農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵特征及推進對策

林存壯　周樂萍

摘要：城鎮(zhèn)化是我國向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化過程中的核心內(nèi)容。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實質(zhì)上是社會權(quán)利與公共服務(wù)均等化的過程。本文以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵特征為著眼點，分析我國城鎮(zhèn)化過程中存在的問題并在此基礎(chǔ)上提出了有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，通過人口向城鎮(zhèn)集聚，逐步實現(xiàn)工業(yè)集群化發(fā)展和農(nóng)用土地規(guī)?；?jīng)營，進而增加人均收入，提高人民消費能力，以此拉動內(nèi)需，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。有序地推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，是縮小城鄉(xiāng)差距，提高社會綜合效益的關(guān)鍵所在。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵及特征

為進一步推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，黨的十八大報告明確指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的有效途徑。

關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，國內(nèi)研究者的觀點可以概括為廣義和狹義兩個方面。廣義的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)民由農(nóng)村進入城市就業(yè)生活并且逐步成為新市民的過程。該過程不是簡單實現(xiàn)職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)換，而是讓農(nóng)民在城市扎根落戶，成為真正意義上的城鎮(zhèn)居民，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享有和城鎮(zhèn)居民同樣均等的城市公共服務(wù)，并且確保進城農(nóng)民工在就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面與城市居民享有同等待遇和完全平等的社會權(quán)利。狹義的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市獲得工作并最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項公共服務(wù)而成為城市市民的過程。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實質(zhì)上是社會權(quán)利與公共服務(wù)均等化的過程，該過程可以概括為四個基本階段：一是轉(zhuǎn)移就業(yè)，即完成職業(yè)身份轉(zhuǎn)換；二是均享服務(wù)，即自身和家庭融入就業(yè)城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系；三是獲得戶籍資格，即取得完整的市民權(quán)利，實現(xiàn)社會身份轉(zhuǎn)換；四是心理和文化完全融入城鎮(zhèn)，即成為真正意義上的市民。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有三方面的特性。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化強調(diào)以人為本。要求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具備普通市民所擁有的一切權(quán)益，突出了城鎮(zhèn)化發(fā)展進程人的主體地位，使人民群眾全身心投入城市建設(shè)，實現(xiàn)人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一，使城市的發(fā)展充滿生機和活力。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化屬于集約化發(fā)展方式。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不再單純追求城鎮(zhèn)規(guī)模上、數(shù)量上的增長，而是強調(diào)資源的優(yōu)化配置和高效利用，堅持集約化發(fā)展原則，提升城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。最后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民加強了城鄉(xiāng)間的關(guān)聯(lián)度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進了城鄉(xiāng)生活方式和資源整合，促使城鄉(xiāng)間、城鄉(xiāng)生產(chǎn)技術(shù)間、城鄉(xiāng)生活方式間等的關(guān)系不斷加強。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量增加、人口增多、規(guī)模擴大、功能健全的一種歷史過程。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，又突出了城鎮(zhèn)化的核心與實質(zhì)。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明了城鎮(zhèn)化的核心

據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年年底我國城鎮(zhèn)化水平達到52.57%，比1978年增長了近3倍，但與發(fā)達國家相比仍有30%左右的差距。按戶籍人口統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)人口只有35.29%，相當一部分沒有穩(wěn)定職業(yè)和固定居所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集在大中城市，他們長期生活在城鎮(zhèn)卻因戶籍問題難以獲得與市民同等的權(quán)益，成為邊緣化“市民”。這一現(xiàn)象與城鎮(zhèn)化的真實需求相背離，不符合城鎮(zhèn)化的最終目標。

城鎮(zhèn)化的最終目標是使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市，平等享有一般市民應(yīng)有的待遇，以促使其生活與行為方式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、教育、公共服務(wù)及社會保障等方面獲得與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益，使其成為真正的市民；有利于吸引投資和拉動消費，進而推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有助于“三農(nóng)”問題的解決

城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的主要原因。目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展存在諸多問題，現(xiàn)代化進程緩慢，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平不高，農(nóng)民收入水平低下，落后的農(nóng)村經(jīng)濟無法與國際接軌。而人多地少、分散經(jīng)營的現(xiàn)狀導(dǎo)致人地關(guān)系的高度緊張，農(nóng)業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的條件，農(nóng)民很難通過提高生產(chǎn)效率來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，農(nóng)村經(jīng)濟很難獲得突破性發(fā)展。城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了新的思路，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，可以實現(xiàn)農(nóng)村土地大量流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地規(guī)?；图s化經(jīng)營，增加農(nóng)民收入，進而實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強農(nóng)村發(fā)展活力，提高農(nóng)業(yè)整體效益，富裕農(nóng)民，繁榮農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同繁榮，從而有效解決“三農(nóng)”問題。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有助于社會綜合效益的提高

據(jù)統(tǒng)計，2011年農(nóng)村居民人均純收入只相當于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的32%，農(nóng)村年人均純收入低于2300元的扶貧對象仍有12238萬人。我國城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大，人口的流動率卻在不斷增加，從而成為社會的不穩(wěn)定因素。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地的各項社會權(quán)益無法得到保障，從而引發(fā)各種社會問題，增加了社會管理難度，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與流入地的融合。

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，能夠促進農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從根本上降低農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，改善農(nóng)村環(huán)境，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市成為一個有機統(tǒng)一的整體，充分發(fā)揮彼此相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進的作用，特別是充分發(fā)揮工業(yè)和城市對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的輻射和帶動作用，促進工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，取得良好的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。

三、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展存在的問題

據(jù)第六次人口普查結(jié)果顯示，全國常住城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口已非常接近，城鎮(zhèn)人口為6.66億人，占總?cè)丝诘?9.68%，農(nóng)村人口為6.74億人，占總?cè)丝诘?0.32%。同第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加了2億余人，農(nóng)村人口減少1.3億余人，城鎮(zhèn)人口的比重上升了13.5個百分點。2011年，中國內(nèi)地城鎮(zhèn)化水平首次突破50%，達到了51.3%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達到6.9億人（見圖1）。2010年3月，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部人口司司長茲洛特尼克在《世界城市化展望2009年修正版》的發(fā)布會上指出：“中國在過去30年中的城市化速度極快，超過了其他國家?！?/p>

從全國范圍看，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化尚處于第二階段，有向第三階段加速推進的趨勢，由于發(fā)展歷史較短，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，在推進過程中尚存在諸多不穩(wěn)定因素。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受到農(nóng)民綜合素質(zhì)的制約。農(nóng)民所受教育程度普遍低于城市居民，文化、職業(yè)技能素質(zhì)的缺失嚴重影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的角色適應(yīng)能力。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級，社會對勞動力綜合素質(zhì)的要求日漸提高，進城農(nóng)民難以在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中立足，直接影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民的轉(zhuǎn)化。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受到戶籍制度的制約。由于我國城鄉(xiāng)分割戶籍制度的長期存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在所在城鎮(zhèn)落戶安居，無法均等享有城市公共服務(wù)，缺乏制度化的利益表達渠道和社會上升通道，社會參與和融入程度較低。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受到城市承載力的制約。地區(qū)差異導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中于東部沿海地區(qū)和地級以上較大的經(jīng)濟發(fā)達城市，人口集聚加大了這些城市環(huán)境、資源的壓力，轉(zhuǎn)移人口獲取大城市戶籍的難度日漸提高。

第四，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。由于資源短缺及環(huán)境污染等問題，城市的人口承載量接近極限；轉(zhuǎn)移人口收入水平低，城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致收入差距不斷擴大，內(nèi)需潛力無法有效釋放；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政分擔體制不健全，地方政府推進力度不足。

四、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策建議

（一）從戰(zhàn)略角度重視和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展

要確立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改善了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存狀態(tài)，有效調(diào)動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建設(shè)轉(zhuǎn)入地的積極性，同時在加強城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)、促進城鄉(xiāng)資源流動及緩解農(nóng)業(yè)人口增長等方面具有戰(zhàn)略意義。因此，我們應(yīng)大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，充分發(fā)掘城鎮(zhèn)化的潛力，將有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化列入國家和省市發(fā)展規(guī)劃并出臺相應(yīng)的支持政策。

（二）加強職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造充足的就業(yè)機會

一方面，要根據(jù)不同城市的特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施的改善，吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。另一方面，要逐步構(gòu)建起以市場為導(dǎo)向和以政府購買服務(wù)為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育培訓(xùn)體制，切實提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)質(zhì)量，增加就業(yè)收入，保護勞動者根本利益，使他們能夠更好地融入城市生活，真正在城市安居樂業(yè)。

（三）推進結(jié)構(gòu)性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

依據(jù)現(xiàn)有的城市承載能力，統(tǒng)籌安排，推進結(jié)構(gòu)性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。首先，將知識型農(nóng)民工、技術(shù)型農(nóng)民工、城中或城郊因建設(shè)擴張被占地的農(nóng)民等條件相對成熟的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先轉(zhuǎn)為市民。其次，對部分掌握技能、擁有資金、富有經(jīng)驗的農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)職業(yè)化培訓(xùn)，培養(yǎng)現(xiàn)代職業(yè)化新型農(nóng)民，投入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中并享有城鎮(zhèn)居民同等待遇。最后，對暫不適合轉(zhuǎn)移的其他人口，應(yīng)切實保障他們的基本權(quán)益，努力改善他們的生產(chǎn)生活條件。

（四）增加投資以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源

加大政府保障性資金投入力度，逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入社會保障體系，盡快實現(xiàn)社會保險關(guān)系特別是養(yǎng)老保險、失業(yè)保險在不同統(tǒng)籌區(qū)里的轉(zhuǎn)移接續(xù)和不同制度間的銜接轉(zhuǎn)移，不斷提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)社會保障全覆蓋；增設(shè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)并合理調(diào)整其布局，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對集中地區(qū)的基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)能力，加強疾病預(yù)防控制工作力度；設(shè)立專項資金，落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在轉(zhuǎn)入地全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育的政策，實行與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班；拓寬資金來源，確保涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口切身利益的保障性住房能夠覆蓋所有城鎮(zhèn)常住人口。

（五）著力開發(fā)建設(shè)小城鎮(zhèn)

小城鎮(zhèn)可以分流人口向大城市轉(zhuǎn)移的壓力，減少人口過于集中導(dǎo)致的社會問題的發(fā)生。一要重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的制定完善工作。要科學(xué)規(guī)劃、合理布局、以人為本，各有關(guān)部門都必須按規(guī)劃實施，確保規(guī)劃的有效性。二要竭力發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)。立足本地產(chǎn)業(yè)特點和資源優(yōu)勢，以確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域。三要建立健全多渠道籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的投融資機制。

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（作者單位：中國海洋大學(xué)管理學(xué)院）