和行政訴訟。行政復(fù)議法和行政訴訟法通過一系列的程序設(shè)計，為行政相對人提供司法救濟的途徑“民告官”的情形已經(jīng)不再新鮮。我國《行政復(fù)議法》第六條和第八條分別對行政復(fù)議的受案范圍進行了列舉式規(guī)定，雖然《行政復(fù)議法》第八條未對行政指導(dǎo)做出排除，但也沒有明確規(guī)定行政指導(dǎo)可以通過復(fù)議進行救濟。正因為如此，實踐中通過行政復(fù)議使行政指導(dǎo)得到救濟的案列少之又少。而最高人民法院審判委員會通過實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》明確規(guī)定對“不具有強制力的行政指導(dǎo)行為，不屬于行政訴訟的受案范圍”。

但是國外行政指導(dǎo)的可訴的實踐為我國的提供了重要的借鑒。日本從上世紀(jì)80年代開始，在“實現(xiàn)民主、公正、高效的民主”這一口號引導(dǎo)下進行行政改革，專家學(xué)者對如何有效的客服行政指導(dǎo)的透明度不夠、救濟性差等缺陷，使其進一步規(guī)范化、制度化，開展了深入的討論，提出了許多建議。1993年日本國會正式通過了《行政程序法》，在其中對行政指導(dǎo)的定義、原則、限制、方式、程序、注意事項等作出了更系統(tǒng)明確的法律規(guī)定，使日本的行政指導(dǎo)在規(guī)范化和制度化方面率先跨上了一個新臺階。[3]

四、完善行政指導(dǎo)救濟制度的建議

法律之所以不對行政指導(dǎo)設(shè)置救濟，其基本的理論依據(jù)是，行政指導(dǎo)本質(zhì)上是一種非具體行政行為，“行政指導(dǎo)對相對人不直接產(chǎn)生法律后果，即不直接導(dǎo)致相對人權(quán)利義務(wù)的變化，行政指導(dǎo)行為因其沒有強制力而不具有可訴性。”[4]但是在社會實踐中，違法、不當(dāng)及變相為具有強制性行政命令的行政指導(dǎo)現(xiàn)象時常發(fā)生，對這類行政指導(dǎo)設(shè)置救濟制度是十分必要的，對行政指導(dǎo)法律救濟制度的完善筆者提出以下幾點建議。

1.將行政指導(dǎo)納入到行政訴訟的受案范圍

司法是“公民權(quán)利保護的最后一道防線”，是相對人合法權(quán)益受侵害時尋求救濟的最有效的手段，伴隨著法治的進步和社會的發(fā)展，擴大行政訴訟的受案范圍是一個必然的趨勢。我國的行政訴訟法對行政指導(dǎo)的救濟體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第1條第2款第4項規(guī)定：不具有強制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。也就是說，行政指導(dǎo)不屬于我國行政訴訟的受案范圍。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定是基于行政指導(dǎo)的理論應(yīng)然性作出的，卻忽視了行政指導(dǎo)在實踐中變相為具有事實強制力的實然狀況。因此，筆者主張修改行政訴訟對行政指導(dǎo)的受案范圍，明確地把能夠證明其違法、不當(dāng)、變相為具有實際強制力的行政指導(dǎo)行為納入訴訟范圍，使得因違法、不當(dāng)、變相為具有事實強制力的行政指導(dǎo)而遭受損失的相對方在尋求司法救濟時能夠有法可依。

2.行政復(fù)議是行政救濟中非常重要的方式

行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)的行為侵犯其合法權(quán)益，而依法請求上一級行政機關(guān)或法定復(fù)議機關(guān)重新審查該行為是否合法、適當(dāng)，并作出決定的行政行為。行政復(fù)議作為國家救濟機制中的重要環(huán)節(jié)及行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、糾錯的重要方式，對于行政指導(dǎo)來說，能夠有效的保障行政指導(dǎo)制度發(fā)揮有效的作用。盡管我國現(xiàn)行法律制度并未對行政指導(dǎo)的復(fù)議救濟作出明確規(guī)定，但也沒有作出排除性規(guī)定，以本質(zhì)而言，行政復(fù)議是行政機關(guān)對于自身所做的行為進行審查監(jiān)督的一種方式，是一種自然擁有的職權(quán)行為而并非基于法律授權(quán)。所以在理論上凡是行政機關(guān)的一切具體行政行為均可進行行政復(fù)議，實踐中只是由于條件的限制或國情的需要才人為地限定復(fù)議范圍，所以將行政復(fù)議的現(xiàn)行法律規(guī)范加以擴大解釋即可適用于行政指導(dǎo)行為的救濟。

3.行政賠償

行政賠償是行政主體及其公務(wù)人員違法行使行政職權(quán)侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害時，國家給予賠償?shù)姆芍贫取Ｐ姓r償是國家賠償?shù)囊环N，也是最直接、最實在的救濟形式之一。行政機關(guān)理應(yīng)對行政相對人因接受違法、不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)而遭受的損失承擔(dān)行政賠償責(zé)任。可見，《國家賠償法》并不應(yīng)該將違法、不當(dāng)行政指導(dǎo)排除在外。

參考文獻(xiàn)

[1]翁岳生.行政法[M].中國法制出版社，2002：918.

[2]莫于川.行政指導(dǎo)論綱[M].重慶大學(xué)出版社，1999：73.

[3]莫于川.法制視野中的行政指導(dǎo)[M].中國人民大學(xué)出版社，2005：63.

[4]皮純協(xié).行政程序法比較研究[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2000.

作者簡介：趙凱，男，河南三門峽人，深圳大學(xué)2011級憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：行政法。