縣域地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及治理

陳夢(mèng)華　陳穎

摘 要：本文選取Y省6個(gè)市縣8個(gè)融資平臺(tái)作為樣本，從微觀層面和宏觀層面，對(duì)縣域融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估，并從短期規(guī)范化和長(zhǎng)期債券化兩方面對(duì)融資平臺(tái)的治理提出建議。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái) 風(fēng)險(xiǎn) 評(píng)估 治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2013）08-0074-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.08.17

一、引言

根據(jù)2009年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)融資平臺(tái)中60%集中在區(qū)縣一級(jí)，由于縣域經(jīng)濟(jì)總體來(lái)說(shuō)比較薄弱，城市化和工業(yè)化程度不高，財(cái)政能力也處于弱勢(shì)且在短期內(nèi)土地缺乏足夠的開(kāi)發(fā)潛力，因此更容易成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的聚匯點(diǎn)。本文選取Y省A、B、C、D、E和F等6個(gè)市縣的8家地方融資平臺(tái)公司a、b、c、d1、d2、e、f1和f2為樣本（其中D、F市縣各有兩家樣本），對(duì)縣域融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)融資平臺(tái)的治理提出了建議。

8家融資平臺(tái)樣本公司中，6家成立于2009年前，2家成立于2009年后；3家注冊(cè)資本超過(guò)億元，其他在1000萬(wàn)-3000萬(wàn)之間；出資全部來(lái)自地方政府及相關(guān)直屬部門(mén)，如土地儲(chǔ)備中心、招商局、國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)；出資形式主要是貨幣出資和土地出資。

二、縣域地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

（一）融資平臺(tái)自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.資產(chǎn)負(fù)債率高。2009-2012年，8家融資平臺(tái)樣本公司的資產(chǎn)負(fù)債率平均水平有3家在80%以上，2家在70%-80%之間，2家在60%-70%之間，只有1家低于60%，有的年份甚至高于90%。2011年后負(fù)債率雖然有所下降，但有5家仍高于60%。

2.負(fù)債以長(zhǎng)期借款為主。2009-2012年，8家融資平臺(tái)樣本公司的負(fù)債中長(zhǎng)期借款平均占比超過(guò)75%，為主要的負(fù)債形式，其中，d1平臺(tái)公司長(zhǎng)期借款的平均占比達(dá)到94.5%。8家樣本公司中只有a平臺(tái)公司和f1平臺(tái)公司有短期借款，最高比重分別為15.3%和26.4%。應(yīng)付類(lèi)款項(xiàng)（包括應(yīng)付賬款和其他應(yīng)付款）平均占比較小，5家在10%以下，2家在10%-20%之間，1家超過(guò)20%。

3.在建工程占固定資產(chǎn)比重高。2009-2012年，8家融資平臺(tái)中，d1平臺(tái)公司和d2平臺(tái)公司沒(méi)有在建工程，其他6家的在建工程占固定資產(chǎn)比重較高，除c平均在65%以外，其他樣本基本達(dá)到99%以上。2009-2012年，8家融資平臺(tái)在建工程占資產(chǎn)比重有3家在30%以上，2家在20%-30%之間，1家在20%以下。

4.經(jīng)營(yíng)呈持續(xù)虧損狀態(tài)。融資平臺(tái)設(shè)立的使命決定了其開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)公益性重于經(jīng)濟(jì)效益，這就造成其在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中特別是在投入營(yíng)運(yùn)的初期，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不理想，盈利能力較低。2009-2012年，8家融資平臺(tái)樣本公司主營(yíng)業(yè)務(wù)收入很少或沒(méi)有，除a平臺(tái)公司外，其余樣本平臺(tái)公司的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)和本年利潤(rùn)四年基本持續(xù)為負(fù)。

（二）融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)

1.債務(wù)來(lái)源依賴(lài)于政策性銀行。樣本融資平臺(tái)公司的銀行貸款主要來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社，3家銀行分別向6家、3家和3家樣本公司提供貸款，2009-2012年貸款額分別占比92.5%、6.24%和1.22%。貸款集中于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)發(fā)行等政策性銀行，風(fēng)險(xiǎn)集中度高。

2.長(zhǎng)期貸款風(fēng)險(xiǎn)隱蔽化。7家平臺(tái)公司2008—2012年51筆貸款中，從筆數(shù)分布看，10年期最多，占39.2%，10年以下、12年、20年和15年的分別占29.4%、25.5%、3.9%和2%；從金額分布看，12年期最多，占46.4%，10年以下、10年、20年和15年分別占29.3%、17.4%、4%和2.8%。

7家平臺(tái)公司的貸款中，雖然有部分貸款是每年還本付息，但到2012年末，7家平臺(tái)公司還本額均不到貸款總額的20%。按照貸款本金到期額分布來(lái)看，貸款本金償還期將集中在2015年以后，目前主要是付息階段，因此具有短期風(fēng)險(xiǎn)隱蔽化的特點(diǎn)。具體分布來(lái)看，在2015年前到期的、2016—2020年到期的、2021—2024年到期的分別占貸款總額的12.9%、34.3%和52.8%，其中2021年將達(dá)到最高峰，為46%。

3.公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)收入有限。從7家平臺(tái)公司貸款投向來(lái)看，2008-2012年，公路建設(shè)、生態(tài)改造（污水處理廠、河流整治、垃圾廠等）土地儲(chǔ)備、安置房、舊城改造、學(xué)校醫(yī)院貸款額分別占貸款總額的58.4%、16.1%、8.1%、6.6%、5.6%和5.1%。盡管有些項(xiàng)目自身有一定的經(jīng)營(yíng)收入，但遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)償還建設(shè)項(xiàng)目本息的支出需要，同時(shí)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保證民生的考慮，許多公益性基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)較低，根本無(wú)法從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中獲得足夠的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)償債。

（三）融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1.貸款主要以土地抵押為主。地方政府融資平臺(tái)獲得銀行貸款方式主要有信用貸款和擔(dān)保貸款兩種，具體操作方式一般有以下三種：一是以所擁有的土地或所注入的存量資產(chǎn)向銀行申請(qǐng)質(zhì)押貸款；二是政府相關(guān)部門(mén)出具還款承諾函為貸款提供擔(dān)保，因?yàn)槌兄Z函本身并無(wú)很強(qiáng)的法律依據(jù)，所以此種擔(dān)保更多被銀行認(rèn)為是政府信用作為背后的隱形擔(dān)保；三是資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶責(zé)任擔(dān)保，在地方項(xiàng)目比較多、需要大量資金的時(shí)候這種連帶擔(dān)保極有可能變?yōu)橐环N地方政府融資平臺(tái)企業(yè)的相互擔(dān)保，或其關(guān)聯(lián)企業(yè)的相互擔(dān)保。8家平臺(tái)公司中，土地抵押是其獲得銀行貸款的主要方式。一般做法是，在土地儲(chǔ)備中由土地管理部門(mén)根據(jù)規(guī)劃確定儲(chǔ)備土地的供應(yīng)用途、年限等，向土地儲(chǔ)備中心申請(qǐng)發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請(qǐng)土地抵押貸款的憑證。土地儲(chǔ)備中心還可以在儲(chǔ)備土地的收益權(quán)上設(shè)立質(zhì)押，進(jìn)行貸款擔(dān)保。

2、融資貸款項(xiàng)目后續(xù)資金需求量大。一是貸款額不足工程概算總投資。以c和d平臺(tái)公司為例，2008-2012年，兩家公司的貸款額分別占項(xiàng)目概算總投資的55.9%和69.2%，其余資金都由財(cái)政資金承擔(dān)。二是在建項(xiàng)目占半壁江山。2008-2012年，7家平臺(tái)公司的50個(gè)項(xiàng)目中，22個(gè)仍在建，28個(gè)已交付使用，但交付使用的項(xiàng)目中很多仍未結(jié)算。三是工程款拖欠資金具有一定規(guī)模。以c平臺(tái)公司為例，截止到2012年末，已到位資金占工程合同總金額的47.5%，其中財(cái)政撥款占41.3%，還有52.4%的資金未到位。

3.償債資金主要依賴(lài)土地收入。地方政府向融資平臺(tái)注入的資產(chǎn)基本為土地，地方政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的擔(dān)?；虻盅?，也依賴(lài)土地升值帶來(lái)的土地出讓收入。土地出讓收入是地方政府償還平臺(tái)債務(wù)的重要來(lái)源。調(diào)查的5個(gè)樣本市縣中，除C、E市縣外，其他市縣融資平臺(tái)公司年還本付息額占土地出讓收入比重都較大。隨著還本付息尤其是還本額的逐年增加和土地出讓收入的不可持續(xù)性，償債壓力將會(huì)更加凸顯。

（四）融資平臺(tái)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

1.融資平臺(tái)管理錯(cuò)位。一是平臺(tái)主體界定不清。雖然融資平臺(tái)是獨(dú)立法人，但從融資平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)作看，地方政府主導(dǎo)了融資平臺(tái)管理的決策、人事、財(cái)務(wù)、資金調(diào)度以及資本投入等重要事務(wù)，融資平臺(tái)缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的能力，實(shí)際上變相成為地方政府的財(cái)政投資活動(dòng)。二是對(duì)融資平臺(tái)管理職能交叉。在融資平臺(tái)實(shí)際運(yùn)作中，地方發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批，融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)公益性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目融資，而償債的執(zhí)行部門(mén)通常是財(cái)政部門(mén)，融資資金的管理和監(jiān)督責(zé)任主體較模糊。

2.融資平臺(tái)債務(wù)缺乏約束。一是舉債無(wú)規(guī)劃。地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都提出了大規(guī)模的城建投資計(jì)劃，盲目擴(kuò)大融資量，不可避免出現(xiàn)超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，投資項(xiàng)目缺乏論證、審批過(guò)于簡(jiǎn)單等問(wèn)題。至于政府資產(chǎn)與負(fù)債之間的比例是否失調(diào)，負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是否超出了融資平臺(tái)的承受能力卻不在考慮范圍之內(nèi)。二是政府債務(wù)隱性化。政府融資平臺(tái)實(shí)際上將政府的負(fù)債項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為或有債務(wù)，使政府債務(wù)從賬面上隱性化，脫離了公共預(yù)算的人大監(jiān)督體系。三是道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。由于本屆政府對(duì)融資平臺(tái)的大規(guī)模舉債并不立即形成政府屆內(nèi)的還本付息壓力，償債責(zé)任成為事實(shí)上的“軟約束”，一些地方政府也認(rèn)為融資平臺(tái)還不起貸款會(huì)由更高級(jí)別的政府或者中央政府買(mǎi)單，隱藏極大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方融資平臺(tái)治理的路徑

（一）客觀認(rèn)識(shí)地方融資平臺(tái)

地方融資平臺(tái)舉債的資金主要用于由當(dāng)?shù)卣才诺墓不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)所需要的資本性支出，而不是用于地方政府經(jīng)常性服務(wù)項(xiàng)目的支出。地方政府“以小財(cái)政撬動(dòng)大城建”已經(jīng)成為一種非常普遍的現(xiàn)象。地方融資平臺(tái)可以看成是地方政府在面臨城鎮(zhèn)化要求的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和現(xiàn)有“政府不能舉債”制度框架的雙重壓力下，對(duì)外融資需求所采取的創(chuàng)新舉措，融資平臺(tái)充當(dāng)聯(lián)結(jié)地方政府和金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)橋梁。其存在發(fā)展的原因主要有：①地方政府權(quán)責(zé)利不對(duì)稱(chēng)，財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，扣除經(jīng)常性服務(wù)支出之后根本無(wú)力承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的項(xiàng)目資金；②我國(guó)處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期，需要加快各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；③政績(jī)考核晉升體制，盲目追求GDP的傾向既使地方政府有過(guò)度投資的持續(xù)沖動(dòng)，也造成城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)欠賬過(guò)多的局面；④2008年金融危機(jī)后中央安排各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目要求地方配套，地方政府自行安排建設(shè)項(xiàng)目，地方政府借機(jī)尋求金融機(jī)構(gòu)借款。

綜合以上8家縣域融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以看出當(dāng)前融資平臺(tái)主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題：一是從融資平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)來(lái)看，基本依靠負(fù)債經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有收入和利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，持續(xù)虧損，沒(méi)有地方財(cái)政的支持，融資平臺(tái)無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去。二是從融資平臺(tái)貸款來(lái)看，大都是10年以上的長(zhǎng)期貸款，并且大都投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)償還建設(shè)項(xiàng)目本息的支出需要，因此，未來(lái)融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化為政策性銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。三是從融資平臺(tái)的擔(dān)保和償債來(lái)看，土地抵押和政府信用是最主要的兩種方式，土地收入是主要的償債來(lái)源。地方財(cái)政壓力將來(lái)自?xún)煞矫妫阂皇谴媪總鶆?wù)的還本付息，尤其是還本的壓力；二是融資項(xiàng)目貸款額不足投資額的部分和在建項(xiàng)目的后續(xù)資金，以及竣工項(xiàng)目尚未結(jié)算的工程款。四是融資平臺(tái)政企不分，權(quán)責(zé)不分，舉債無(wú)規(guī)劃，償債無(wú)計(jì)劃，脫離監(jiān)管。

（二）治理的路徑

1.短期：規(guī)范化，建立健全平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)外控機(jī)制。一要改進(jìn)融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)。理順地方政府和融資平臺(tái)之間的關(guān)系和范圍，由直接管理變?yōu)殚g接管理，融資平臺(tái)公司則嚴(yán)格按照現(xiàn)代化企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部管理和作為市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。二是充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的作用。從決策、執(zhí)行到項(xiàng)目投資結(jié)束，全過(guò)程參與平臺(tái)的監(jiān)管。建立和完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與完全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、評(píng)估，為平臺(tái)管理提供真實(shí)可靠的信息。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力能力，合理制定年度融資額度，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行總量控制，明確融資規(guī)模、方式、期限、成本、還貸計(jì)劃和來(lái)源，強(qiáng)化地方政府進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的資本預(yù)算約束。三是建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。建立一套投融資管理運(yùn)作的操作標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的制度流程，用標(biāo)準(zhǔn)程序、客觀指標(biāo)來(lái)規(guī)范融資平臺(tái)的地方法人實(shí)體的融資行為。明確“平臺(tái)”應(yīng)披露的信息范圍，包括平臺(tái)資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承建項(xiàng)目的基本情況、項(xiàng)目貸款情況、擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等。通過(guò)信息披露，使平臺(tái)的資金籌集和使用全部置于財(cái)政部門(mén)或人大的監(jiān)控之下，接受人大的監(jiān)督審查。

2.長(zhǎng)期：市場(chǎng)化，建立以市政債券為基礎(chǔ)的地方政府公共融資模式。改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券為基礎(chǔ)的多元化地方政府公共資本融資模式，促進(jìn)地方債務(wù)的顯性化和透明化。發(fā)行債券具有融資量大、期限長(zhǎng)、成本低、自主性強(qiáng)、便于公眾監(jiān)督等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)債券具有長(zhǎng)期循環(huán)發(fā)行的優(yōu)點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)償還期限與項(xiàng)目使用年限的有效匹配。同時(shí)發(fā)債有幾個(gè)約束環(huán)節(jié)也比銀行貸款更透明：一是當(dāng)?shù)厝舜髮彶?，二是中央政府主管部門(mén)有總量控制，三是發(fā)揮信用評(píng)級(jí)、中介組織的作用，四是投資者，包括金融機(jī)構(gòu)有主動(dòng)權(quán)買(mǎi)或不買(mǎi)[1]。具體制度安排：對(duì)于具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目，允許相關(guān)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)行市政收益?zhèn)M(jìn)行融資，并以發(fā)債項(xiàng)目未來(lái)收益作為償債資金來(lái)源；對(duì)于主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的公益性項(xiàng)目，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行一般責(zé)任債券進(jìn)行融資，并以地方財(cái)政收入作為償債資金來(lái)源。

（責(zé)任編輯： 王艷）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉國(guó)艷，王蘊(yùn)，徐策.規(guī)范發(fā)展地方政府融資的若干建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（2）.