試論行政許可中的自由裁量權(quán)

李玉倩 伍輝延

[摘 要] 行政許可范圍內(nèi)存在著自由裁量權(quán)。行政許可中的自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項重要權(quán)力。但是，如何行使行政許可中的自由裁量權(quán)以及如何有效防范和控制行政許可中自由裁量權(quán)的濫用，卻是一個比較難解決的問題。本文試圖從行政許可自由裁量權(quán)的定義著手，分析了行政許可自由裁量權(quán)存在的原因，以及對如何防范和控制行政許可中自由裁量權(quán)的濫用進(jìn)行論述。

[關(guān)鍵詞] 行政許可；自由裁量權(quán)；比例原則

行政許可作為行政主體對國家社會事務(wù)進(jìn)行管理的一種重要法律手段，被應(yīng)用于行政管理的許多領(lǐng)域，成為國家管理行政事務(wù)的一種不可缺少的措施。在行政許可過程中，由于法律本身及其公共行政主客體的原因，存在著大量行政許可自由裁量權(quán)。如何對行政自由裁量權(quán)施加有效而適度的控制，是當(dāng)前深化行政許可改革的重要課題之一，為此，筆者試圖對行政許可中的自由裁量權(quán)有關(guān)問題進(jìn)行略作探討。

一、相關(guān)概念的釋義

1、行政許可。對于行政許可概念的理解，不同學(xué)者有不同的看法。一般認(rèn)為，行政許可存在廣義和狹義兩種說法。廣義上的行政許可包括行政機(jī)關(guān)的一般許可、特許、核準(zhǔn)、登記、批準(zhǔn)等在內(nèi)的實施許可行為，也包括行政許可的設(shè)定、監(jiān)督等方面的內(nèi)容。而狹義上的行政許可只包含了行政許可實施和監(jiān)督，排除了立法層面上許可設(shè)定方面的內(nèi)容。我國現(xiàn)行的《行政許可法》對行政許可的概念進(jìn)行了界定，該法第2條規(guī)定：“本法所稱的行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”根據(jù)《行政許可法》和上述規(guī)定，筆者認(rèn)為：行政許可是指行政許可主體依據(jù)行政相對人的申請，依法進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)予其從事特定活動的行政行為。

2、行政自由裁量權(quán)和行政許可自由裁量權(quán)。不同的學(xué)者對行政自由裁量權(quán)有不同的認(rèn)識與理解。概括的講，行政自由裁量權(quán)是指行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)選擇實施行政行為的自由和權(quán)力。行政許可幅度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，必然產(chǎn)生行政許可的選擇問題，而選擇又必然要在認(rèn)知下的行政主體的理性決策來進(jìn)行，于是就形成了行政許可自由裁量權(quán)的問題。因此有人認(rèn)為自由裁量權(quán)就是選擇權(quán)。綜上所述，筆者認(rèn)為，行政許可自由裁量權(quán)就是行政主體依據(jù)法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和其理性認(rèn)識，依據(jù)行政相對人的許可申請，在職權(quán)范圍內(nèi)，對行政許可申請的有關(guān)事項行使行政許可決定選擇的權(quán)力。

二、行政許可中存在自由裁量權(quán)的原因

1、我國行政許可法規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)有依法細(xì)化行政許可規(guī)范的權(quán)力，在通過細(xì)化這些行政許可規(guī)范的過程中，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對上位法規(guī)則會有一定的取舍，在行政許可規(guī)范細(xì)化的行政立法中存在一定的自由裁量權(quán)。另外，現(xiàn)行的行政許可法只是作為法律規(guī)范的抽象性和概括性，而且現(xiàn)行的法律也僅僅是對行政許可法作了一些原則性規(guī)定。因此，行政許可主體在法律規(guī)范的條件下和自己職權(quán)范圍內(nèi)，留有一定的行政許可自由裁量權(quán)的機(jī)會。

2、行政主體認(rèn)識的主觀性和局限性。作為行政許可管理，由于行政許可執(zhí)法者在認(rèn)定行政許可的事實過程中，對事實的性質(zhì)，準(zhǔn)確程度與法律規(guī)則實用相關(guān)性，以及評估和取舍相互沖突的事實問題也仍然需要作出自由判斷與選擇。即使存在著指導(dǎo)行政許可權(quán)力行使的原則和規(guī)則，由于執(zhí)法人員素質(zhì)不同，對法律和政策法規(guī)的理解也存在著差異。另外，由于受執(zhí)法人員價值觀、倫理道德以及行政主體執(zhí)法資源有限性等因素的影響，在行政許可的過程中結(jié)果也往往存在差異，這也導(dǎo)致了在行政許可中存有一定的自由裁量權(quán)。

3、客觀現(xiàn)實中行政許可管理社會公共事務(wù)的繁雜多樣性。隨著社會事務(wù)的迅速增加和社會關(guān)系日益復(fù)雜化，政府功能也迅速強(qiáng)化，大大增強(qiáng)了干預(yù)社會生活的力度，這里面當(dāng)然也包含了政府以行政許可方式管理社會公共事務(wù)功能的強(qiáng)化，行政許可自由裁量權(quán)的機(jī)會也會隨著增加和擴(kuò)大，絕對的羈束權(quán)力行為幾乎是不可能的。

三、行政許可中自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

1、是不正當(dāng)?shù)脑S可目的。一些行政許可主體在行使許可權(quán)時，懷有不正當(dāng)?shù)脑S可目的，所采取的方法與選擇的手段與許可法律規(guī)范相背離。在行政許可過程中以自己處于主動地位為條件，在違背社會公共利益的前提下，謀取不正當(dāng)利益和個人私利。

2、錯誤和不相干的許可原因。一些行政許可主體在審查和批準(zhǔn)相對人的許可申請過程中加入了一些與許可毫不相干的要求，甚至加入一些錯誤的許可原因。比如行政許可法禁止附帶不相關(guān)條件等。

3、錯誤的行政許可法律或事實根據(jù)。行政許可機(jī)關(guān)在受理相對人的許可申請時適用法律或法規(guī)錯誤，或者是有意歪曲事實。另外還有一些行政許可主體在明知道自己不具備某些許可權(quán)力或依附條件時，也越權(quán)審批行政相對人的行政許可申請。

4、背離許可一貫性原則。由于受個人利益驅(qū)動的影響，在行政許可審批中一些行政主體違背了公開、公平、公正、誠信等原則，對同一申請，在同等條件下卻作出了兩種不同的審批結(jié)果。

四、行政許可自由裁量權(quán)的防范與控制

1、嚴(yán)格控制行政許可條件和標(biāo)準(zhǔn)

行政許可中的規(guī)定權(quán)是指在上位階法律規(guī)范已對行政許可作出規(guī)定的前提下，作出進(jìn)一步具體規(guī)定的權(quán)力，甚至包括作出具體行政規(guī)范性規(guī)定的權(quán)力。由于法律只確定一般原則，很少涉及到具體標(biāo)準(zhǔn)和條件，因此立法機(jī)關(guān)往往把具體的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓他們自己決定許可范圍、具體條件、程序以及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予了行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大的選擇權(quán)。如果法律對許可條件規(guī)定得詳細(xì)具體，那么行政主體的自由裁量權(quán)的范圍就會縮小很多。反之，如果對許可條件規(guī)定得較籠統(tǒng)，則留給行政主體許可自由裁量權(quán)的范圍就會擴(kuò)大。自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，則可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此，必須嚴(yán)格規(guī)定許可條件，以防止出現(xiàn)權(quán)力濫用。在現(xiàn)有的情況下，由于立法沒有明文規(guī)定許可選擇標(biāo)準(zhǔn)，往往由行政主體在實施過程中自己決定。出于本部門或本行政機(jī)關(guān)利益，許多行政機(jī)關(guān)往往采用許可招標(biāo)、競標(biāo)等方式進(jìn)行選擇，如果這種許可標(biāo)準(zhǔn)是在實施許可過程中制定的話，就會產(chǎn)生大量的自由裁量權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)在確定許可標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該在具體實施行政許可行為之前在規(guī)章中有所規(guī)定和公布，必要時還應(yīng)先舉行聽證。嚴(yán)格控制許可條件和標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上可以起到防范和控制行政許可自由裁量權(quán)濫用的作用。

2、加強(qiáng)對行政許可程序規(guī)定的控制

要保障行政許可公正公平，解決公務(wù)員濫用權(quán)力實施行政許可的問題，就必須對行政許可行為實施設(shè)立一定的行政許可程序。程序的實質(zhì)是管理和決定非人情化，其制定的目的就是為了限制恣意、專斷和任意裁量。行政許可程序的設(shè)定，可以避免許可主體選擇不適當(dāng)?shù)氖侄?、范圍、幅度來加重行政許可相對人的義務(wù)，以防止其憑借手中的職權(quán)濫用自由裁量權(quán)，抑制其行使其自由裁量權(quán)時的主觀隨意性。根據(jù)法律是否明確規(guī)定和要求為標(biāo)準(zhǔn)，行政許可程序分為自由行政許可程序和法定行政許可程序，自由裁量權(quán)既應(yīng)受到法定行政程序的規(guī)范，也應(yīng)受到自由行政程序的合理控制。通過程序公平，公開和公正原則，適應(yīng)行政許可程序、步驟和方法，對行使自由裁量權(quán)的依據(jù)、條件、過程、結(jié)果進(jìn)行公布，使之置于公眾監(jiān)督之下。除此之外，在程序上，立法也應(yīng)不斷補(bǔ)充和完善對行政許可制度的規(guī)定，以實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。如：公開制度、回避制度、說明理由制度、聽證制度。行政主體在實施行政許可過程中舉行聽證，聽取厲害關(guān)系人的意見不僅有利于公正作出裁斷，而且還能從主觀上限制個人臆斷，聽證制度的實行可以限制行政主體一定的自由裁量權(quán)。

五、結(jié)束語

綜上所述，由于法理上和現(xiàn)實中的原因，導(dǎo)致行政許可執(zhí)行過程中存在著大量的自由裁量權(quán)。如果行政許可自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，又缺乏必要的防范和控制措施，勢必會導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用。我們一方面在充分賦予和保障行政許可主體行使自由裁量權(quán)的同時，另一方面必須建立和健全有關(guān)法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，防范和控制行政許可自由裁量權(quán)的濫用，以便更好的發(fā)揮行政自由裁量權(quán)在行政許可中的作用，保障和維護(hù)行政許可申請人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅豪才.行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

作者簡介：李玉倩（1978—），女，南京郵電大學(xué)教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評估中心。

伍輝延（1978—），男，中國檢驗認(rèn)證集團(tuán)廣西有限公司。