論我國(guó)公益訴訟費(fèi)用制度的合理構(gòu)建

譚雅媛

【摘 要】公益訴訟是一種與案件大多無(wú)直接利害關(guān)系的原告以維護(hù)公共利益為目的向法院起訴的新型訴訟制度，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制觀念的普及，日益受到人們的重視。但是我國(guó)公益訴訟體制尚不健全，對(duì)公益訴訟缺少實(shí)體上和程序上的特殊規(guī)定，尤其是公益訴訟費(fèi)用問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行的訴訟費(fèi)用制度對(duì)公益訴訟的發(fā)展就存在一些制度性的障礙。本文則打算從公益訴訟對(duì)現(xiàn)行訴訟費(fèi)用制度挑戰(zhàn)的角度入手，通過(guò)公益訴訟的特點(diǎn)論證，并參考國(guó)外的相關(guān)制度，在訴訟費(fèi)用的交納制度、轉(zhuǎn)嫁制度和救助制度等方面，力圖構(gòu)建適合我國(guó)公益訴訟發(fā)展的訴訟費(fèi)用制度體系。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟；訴訟費(fèi)用；公共利益

一、影響我國(guó)公益訴訟費(fèi)用制度設(shè)計(jì)的因素

為了構(gòu)建出公益訴訟合理的訴訟費(fèi)用制度，就需要深入分析公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟的不同點(diǎn)，探究出公益訴訟費(fèi)用制度與傳統(tǒng)訴訟費(fèi)用制度區(qū)別的原因。本部分試從公益訴訟的特點(diǎn)入手，分析其影響因素。

1.公益訴訟涉及公共利益

公益訴訟不同于傳統(tǒng)民事訴訟的最本質(zhì)特點(diǎn)，是側(cè)重以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的，并以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化為宗旨。傳統(tǒng)的民事訴訟多是關(guān)于私益的糾紛，側(cè)重對(duì)民事主體私人權(quán)益的保護(hù)。雖然傳統(tǒng)的民事訴訟也包含對(duì)整個(gè)私法秩序的維護(hù)，但是它是通過(guò)各個(gè)具體案件中對(duì)私人權(quán)益的確認(rèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。與少數(shù)人相關(guān)的“私益”得到了最大限度的保護(hù)，而公共利益則往往被人們忽視。公共利益的重要性毋庸置喙，但因?yàn)楣怖娴钠毡樾院凸残?，使得?duì)其的保護(hù)更加復(fù)雜。公益訴訟可以彌補(bǔ)現(xiàn)行制度在保護(hù)公共利益的不足，在維護(hù)公共利益時(shí)有良好的功效。為使保護(hù)公益的案件能夠獲得暢通的訴訟渠道，并真正發(fā)揮保護(hù)公共利益的作用，必須積極鼓勵(lì)公民提起公益訴訟。只有制定以當(dāng)事人為本位而不是以國(guó)家為本位出發(fā)的訴訟費(fèi)用制度，當(dāng)事人的權(quán)益才能得到真正保障，才能避免其陷入得不償失的尷尬境地，從而在內(nèi)心接受公益訴訟這種新型救濟(jì)機(jī)制，對(duì)其產(chǎn)生信任。所以當(dāng)訴訟涉及公共利益時(shí)，國(guó)家應(yīng)該增加公共成本投人，減少私人的負(fù)擔(dān)，以此換取公民維護(hù)公共利益的熱情。

2.公益訴訟雙方當(dāng)事人的特殊性

公益訴訟的當(dāng)事人具有不同于傳統(tǒng)民事訴訟當(dāng)事人的顯著特點(diǎn)，原告一方大多為因被告的違法行為而受到損害或者損害危險(xiǎn)的公民或組織，而被告一方當(dāng)事人則為經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的大型企業(yè)或者某行業(yè)的壟斷組織。雖然雙方當(dāng)事人具有法律上的平等地位，但事實(shí)上除了由國(guó)家特定機(jī)關(guān)擔(dān)任原告的情形下，雙方的力量是極為不平衡的。無(wú)論在訴訟費(fèi)用的支出，還是在聘請(qǐng)優(yōu)秀律師接受法律服務(wù)與幫助方面，財(cái)力微薄的眾多原告相對(duì)于在法律和專業(yè)技術(shù)方面擁有強(qiáng)大后盾的被告來(lái)說(shuō)，都處于劣勢(shì)地位。因此這些原告想要獲得法院的認(rèn)可，將會(huì)在權(quán)利主張和事實(shí)證明方面遇到巨大的困難。特別是在環(huán)境污染造成的人身?yè)p害賠償訴訟中，存在著新穎的科學(xué)技術(shù)難以捕捉的損害或者是對(duì)于微妙精神損害難以展開(kāi)的主張和證明。在如云南鉻污染事件中，民間公益組織“自然之友”成功地向污染企業(yè)提起訴訟。但是，在邁出“草根NGO環(huán)境公益訴訟案”第一步后，“自然之友”被700萬(wàn)的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用的報(bào)價(jià)困在了原地。因此，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面處于劣勢(shì)的原告方，在程序上特別是訴訟費(fèi)用上應(yīng)該給予特殊的傾斜，讓被告承擔(dān)更多的責(zé)任，或者給予原告訴訟費(fèi)用上的救濟(jì)，以平衡雙方當(dāng)事人的力量對(duì)比。

3.公益訴訟原告投入與產(chǎn)出的懸殊

傳統(tǒng)的民事訴訟中當(dāng)事人為了自己的私益提起訴訟，雖然投入較大，但是在訴訟終結(jié)時(shí)往往能獲得較大收益，所以也無(wú)可厚非。公益訴訟中人們大多不是為了自己的利益，一般是源于自己的正義理念和公益精神，勝訴后并無(wú)多大回報(bào)。而且公益訴訟爭(zhēng)議的標(biāo)的通常具有公共性和集合性，涉及雙方當(dāng)事人眾多，案件受理費(fèi)數(shù)額大，加之證據(jù)的搜集、鑒定，律師費(fèi)等當(dāng)事人所需要的其它費(fèi)用，原告需要巨大的投入，獲得的相關(guān)賠償和收益卻很少。如“三角錢入廁案”中，農(nóng)民葛銳長(zhǎng)達(dá)三年的訴訟，得到的只是相關(guān)單位返還的0.3元的入廁費(fèi)和一、二審的案件受理費(fèi)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上這三年來(lái)他東奔西跑所花費(fèi)的時(shí)間精力。[1]在“趙紹華訴廣深珠高速公司服務(wù)不合格案中”，趙紹華僅要求被告方退還325元，但在訴訟過(guò)程中他的實(shí)際花費(fèi)卻超過(guò)1萬(wàn)元，且最終以敗訴告終。[2]

二、公益訴訟對(duì)我國(guó)現(xiàn)有訴訟費(fèi)用機(jī)制的挑戰(zhàn)

（一）關(guān)于訴訟費(fèi)用的交納范圍不明確

我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定：當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納訴訟費(fèi)。財(cái)產(chǎn)案件除交納案件受理費(fèi)外，并按照規(guī)定交納其他訴訟費(fèi)用。這說(shuō)明傳統(tǒng)民事訴訟費(fèi)用包括案件受理費(fèi)和其他費(fèi)用，案件受理費(fèi)的規(guī)定較為明確，但是其他訴訟費(fèi)用的規(guī)定很模糊。在司法實(shí)踐中，根據(jù)《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的規(guī)定“人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)責(zé)的其他訴訟費(fèi)用”，法院在收費(fèi)時(shí)就有極大的自由裁量權(quán)，法院很有可能將本來(lái)由法院負(fù)擔(dān)的審理成本轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)事人身上，加重當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。而這就與國(guó)家鼓勵(lì)公益訴訟的初衷相違背，有害于當(dāng)事人，所以應(yīng)該在公益訴訟費(fèi)用制度上刪除此條規(guī)定。

（二）按“爭(zhēng)議金額”作為標(biāo)準(zhǔn)征收訴訟費(fèi)用不合理

傳統(tǒng)的民事訴訟涉及財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議的一律按照爭(zhēng)議金額收取訴訟費(fèi)用，這對(duì)公益訴訟來(lái)說(shuō)顯然不合適。爭(zhēng)議金額是指當(dāng)事人一方所主張的財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有的金錢價(jià)值。爭(zhēng)議標(biāo)的額與判決額是兩個(gè)不同的概念，標(biāo)的額只反映了當(dāng)事人的主觀訴訟請(qǐng)求，而判決額則是當(dāng)事人最終可獲得的利益，兩者有可能相差懸殊，甚至最后的判決額有可能少于當(dāng)事人支出的訴訟費(fèi)用。公益訴訟牽涉公共利益，訴訟標(biāo)的額一般較大，而標(biāo)的額越大，當(dāng)事人也就可能虧得越多。公益訴訟的當(dāng)事人大多與案件無(wú)直接利害關(guān)系，他們對(duì)于標(biāo)的額的躊躇，導(dǎo)致了他們最后的退卻，在對(duì)自身經(jīng)濟(jì)情況存在擔(dān)憂的情況下只好不了了之，放棄了公益訴訟的請(qǐng)求。

（三）由原告預(yù)交訴訟費(fèi)用不科學(xué)

傳統(tǒng)民事訴訟由原告預(yù)交訴訟費(fèi)用，預(yù)交的訴訟費(fèi)用在裁判后不是由法院返還給原告，而是由原告依據(jù)裁判向被告索要，這就意味著原告要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。法院也有可能為了自身利益高估爭(zhēng)議金額，要求原告交納遠(yuǎn)高于實(shí)際支出的訴訟費(fèi)用，造成亂收費(fèi)。如果公益訴訟也采取這種方式的話就會(huì)影響提起民事公益訴訟主體的參與訴訟積極性。因?yàn)槊袷鹿嬖V訟提起主體訴訟的目的往往不是為了私人利益，而是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。

（四）由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用不公平

傳統(tǒng)民事訴訟由敗訴方承擔(dān)案件受理費(fèi)，其它費(fèi)用則由法院依據(jù)實(shí)際情況由當(dāng)事人分擔(dān)，這一原則目的是為了懲罰敗訴一方。而公益訴訟中當(dāng)事人大多與案件無(wú)直接利害關(guān)系，為了維護(hù)公共利益提起訴訟，不圖私利，公眾在起訴之初由于信息收集不完全，被告不明確，或者證據(jù)達(dá)不到證明標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題敗訴的風(fēng)險(xiǎn)是很大的。即使不給于其物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，也不應(yīng)該讓其承擔(dān)交納訴訟費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。此外，公益訴訟中涉及當(dāng)事人眾多，程序復(fù)雜，當(dāng)事人需要支出高額的其它費(fèi)用。公益訴訟中調(diào)查取證復(fù)雜，鑒定要求的科技成本高，律師承辦公益訴訟的所耗費(fèi)的時(shí)間精力也遠(yuǎn)大于普通訴訟，原告還需要支出高額的取證費(fèi)用和律師費(fèi)等費(fèi)用。

公益訴訟中原告負(fù)擔(dān)沉重，在勝訴后，原告也只能得到法院部分費(fèi)用的補(bǔ)償，仍要承擔(dān)律師費(fèi)等其它相關(guān)費(fèi)用，所以即使再有公益精神的公眾也難以堅(jiān)定其維護(hù)公益事業(yè)的決心。正如日本有學(xué)者提出“之所以產(chǎn)生回避審判的傾向，并不是一般群眾不喜歡明確分清是非的訴訟而愿意互諒、互讓的妥協(xié)解決，回避審判的現(xiàn)象根源于程序的繁瑣和花錢費(fèi)時(shí)等審判制度本身的缺陷?！?[3]可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行傳統(tǒng)的訴訟費(fèi)用分配規(guī)定不能適應(yīng)公益訴訟的目的和性質(zhì)，如不做適當(dāng)?shù)男拚?，?duì)于鼓勵(lì)公眾參與司法活動(dòng)很難起到積極的作用。

三、構(gòu)建我國(guó)公益訴訟費(fèi)用制度的設(shè)想

我國(guó)公益訴訟費(fèi)用制度應(yīng)以現(xiàn)行訴訟費(fèi)用制度為基礎(chǔ)并結(jié)合公益訴訟的特點(diǎn)，以保護(hù)公益訴訟原告的合法利益以及鼓勵(lì)公益訴訟為指導(dǎo)思想，促進(jìn)公益訴訟的蓬勃發(fā)展。同時(shí)，在采取恰當(dāng)?shù)墓膭?lì)措施的基礎(chǔ)上，可以借鑒其他國(guó)家的相關(guān)制度，揚(yáng)長(zhǎng)避短，構(gòu)建一套適合我國(guó)國(guó)情的公益訴訟費(fèi)用制度。

（一）訴訟費(fèi)用交納制度

1.交納標(biāo)準(zhǔn)

公益訴訟案件應(yīng)按件計(jì)算受理費(fèi)，輔之以按比例收費(fèi)。按件收取受理費(fèi)能使當(dāng)事人對(duì)自己需要交納的案件受理費(fèi)了然于心，無(wú)需承擔(dān)高估爭(zhēng)訟金額的風(fēng)險(xiǎn)。但按件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高，交納象征性的少量即可，公益訴訟的原告大多與案件無(wú)直接利害關(guān)系，如果費(fèi)用過(guò)高他們?cè)跈?quán)衡利弊后往往會(huì)避而遠(yuǎn)之。考慮到一些特殊的情況，有時(shí)還需要按比例收費(fèi)并確定最高比例的限額。在美國(guó)，聯(lián)邦法院就一律按件收取案件受理費(fèi)，而且價(jià)格低廉，聯(lián)邦政府每年都會(huì)對(duì)法院提供巨額財(cái)政補(bǔ)貼，審理案件費(fèi)用其實(shí)都是由政府財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)。

訴訟費(fèi)用在公益訴訟中不應(yīng)該預(yù)交，而應(yīng)在訴訟終結(jié)時(shí)由法院判決由誰(shuí)負(fù)擔(dān)、支付數(shù)額并說(shuō)明理由，再由當(dāng)事人予以交納。這樣原告不用擔(dān)心被告沒(méi)用能力償還或者拒不償還訴訟費(fèi)用?？梢越梃b法國(guó)的規(guī)定“當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時(shí)，事先不繳納訴訟費(fèi)用，若敗訴再按規(guī)定繳費(fèi)。” [4]

2.交納范圍

公益訴訟費(fèi)用應(yīng)該包括案件受理費(fèi)和當(dāng)事人的實(shí)際支出。俗話說(shuō)“看得見(jiàn)的正義才是真的正義”，當(dāng)事人應(yīng)該支出的其它費(fèi)用具體包括哪些，應(yīng)予明確化。現(xiàn)有的“人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)責(zé)交納的其它費(fèi)用”的規(guī)定應(yīng)該予以刪除。當(dāng)事人實(shí)際支出的費(fèi)用，應(yīng)該在訴訟完結(jié)后憑收據(jù)發(fā)票等詳細(xì)清算，再判決當(dāng)事人應(yīng)繳納的費(fèi)用。當(dāng)事人的實(shí)際開(kāi)支中，律師費(fèi)用十分可觀，也應(yīng)該作為公益訴訟費(fèi)用的一部分在最后的判決中明確雙方的承擔(dān)的比例。這樣就能防止法院濫用裁量權(quán)，減輕當(dāng)事人對(duì)訴訟費(fèi)用的擔(dān)心，調(diào)動(dòng)其提起公益訴訟的積極性。在美國(guó)，為了鼓勵(lì)公益訴訟，國(guó)會(huì)不僅在許多公民訴訟條款中授權(quán)法院在“其認(rèn)為適當(dāng)時(shí)”由敗訴方負(fù)擔(dān)律師費(fèi)用，而且勝訴一方也可以根據(jù)“私設(shè)司法長(zhǎng)官”理論，提出律師報(bào)酬分擔(dān)的問(wèn)題。這是因?yàn)樵妗八皆O(shè)司法長(zhǎng)官”是以極其具體的方式來(lái)保護(hù)公共利益的，而為了公共利益而由人掏錢打官司顯然不合理，應(yīng)把勝訴方所負(fù)擔(dān)的律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到被告方?！?[5]這樣，法院一方面可以鼓勵(lì)公益訴訟，另一方面也可以防止不必要的訴訟。

3.訴訟費(fèi)用的合理分擔(dān)

傳統(tǒng)的民事訴訟費(fèi)用以敗訴方承擔(dān)為首要原則，那么原告也要承擔(dān)敗訴后負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)，這就與政府鼓勵(lì)公民維護(hù)公共利益的精神想違背。公益訴訟的費(fèi)用應(yīng)該以被告負(fù)擔(dān)為原則，原告支出的律師費(fèi)由被告賠償。由于公益訴訟案件復(fù)雜，原告敗訴的可能性很大，而且他們是為了公共利益而不是為了私利提起訴訟，讓其承擔(dān)如此巨大的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致原告不愿提起訴訟。當(dāng)然為了抑制原告出于不法目的濫用公益訴訟，在一定情況下，原告也要負(fù)擔(dān)自己的訴訟費(fèi)用。

檢察院提起的公益訴訟，鑒于檢察機(jī)關(guān)的司法性質(zhì)，應(yīng)規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體提起訴訟時(shí)，其訴訟費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支出，即建立專門針對(duì)公益訴訟案件的專項(xiàng)資金，以國(guó)家為后盾為維護(hù)公共利益提供物質(zhì)支持。在英國(guó)，皇家檢察署的檢察長(zhǎng)是在法律上唯一有權(quán)代表公眾的人，基于檢察署的司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，其提起的公益訴訟可以得到國(guó)家財(cái)政強(qiáng)有力的保障，檢察長(zhǎng)起訴的案件的訴訟費(fèi)用由國(guó)家支付。

（二）訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁制度

訴訟費(fèi)用的轉(zhuǎn)嫁是把本來(lái)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的一部或全部訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)事人以外的第三者，從而促進(jìn)當(dāng)事人積極地參加訴訟。綜合考慮弱者的權(quán)益和國(guó)家權(quán)益，有必要借鑒他國(guó)的某些制度來(lái)轉(zhuǎn)嫁訴訟費(fèi)用。具體來(lái)說(shuō)有訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)和公益訴訟基金兩種方式。

1.訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)

訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)是為了避免在法律訴訟失敗后支付律師費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)公司購(gòu)買的一種保險(xiǎn)產(chǎn)品。保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)人發(fā)生訴訟時(shí)，依據(jù)保險(xiǎn)公司所承擔(dān)案件種類和訴訟費(fèi)用承擔(dān)條件，替保險(xiǎn)人支付相關(guān)的訴訟費(fèi)用。這也就是通過(guò)一定范圍內(nèi)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的人，為個(gè)別的保險(xiǎn)人發(fā)生的訴訟，承擔(dān)全部或部分訴訟費(fèi)用，從而分散了原告風(fēng)險(xiǎn)。

目前我國(guó)在某種程度上存在著當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)原因而放棄提起公益訴訟的情況。雖然我國(guó)也采取了諸如減免訴訟費(fèi)用的制度、人民法院的司法救濟(jì)制度和律師的法律援助制度等多種政策來(lái)解決這類問(wèn)題，但當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)原因而導(dǎo)致的“權(quán)利貧困”問(wèn)題不能靠這種方式得到根本解決。[6]為了使公益訴訟獲得大家的認(rèn)可，我們應(yīng)該使當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失盡可能降到最低，保險(xiǎn)或許是最佳解決辦法之一。它以“經(jīng)常微小數(shù)額”的損失換取巨額損失的補(bǔ)償，將損失分?jǐn)偨o了社會(huì)大眾。因此，嘗試在公益訴訟中引進(jìn)訴訟保險(xiǎn)制度不失可謂是一種比較可行的對(duì)策。

2.公益訴訟基金

加大對(duì)公益訴訟的資金支持，設(shè)立公益訴訟基金。即能作為對(duì)于原告或律師的獎(jiǎng)勵(lì)，又能解決原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的難題。社會(huì)團(tuán)體或者公民在提起公益訴訟時(shí)可以先向該基金提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)基金會(huì)審查，認(rèn)為提起的是公益訴訟，并有相應(yīng)的事實(shí)和理由依據(jù)的，就可批準(zhǔn)。得到批準(zhǔn)后，再向法院提起訴訟，一旦敗訴，訴訟費(fèi)用將由基金會(huì)代為支付。也可以在敗訴后申請(qǐng)由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金?；饡?huì)資金的來(lái)源可以是律師協(xié)會(huì)中律師每年繳納的會(huì)費(fèi)，一些影響重大嚴(yán)重危害公共利益的案件敗訴方支付的懲罰性賠償或者各種形式的慈善捐款活動(dòng)。

公益訴訟基金在我國(guó)已經(jīng)有過(guò)實(shí)踐，并取得了良好的效果。我國(guó)首例環(huán)保基金資助環(huán)境公益訴訟案涉及的對(duì)被告排放的污水進(jìn)行取樣分析檢測(cè)的費(fèi)用，就是由原告向貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”環(huán)境保護(hù)基金會(huì)提出申請(qǐng)，基金會(huì)根據(jù)環(huán)保法庭的審核意見(jiàn)先行墊付的。這樣可以打消原告怕承擔(dān)敗訴費(fèi)用的顧慮，同時(shí)又不增加訴訟法院的公益成本，公益訴訟基金申請(qǐng)的審核還可以在一定程度上防止濫訴。

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