發(fā)展型社會(huì)政策視角下中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問題探究

摘 要：隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，人口老齡化的問題已日益顯現(xiàn)，人口年齡結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r之間存在諸多矛盾，產(chǎn)生了諸多問題。傳統(tǒng)自助型的家庭養(yǎng)老形式已經(jīng)不斷弱化。為了應(yīng)對(duì)老齡化問題，我國(guó)出臺(tái)了幾項(xiàng)老年人社會(huì)保障的政策，特別是近幾年來試行的“新農(nóng)?！闭?。雖然政策的推行在一定程度上緩和了一些問題，但是從發(fā)展型社會(huì)政策的視角出發(fā)，這些政策的實(shí)施還是存在一定的問題，可能沒有堅(jiān)持以人為本的原則，公眾參與的程度低，也沒有考慮到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這就要求相關(guān)部門在政策制定的過程中從發(fā)展的視角出發(fā)來制定符合國(guó)情的福利制度。

關(guān)鍵詞：老齡化；農(nóng)村養(yǎng)老；社會(huì)保障；“新農(nóng)合”；發(fā)展型社會(huì)政策

作者簡(jiǎn)介：蔡曉麗（1988-），土家族，女，湖北恩施人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)11級(jí)研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)理論。

[中圖分類號(hào)]：C91 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]：1002-2139（2013）-9--02

一、人口老齡化背景下的養(yǎng)老問題

迄今為止，全球的大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)成為人口老年型國(guó)家。老齡社會(huì)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)所在。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)一個(gè)國(guó)家60歲以上人口占本國(guó)人口的10%，或者65歲以上的人口占本國(guó)總?cè)丝诘?%時(shí)，即可認(rèn)為該國(guó)已經(jīng)步入人口結(jié)構(gòu)老齡化國(guó)家的行列。第六次全國(guó)人口普查顯示2010年底我國(guó)60歲及以上老年人口就已超過10%；農(nóng)村老年人口是城市老年人口規(guī)模的1.69倍。農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象將一直持續(xù)到2040年。1中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，與其他國(guó)家的情況不同，我國(guó)的人口老齡化的發(fā)展速度快，人口基數(shù)大，且呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)倒置的特點(diǎn)。

人口老齡化是人口轉(zhuǎn)變的過程趨勢(shì)。老齡問題是人口年齡結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。在中國(guó)社會(huì)的前進(jìn)道路上，養(yǎng)老問題是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展過程中的重要問題之一。隨著人口老齡化程度加深和傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老功能從家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)移。自古中國(guó)的養(yǎng)老模式都是以家庭養(yǎng)老為主——“養(yǎng)兒防老”。隨著我國(guó)計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭結(jié)構(gòu)由擴(kuò)大家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭中的子女?dāng)?shù)量逐漸趨為1—2人，這就將出現(xiàn)少子老齡化。與此同時(shí)，農(nóng)村80歲以上的高齡老人的數(shù)量也將快速增加，高齡老齡化的態(tài)勢(shì)將不斷增強(qiáng)。農(nóng)村少子老齡化與高齡老齡化雙重問題，將使中國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式很難運(yùn)行下去。而且由于子女少、離得遠(yuǎn)及自身高齡化導(dǎo)致的體力下降，農(nóng)村老人企圖在子女幫助下或依靠自身能力來種植土地進(jìn)行自我養(yǎng)老，也變得越來越不可靠2，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，養(yǎng)兒防老變成泡影。另外，人口流動(dòng)的加快帶來了“民工潮”的高漲，但由于長(zhǎng)期受到二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和家庭經(jīng)狀況等因素的影響，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工時(shí)只能把父母和妻兒留在家鄉(xiāng)，這樣就形成了農(nóng)村留守老人這一特殊群體。這些農(nóng)村留守老人的生活很艱辛：一是虛弱的老人們除了看好房子、子孫外，還要耕種田地；二是有些老人有病不能得到及時(shí)的醫(yī)治，并且生病時(shí)無人照料；三是精神生活單一。絕大多數(shù)留守老人的生活水平并沒有因子女外出打工而有所改善，子女贍養(yǎng)“重”物質(zhì)而“輕”精神，留守老人的精神需求在家庭內(nèi)外均很難得到滿足。3養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)民尋求生活保障的基本形式之一。

二、我國(guó)針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題的政策措施

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系由社會(huì)救助（最低生活保障制度和五保供養(yǎng)制度）、社會(huì)保險(xiǎn)（社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）、社會(huì)福利（機(jī)構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、高齡老人生活津貼）三大項(xiàng)目構(gòu)成。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是養(yǎng)老保障體系的核心。4

隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以及以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式已經(jīng)很難滿足社會(huì)需求。2003年，勞動(dòng)和社會(huì)保障局下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》和《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的通知》，由此開始了尋求和探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之路。2009年9月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”。

過去的“老農(nóng)?！敝饕寝r(nóng)民自己繳費(fèi)，而“新農(nóng)?！笔遣扇€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式。“新農(nóng)?！痹谥Ц督Y(jié)構(gòu)上分兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政全部保證支付，這意味著中國(guó)農(nóng)民60歲以后都將享受到國(guó)家普惠式的養(yǎng)老金。根據(jù)規(guī)劃，將于2020年前實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民都享有“新農(nóng)保”。

三、目前農(nóng)村養(yǎng)老政策存在的問題

現(xiàn)今，在我國(guó)最值得關(guān)注的可能是在“新農(nóng)?！狈矫?。首先，“新農(nóng)?！崩U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，政府補(bǔ)貼因繳費(fèi)檔次選擇不同而不同?！靶罗r(nóng)?！闭邽榱斯膭?lì)農(nóng)民參保，財(cái)政補(bǔ)貼不一樣，財(cái)政對(duì)于越高繳費(fèi)檔次的農(nóng)民補(bǔ)貼越髙，這樣就使得不同層次群體退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金差別很大，這種方式會(huì)進(jìn)一步拉大貧富差距水平。其次，養(yǎng)老金不能滿足農(nóng)民養(yǎng)老生活的需要，雖然部分農(nóng)產(chǎn)品可以自給自足，但物價(jià)和市場(chǎng)因素的影響，使得農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金并不能夠完全滿足日常生活的需求，這是很多農(nóng)民不參加“新農(nóng)?！钡闹匾蛑?。最后，強(qiáng)制規(guī)定的弊端。隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提高，強(qiáng)制性的參保政策將會(huì)降低其參保意愿。5

在社會(huì)救助方面，很多農(nóng)村老年人口都未享受到農(nóng)村最低生活保障。這是因?yàn)楹茈y確定農(nóng)村低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，籌集農(nóng)村最低生活保障資金的途徑不規(guī)范，農(nóng)村最低生活保障制度的保障提供形式單一。

在社會(huì)福利方面，2001年在全國(guó)開展了以建設(shè)社區(qū)老年福利服務(wù)設(shè)施為主要內(nèi)容的“星光計(jì)劃”6。但是偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)資源。養(yǎng)老資金投入不足是障礙農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的一個(gè)主要因素。農(nóng)村社區(qū)老年人的基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，普遍的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施主要還是針對(duì)五保老人的供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，并且滿足農(nóng)村老年人精神文化需求的服務(wù)舉措很稀少7。

四、發(fā)展型社會(huì)政策視角下的農(nóng)村養(yǎng)老問題

中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)報(bào)告（2008年9月）將發(fā)展型社會(huì)福利體系界定為教育保障、就業(yè)保障、基本生活保障、養(yǎng)老保障、健康保障、住房保障和其他保障等七個(gè)組成部分。這些內(nèi)容與中央提出的“十二五”規(guī)劃中的公共服務(wù)內(nèi)容基本符合，國(guó)務(wù)院雖然在“十二五”規(guī)劃中沒有十分明確地提出發(fā)展型社會(huì)福利體系這一概念，但在具體工作中已經(jīng)涉及和做到了這些方面。8

過去，人們把社會(huì)政策看成是一種負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在人們則開始從社會(huì)投資與社會(huì)資本的角度來重新認(rèn)識(shí)其作用。傳統(tǒng)上的社會(huì)政策主要是為了穩(wěn)定社會(huì)或維護(hù)社會(huì)公平與公正，而現(xiàn)在的社會(huì)政策則是為了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)政策所關(guān)注的對(duì)象不僅僅是老弱病殘等社會(huì)弱勢(shì)群體，也包括了非貧困者。人是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最終動(dòng)力，這就要求社會(huì)政策把社會(huì)成員的全面發(fā)展需要作為首要的目標(biāo)，將人作為社會(huì)最重要的資本進(jìn)行投資。發(fā)展型社會(huì)政策的目標(biāo)是消除或減少那些會(huì)使人陷入不幸或困境的因素，而不是在風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后再向他們提供生活保障，這是于事無補(bǔ)的。

在應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化的問題上我們也應(yīng)遵循發(fā)展型社會(huì)政策的原則，運(yùn)用發(fā)展的眼光來減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。對(duì)農(nóng)村老年人福利的提供既不能完全依賴政府，也不能單靠市場(chǎng)，而是需要構(gòu)建一種積極的社會(huì)政策，使社會(huì)各個(gè)組成部分都能夠在福利體系中充分發(fā)揮作用。這種積極性社會(huì)政策將傳統(tǒng)的屬于經(jīng)濟(jì)政策范疇的“發(fā)展”概念引入分析的中心，徹底改變了經(jīng)濟(jì)政策唱主角、社會(huì)政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)社會(huì)政策觀。9

現(xiàn)今，農(nóng)村老年人沒有參與到社會(huì)保障制度的制定上來，制度在制定過程中并沒有把民眾放在首位，政治精英們?yōu)椴┤∵x票，多數(shù)都會(huì)忽略大部分農(nóng)村貧困人群的迫切需求10?！肮舱邚木⒘飨虻酱蟊姡鼈儾⒉辉醋源蟊姷脑竿c要求，精英們塑造大眾輿論而不是大眾塑造精英們的意見?！笨贫髟羁痰刂赋觯骸懊總€(gè)杰出人物都認(rèn)為只有他才能認(rèn)識(shí)群眾的真正利益，因?yàn)槿罕娮约翰荒苷J(rèn)識(shí)。這種假定是錯(cuò)誤的，在某種程度上他們可能簡(jiǎn)單易知，但就大部分而言，社會(huì)成員的利益處于凍結(jié)狀態(tài)，甚至他們自己也只有在選擇的過程中才會(huì)知道?！?1

在社會(huì)政策的制定過程中，精英們并沒有從整體的角度出發(fā)，沒有綜合考慮農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，因而制定出來的政策未必適合農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展，也未必能得到民眾的支持和認(rèn)可。就像“新農(nóng)合”中，強(qiáng)制性的參保政策將會(huì)降低他們的參保意愿。因此，在制定社會(huì)政策時(shí)應(yīng)把支持和滿足社會(huì)成員的發(fā)展需要作為出發(fā)點(diǎn)，從整體角度出發(fā)把公民參與作為整個(gè)過程的一個(gè)必不可少的要素。民主參與能使每個(gè)人都有機(jī)會(huì)表達(dá)各自不同的意見，通過理性溝通達(dá)成共識(shí)。民主政策可以防范因政府政策失誤而導(dǎo)致的政策災(zāi)難， 還能有效地保護(hù)社會(huì)福利資源。12

另外，發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)用發(fā)展的眼光看待問題，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)?！靶罗r(nóng)保”政策為了鼓勵(lì)農(nóng)民參保，對(duì)每位人群的財(cái)政補(bǔ)貼不一樣，對(duì)于越高繳費(fèi)檔次的農(nóng)民補(bǔ)貼越高，但生活中只有那些較富裕的農(nóng)民才會(huì)選擇較高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，生活水平相對(duì)低下的農(nóng)民只能選擇較低檔次的標(biāo)準(zhǔn)，這也會(huì)導(dǎo)不同層次的群體退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額相差很大，這種補(bǔ)貼方式為將進(jìn)一步拉大貧富差距。

建立社會(huì)投資國(guó)家的基本原則是盡量在人力資本上進(jìn)行投資，而不是給予直接的經(jīng)濟(jì)援助。正如阿馬蒂亞·森所所說的一樣，一個(gè)人有能力選擇自己有理由珍視的生活的自由，這才是實(shí)質(zhì)性自由。為了能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性自由，社會(huì)政策就必須以增強(qiáng)人們的可行能力為最高目標(biāo)，所謂可行能力是指一個(gè)人“有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合”，而“功能性活動(dòng)”是反映“一個(gè)人認(rèn)為值得去做或達(dá)到的多種多樣的事情或狀態(tài)?！?3因此在老年人社會(huì)保障方面不僅應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)其的經(jīng)濟(jì)援助，而更應(yīng)該注重個(gè)人可行能力的培養(yǎng)。在農(nóng)村老年人群體中，他們不僅僅是經(jīng)濟(jì)貧困，更重要的是精神困乏和壓力巨大。在城鎮(zhèn)有較好的公共娛樂設(shè)施供老年人娛樂，而在農(nóng)村老年人可能只能以電視為伴，并且在民工潮的趨勢(shì)下他們有可能孤獨(dú)寂寞到死。因此發(fā)展老年人的生活技能，培養(yǎng)他們多方面的興趣愛好，以及建立完善的保障老年人生活的基礎(chǔ)設(shè)施是當(dāng)務(wù)之急。

發(fā)展型社會(huì)政策是致力于消除或減少那些會(huì)使人們陷入不幸或困境的因素，而不是在風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后再向他們提供生活保障。在很多時(shí)候，社會(huì)政策都有可能會(huì)產(chǎn)生“亡羊補(bǔ)牢”的效果。現(xiàn)今的決策層應(yīng)該意識(shí)到農(nóng)村老年人存在的問題，應(yīng)該積極的應(yīng)對(duì)此問題，并采用積極的社會(huì)政策來盡量避免或者減少老齡化帶來的更加嚴(yán)重的后果。不僅僅是為他們提供基本的生活保障，而更應(yīng)該重視他們的精神生活，以及在他們這一階段所面臨的除經(jīng)濟(jì)方面的其他需求。

發(fā)展型社會(huì)政策既強(qiáng)調(diào)整體性及全面性的實(shí)踐策略，也強(qiáng)調(diào)特殊性及針對(duì)性的社會(huì)干預(yù)，通過實(shí)現(xiàn)整體性進(jìn)步和積極差別性對(duì)待的統(tǒng)一，完成對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越14，建立適合國(guó)情的福利模式是國(guó)家實(shí)施管理的根本需求。社會(huì)保障或廣義的社會(huì)福利建設(shè)是社會(huì)安定的基礎(chǔ)，也是最有效的、最基本的社會(huì)管理形式。一個(gè)好的福利模式應(yīng)該致力于社會(huì)關(guān)系的平衡和社會(huì)基礎(chǔ)的構(gòu)建，而不單單是解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、社會(huì)救助等等事務(wù)性問題。福利建設(shè)具有無可替代的社會(huì)功能，它可以增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)，降低社會(huì)沖突的強(qiáng)度和發(fā)生率，促使社會(huì)朝著和諧的反方向發(fā)展。完善的福利建設(shè)是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家都必須要走的道路，只是在于模式不同罷了。

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