當(dāng)前我國慈善組織的法制環(huán)境問題

張冰

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)體制變革和社會結(jié)構(gòu)變動，慈善組織近年來在我國的迅速發(fā)展已經(jīng)引起越來越多學(xué)者對這一現(xiàn)象的關(guān)注，以及對當(dāng)前我國慈善組織所處的法制環(huán)境及相關(guān)問題的研究。本文從如何理解我國的慈善組織出發(fā)，分析了當(dāng)前我國慈善組織的法制環(huán)境特點(diǎn)及其存在問題，并針對這些問題給予了建議。

關(guān)鍵詞：慈善組織；法制環(huán)境；存在問題

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.70 文章編號：1672-3309（2013）08-155-02

關(guān)于慈善概念的表述，我國古已有之?？追f達(dá)疏《左傳》提及“慈愛者，出于心，恩被于業(yè)”。許慎《說文解字》亦講到“慈，愛也”，特指長輩對晚輩的愛；其中也提及“善，吉”，取和善、吉祥、美好之意。我國現(xiàn)代詞語中的“慈善”概念基本沿承了古代的含義，指的是慈愛、善良、仁慈、富有同情心的人與人之間的友愛和互動行為。雖然當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界對“慈善”還沒有達(dá)成統(tǒng)一的概念，然而慈善組織近年來在我國的迅速發(fā)展，已經(jīng)引起越來越多學(xué)者對這一現(xiàn)象的關(guān)注，以及對其當(dāng)下所處的法制環(huán)境及相關(guān)問題的研究。

一、如何理解慈善組織

慈善組織，也稱公益組織，在國際上一般屬于非營利組織，從屬于“社會”的領(lǐng)域，即不同于市場和政府的“第三部門”——民間社會。在對民間社會理論的認(rèn)知基礎(chǔ)上，國際理論界通常認(rèn)為慈善組織是公民或者企業(yè)公民在自愿的基礎(chǔ)上做出的一種公益行為。它既不屬于市場調(diào)節(jié)的范疇，也區(qū)別于政府的行政化行為。顯然，這和我國對慈善組織的理解是有所區(qū)別的。由于新中國成立初期我國對慈善組織的認(rèn)知受到意識形態(tài)等方面的影響，直到90年代初期，我國慈善組織才開始陸續(xù)成立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993-2001年全國共出現(xiàn)172家慈善組織[1]?？偟恼f來，這一時(shí)期的慈善組織直接依托于各級政府的民政部門，負(fù)責(zé)人和工作人員均直接隸屬政府管轄，因此這些慈善組織在產(chǎn)生方式和運(yùn)作模式上與政府體制類似。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，我國共有49.2萬個(gè)慈善社會組織，比2011年的46.2萬個(gè)增長了6.5%，是自2009年以來社會組織總量增長最快的一年。在公募基金會中，類似深圳壹基金的無業(yè)務(wù)主管單位的公募基金會已達(dá)70多家[2]。盡管近年來民間慈善組織得到了較快發(fā)展，然而我國對慈善組織的理解仍然更多停留在“慈善”的含義，而非以對該類組織的定性為考量。在此基礎(chǔ)上，有研究者指出“慈善事業(yè)具有志愿性、非功利性、民間性的基本特性，是在政府的倡導(dǎo)或者扶持下，由民間團(tuán)體和個(gè)人組織開展活動，對社會中遇到災(zāi)難或者不幸的人給予無私幫助”[3]。可見，我國慈善組織從產(chǎn)生至發(fā)展都具有鮮明的政府監(jiān)管特點(diǎn)，慈善組織的法制環(huán)境也體現(xiàn)出這一特點(diǎn)。

二、當(dāng)前我國慈善組織的法制環(huán)境概述

當(dāng)前，我國尚未頒布統(tǒng)一的綜合性和系統(tǒng)性的慈善法，調(diào)整慈善事業(yè)的法律和行政法規(guī)主要依靠《公益事業(yè)捐贈法》、《社會捐贈資金管理辦法》、《紅十字會法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會登記管理?xiàng)l例》、《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》等。慈善活動實(shí)施涉及的慈善組織、公益捐贈、公益贊助、社會資助、公益信托、慈善義工、慈善信用、慈善激勵(lì)和慈善事業(yè)監(jiān)管等內(nèi)容散見于上述法律法規(guī)當(dāng)中。應(yīng)該講，這些法律法規(guī)在我國慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)展的初期起到了重要的規(guī)范、調(diào)整和監(jiān)管作用，也為慈善事業(yè)的發(fā)展和慈善組織的擴(kuò)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人民群眾對慈善事業(yè)認(rèn)識的加深以及慈善組織的日益壯大，有關(guān)學(xué)者和人大政協(xié)代表都相繼提出當(dāng)前我國關(guān)于慈善組織的法律法規(guī)已經(jīng)滯后，對慈善事業(yè)出現(xiàn)的新情況新問題缺乏更具針對性和有效性的指導(dǎo)和監(jiān)管，亟需出臺一門綜合化、系統(tǒng)化、專門化的法律，進(jìn)一步規(guī)范慈善組織的發(fā)展。民政部作為我國慈善事業(yè)的主管部門，2005年已正式啟動了慈善法的起草工作，并于2007年披露《慈善法草案》已經(jīng)起草完成。雖然該立項(xiàng)已被列入2006年國務(wù)院立法工作和2007年全國人大常委會審議安排[4]，然而迄今為止該法案尚未出臺。

三、當(dāng)前我國慈善組織法律法規(guī)存在的問題

應(yīng)該看到我國慈善組織在迅速發(fā)展的同時(shí)，在國際比較視野中與其它發(fā)達(dá)國家還有一定的差距。據(jù)中華慈善總會每年統(tǒng)計(jì)，我國年度受贈額度為一百億人民幣時(shí)，美國則為兩千多億美元[5]；在美國和日本，慈善機(jī)構(gòu)掌控約占GDP的8%到9%的慈善資源，而我國主要慈善組織每年募集到的慈善款物只相當(dāng)于當(dāng)年GDP的萬分之五[6]。當(dāng)前我國慈善組織法律法規(guī)存在的問題，已經(jīng)影響慈善組織及機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，特別是捐款門[7]、善款糾紛[8]等事件層出不窮更充分暴露出當(dāng)下慈善組織相應(yīng)法律法規(guī)的缺失和有待完善。

（一）慈善組織法律地位尚不明晰

目前我國民間組織申請成立主要遵循《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。這兩個(gè)條例確立了我國民間組織登記注冊的基本制度和準(zhǔn)入規(guī)范。成立社會團(tuán)體，規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，即國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方政府授權(quán)的組織同意；對于民間組織，則規(guī)定必須同時(shí)接受同級民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中民政部門主管審批登記，主管部門負(fù)責(zé)日常管理。由于“雙重管理”給予主管部門承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任，在現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)慈善組織難找主管部門的局面，導(dǎo)致民間慈善組織在獲取合法身份方面存在較大困難。在之后頒布的《基金會管理?xiàng)l例》中，慈善機(jī)構(gòu)仍然沒有獨(dú)立法人資格，許多慈善組織依然要依附于政府機(jī)關(guān)。具體而言，上述三個(gè)行政法規(guī)都是從行政管理角度對慈善組織管理做出規(guī)定，并未涉及其主體資格、權(quán)利義務(wù)、財(cái)產(chǎn)處置和內(nèi)部治理等方面的法律調(diào)節(jié)內(nèi)容。1999年《公益事業(yè)捐贈法》雖有涉及慈善組織，然而既沒有對其明確定義，亦沒有明確其獨(dú)立法人地位。

（二）慈善組織法律激勵(lì)機(jī)制尚不完善

我國現(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》雖然規(guī)定企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12% 以內(nèi)的部分準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，然而慈善機(jī)構(gòu)并不能統(tǒng)一享受優(yōu)惠的稅收政策。這是因?yàn)?，我國企業(yè)或者個(gè)人在捐款時(shí)，只有將款項(xiàng)捐給政府指定的宋慶齡基金會、中國慈善總會、中國紅十字會等20余家慈善組織，方可獲取捐款額的發(fā)票，憑發(fā)票才可免稅；而通過其它途徑或者部門捐贈的企業(yè)或者個(gè)人都要繳稅。其次，即使通過指定機(jī)構(gòu)捐款，免稅手續(xù)的繁瑣程序也導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)情況中很多企業(yè)和個(gè)人主動放棄了這一優(yōu)惠。此外，以實(shí)物予以捐贈亦無法享受該稅收優(yōu)惠政策。這不僅挫傷了慈善組織、企業(yè)或者個(gè)人捐贈的積極性，也阻礙了我國慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）慈善活動和資金法律監(jiān)管尚不到位

我國《公益事業(yè)捐贈法》和《基金會管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖然對捐款事項(xiàng)進(jìn)行了原則性規(guī)定，但并未規(guī)定專門機(jī)構(gòu)對其運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督；根據(jù)《社會團(tuán)體登記條例》，我國對慈善組織資金使用采取的是多部門監(jiān)管制度，即由民政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門會同業(yè)務(wù)主管部門對慈善活動和資金使用共同進(jìn)行監(jiān)管。具體來講，民政部門依法監(jiān)督慈善組織審批登記；財(cái)政、審計(jì)部門對慈善組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)；業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)對慈善組織的日常管理和項(xiàng)目運(yùn)作情況進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。然而，上述法律法規(guī)并未對各個(gè)監(jiān)督部門的職能分工、監(jiān)督程序和辦法以及責(zé)任問題追究做出明確規(guī)定。此外，我國目前關(guān)于慈善組織的相應(yīng)法律法規(guī)對慈善項(xiàng)目選擇與推廣、捐贈款項(xiàng)所有權(quán)轉(zhuǎn)移、剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的歸屬、慈善捐贈信息公開、特定組織和特定個(gè)人慈善行為以及特殊慈善活動等問題依然未出臺相應(yīng)的完善措施。

（四）募捐人和捐贈人權(quán)利義務(wù)尚不明確

募捐人與捐贈人法律關(guān)系定位不明確，即募捐人與捐贈人權(quán)利義務(wù)在法律規(guī)定上的缺失是引起捐款糾紛的重要原因。在司法實(shí)踐中，研究生段霖夏退學(xué)用善款辦公司被指騙取善款被起訴案件、山西女孩郭小娟腦瘤手術(shù)后剩余捐款是否應(yīng)再捐出事件以及王明殿屢遭“索捐”等事件的出現(xiàn)，都亟需明確募捐人和捐贈人的權(quán)利和義務(wù)。此外，一方面，由于對募捐人缺乏規(guī)范，出現(xiàn)了募捐方或個(gè)別組織侵占捐贈款、以慈善名義從事營利活動甚至進(jìn)行詐騙的違法行為；另一方面，有些企業(yè)和名人借助慈善之名未施捐款之實(shí)，當(dāng)前的法律法規(guī)對捐款人的違約行為也缺乏必要的違約責(zé)任規(guī)定。

總之，通過上述對我國慈善組織及其法制環(huán)境、存在問題的分析，可見我國慈善組織的產(chǎn)生發(fā)展與政府作用密切相關(guān)，即帶有較強(qiáng)的行政化監(jiān)管特點(diǎn)。由于現(xiàn)行慈善組織的法律法規(guī)已滯后于我國慈善事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，因此慈善法的出臺對創(chuàng)新我國慈善事業(yè)發(fā)展的新體制、新制度和新機(jī)制具有重要的作用和意義。其中，厘清政府和民間的權(quán)責(zé)問題是該法案制定的切入點(diǎn)[9]。

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