行政公益訴訟制度的構(gòu)建

張先旺

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、法治的實(shí)施和公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，我國(guó)對(duì)于行政公益訴訟制度的需求愈演愈烈。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)，公共利益受到損害的事件頻頻發(fā)生，公民也不再采取“事不關(guān)己高高掛起”的漠然態(tài)度，而是通過訴訟去積極的維護(hù)公共利益。因?yàn)楣裰饾u意識(shí)到損害公益的行為雖然不會(huì)給自己帶來直接的損害，但是會(huì)在一定程度上間接的給自己和其他多數(shù)人造成巨大的損害。

在現(xiàn)實(shí)中，由于不法行為所導(dǎo)致的侵害公共利益的事件，總體上呈愈演愈烈之勢(shì)，不得不引起我們的關(guān)注。本文以行政公益訴訟制度的構(gòu)建為研討方向，以現(xiàn)實(shí)案例為引子，透過國(guó)內(nèi)外現(xiàn)行的理論以及現(xiàn)行理論和社會(huì)發(fā)展的脫節(jié)而引發(fā)的各類問題，就行政公益訴訟制度的確立進(jìn)行探討研究。通過研究國(guó)外的行政公益訴訟制度，我們可以很好的認(rèn)識(shí)到在立法思想方面、司法實(shí)踐方面怎樣才能更好的構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度，域外構(gòu)建此項(xiàng)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)來說是一筆寶貴的財(cái)富。對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行訴訟制度的研究可以幫助我們更加深刻的看到訴訟的目的、價(jià)值，從而為構(gòu)建行政公益訴訟制度打下堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

然而，我國(guó)的《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的概念、特征、社會(huì)思想基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)和價(jià)值等方面入手研究，對(duì)我國(guó)建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

一、現(xiàn)實(shí)理論與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)所引起的困惑——以案例為引子

案例1：2000年，浙江省桐鄉(xiāng)市沈某獲悉桐鄉(xiāng)市云龍建材廠有偷逃稅款的行為，于是他便向當(dāng)?shù)氐膰?guó)稅部門舉報(bào)了云龍建材廠，但是，過了三四個(gè)月仍未見到稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)云龍建材廠偷稅行為進(jìn)行查處。沈某于是起訴桐鄉(xiāng)市國(guó)稅部門行政不作為。但最終桐鄉(xiāng)市人民法院以“桐鄉(xiāng)市國(guó)稅部門是否進(jìn)行稽查行為未對(duì)原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”為由駁回了沈某的起訴。

案例2：2001年，南京市于紫金山上建造觀景臺(tái)，對(duì)此，東南大學(xué)教師施建輝、顧大松先生認(rèn)為此觀景臺(tái)“破壞了其相互搜自然景觀帶來的精神上的愉悅”，于是將南京市規(guī)劃局告上法庭，但最終法院認(rèn)為施建輝、顧大松不具有公益訴訟主體資格而未予受理。

從以上案例我們有喜有憂，令人欣喜之處是，人們?cè)诎l(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為侵害公共利益時(shí)不再是“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，而是采取了訴訟的實(shí)際行動(dòng)進(jìn)行維權(quán)，這表明我過公民的維權(quán)意識(shí)極大的提高，同時(shí)在一定程度上反映了我國(guó)法治的進(jìn)步以及法治社會(huì)所起到的良好的作用。令人堪憂的是，這幾個(gè)案例都是以原告不具有法定的公益訴訟主體資格為由而敗訴。其實(shí)，很顯然以上案例說明在公益訴訟實(shí)踐中都遭到了法律的空白，然而他們卻又在這空白之中進(jìn)行著法律實(shí)踐。誠(chéng)然，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以提起行政訴訟”，也就是說原告起訴職能以和自己的權(quán)利或法律上的利益有直接的關(guān)系為由進(jìn)行起訴。但是如果是行政部門的違法行為或者不作為的行為侵害了社會(huì)的公共利益，因?yàn)樗趾Φ墓怖婧退饺藳]有什么直接的利益關(guān)系，所以私人就被無情的排除在外了。法院這種一味的以不具有公共利益訴訟主體資格為由而駁回原告起訴實(shí)質(zhì)上是忽略了社會(huì)公共利益的存在，這種做法勢(shì)必打擊了公民參與國(guó)家管理的積極性，也使得公民對(duì)于權(quán)力的救濟(jì)之門越來越窄。

二、行政公益訴訟概述

（一）概念

目前關(guān)于行政公益訴訟只限于理論上的探討，我國(guó)的《行政訴訟法》里暫無對(duì)行政公益訴訟制度的規(guī)定。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)此的概念認(rèn)識(shí)也不盡相同，大體上都是圍繞行政公益訴訟的訴訟主體、行政公益訴訟客體和訴訟目的而進(jìn)行界定的。不同之處大都是集中在行政公益訴訟主體上，主要的爭(zhēng)議就是訴訟的原告是否具有資格。

有的學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無直接利害關(guān)系的人為維護(hù)公共利益二項(xiàng)法院提起行政訴訟的制度。[1]有的學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是“指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利以及法律上利益無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法作為或不作為所提起的訴訟”[2]有的學(xué)者認(rèn)為，“行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)”。[3]行政公益訴訟的主體資格要不斷放寬是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，更是達(dá)到訴訟目的的需要。通過以上案例我們就可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在遠(yuǎn)隔資格的限制成為我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的瓶頸，因此，我們必須對(duì)主體資格進(jìn)行突破。

（二）行政公益訴訟的特征

行政公益訴訟制度是對(duì)傳統(tǒng)理論、傳統(tǒng)的訴訟法律體系理念的更新和突破的一種新型的訴訟方式，所以和以往傳統(tǒng)的行政侵權(quán)救濟(jì)訴訟方式相比，具有以下特征：

1、行政訴訟的目的具有公益性

行政訴訟的對(duì)象的公益性是行政訴訟制度的重要特征，因?yàn)樗辉V訟的行為并沒有直接侵害到原告私人的利益，被起訴的行為是侵害了或危及到國(guó)家利益或社會(huì)利益。但單純的個(gè)人利益受到侵害時(shí)，受害人只需要通過傳統(tǒng)的訴訟制度即可維護(hù)個(gè)人利益，而在行政訴訟的場(chǎng)合，原告起訴行政違法性或者不作為行為并不是由于自己的個(gè)人利益受到侵害或脅迫，而是由于希望通過公益訴訟去維護(hù)社會(huì)公共利益。

2、行政訴訟原告無須一定和本案有直接利害關(guān)系

行政訴訟主體的廣泛性是行政訴訟的一個(gè)重要特征，行政公益訴訟其實(shí)正是訴訟主體不斷拓寬，公民提起行政訴訟的渠道愈來愈寬的產(chǎn)物，而且“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”[4]。這是因?yàn)樾姓V訟主體可以是直接受到違法行為侵害的個(gè)人和社會(huì)組織，同樣可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何的組織和個(gè)人甚至可以是檢察機(jī)關(guān)，因?yàn)楣怖媸艿角趾r(shí)，所有的受到公共權(quán)益關(guān)懷的每個(gè)主體都會(huì)受到不法行為的間接侵害。所以，只寄希望于直接利害關(guān)系人去監(jiān)督行政行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了有效的維護(hù)公共利益，必須減少行政訴訟起訴資格的限制，以便于更多的公民運(yùn)用司法來監(jiān)督行政行為、維護(hù)公共利益。

3、行政公益損害的預(yù)防性

行政公益訴訟成立既可以是因?yàn)檫`法行政行為侵害已經(jīng)造成損害，也可以是損害還沒有發(fā)生，但是可能會(huì)發(fā)生?？梢哉f，行政訴訟的前瞻性是它的又一特征。值得注意的是，行政訴訟的結(jié)果往往是國(guó)家、公用事業(yè)行為的重大改變或調(diào)整，甚至是有些法律法規(guī)、行政規(guī)章做出修改。因此，行政公益執(zhí)法具有很高的社會(huì)前瞻性。

（三）行政公益訴訟的分類

把行政公益訴訟從不同的角度進(jìn)行分類有助于我們對(duì)其有更好的認(rèn)識(shí)：

根據(jù)原告的身份的不同，行政公益訴訟可以分為民眾訴訟和行政訴訟。按有關(guān)學(xué)者的定義，前者是指當(dāng)行政主體的違法行為侵害了公共利益時(shí)，法律允許無直接利害人為維護(hù)公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度，[5]后者則是指由檢察機(jī)關(guān)作為原告從而為維護(hù)公共利益的行政訴訟制度，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

根據(jù)行政行為表現(xiàn)形式的不同，行政行為分為對(duì)行政作為和行政不作為的公益訴訟。針對(duì)行政作為所提起的公益訴訟，是指行政主體積極的實(shí)施了對(duì)公共利益造成損害的行政行為，常發(fā)生于政法采購(gòu)、行政規(guī)劃、行政許可等情況下。

三、行政公益訴訟制度產(chǎn)生的依據(jù)

（一）行政公益訴訟的法理依據(jù)

1、公民訴訟權(quán)原理

訴訟權(quán)是指當(dāng)公民認(rèn)為合法的權(quán)益受到侵害時(shí)或者和他人產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，享有的提起訴訟、有權(quán)要求國(guó)家司法機(jī)關(guān)給以保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利，也就是司法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。公民的訴訟權(quán)主要表現(xiàn)為各種類型的訴訟中的上訴權(quán)、起訴權(quán)、應(yīng)訴權(quán)等?？傊?，只要是屬于要求參加司法救濟(jì)程序急性裁判的權(quán)利都屬于公民訴訟全的范疇。[6]那行政公益訴訟和公民訴訟權(quán)到底有什么關(guān)系呢？

公民訴訟權(quán)的確立是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的演進(jìn)過程，從自然法觀念到現(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)，公民享有訴訟權(quán)早已是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。近代意義上的訴訟權(quán)是人權(quán)的一部分，也是對(duì)人權(quán)的一種法制保障。

當(dāng)今社會(huì)工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)度飛快，導(dǎo)致的環(huán)境問題、消費(fèi)者權(quán)益受到侵害問題、國(guó)有資產(chǎn)急劇流失問題逐漸增多。許多國(guó)家為了更好的切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益從而放寬了訴訟條件，建立起了行政公益訴訟制度，從而使得原告不單單是基于自己的權(quán)益受到不法侵害而起訴，設(shè)置公益訴訟案件案中原告可以是和侵害后果沒有直接利害關(guān)系的任何組織或個(gè)人。

似乎這種制度和傳統(tǒng)原告資格適合的行政訴訟理念產(chǎn)生了矛盾。對(duì)此，我們應(yīng)該從公民訴訟權(quán)理論本身去理解：

首先，在當(dāng)代，公民個(gè)人的利益和國(guó)家利益、社會(huì)利益是一致的，它們之間關(guān)系可以說是整體和部分的關(guān)系，相互獨(dú)立且相互依存。侵害國(guó)家利益的行為必將侵害到公民的利益。所以，用公民個(gè)人的利益沒有收到直接侵害為由否決公民應(yīng)當(dāng)具有的維護(hù)公益訴訟權(quán)的說法是狹隘的。

再次，根據(jù)法律所具有的公開性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，司法的救濟(jì)成為保障所有權(quán)利的重要途徑，在當(dāng)今的法治社會(huì)中，只要某種利益存在救濟(jì)的必須，就應(yīng)當(dāng)賦予公民司法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，而萬萬不應(yīng)該因?yàn)楸砻嫔?、形式上的問題將公民拒之司法大門之外。

2、訴的利益擴(kuò)大化理論

在當(dāng)今法治社會(huì)，沒有訴訟權(quán)就沒有利益是訴訟的一項(xiàng)基本原則。隨著社會(huì)發(fā)展，新型的糾紛案件，例如環(huán)境糾紛、消費(fèi)糾紛等出現(xiàn)，這些糾紛所涉及的實(shí)現(xiàn)是無法納入到現(xiàn)行的法律法規(guī)的框架之中的，所以按照傳統(tǒng)的觀點(diǎn)是不可能會(huì)承認(rèn)公益訴訟具有訴的利益。但現(xiàn)實(shí)中又的確需要解決這些糾紛，這就要求我們必須重新審視以前我們對(duì)訴的利益的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展、進(jìn)步早已提醒我們，公民個(gè)人的權(quán)利、利益范圍在不斷的擴(kuò)大，所以訴的利益的范圍也自然出現(xiàn)了逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。設(shè)立行政公益訴訟是訴的利益擴(kuò)大化的必然結(jié)果，也同樣是擴(kuò)大利用訴訟途徑來解決糾紛范圍的必然結(jié)果。

3、訴訟制度對(duì)利益的分配有著調(diào)整的能動(dòng)作用

利益決定訴訟制度的確立、發(fā)展和運(yùn)行，然而訴訟制度也影響著利益的發(fā)展方向和分配方式，調(diào)整利益的分配格局，兩者之間是一種能動(dòng)的關(guān)系。也正是受著利益的驅(qū)動(dòng)，利益主體都希望通過社會(huì)、國(guó)家公認(rèn)的途徑去獲得自己的利益，從而司法的公正性、強(qiáng)制性也使得利益主體能夠在必要時(shí)選擇訴訟的方式來維護(hù)自己的利益，這也表明了訴訟制度是社會(huì)合力的一種產(chǎn)物。在當(dāng)今利益主體逐漸多元化下，適當(dāng)?shù)睦娌罹嗄軌虼龠M(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，然而過度的利益分化則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生消極的影響。同時(shí)，法律對(duì)于利益的調(diào)整不能只偏向于個(gè)人利益，當(dāng)然更不能走向極端只去維護(hù)社會(huì)公共利益。我們要在兩者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

（二）行政公益訴訟的思想和社會(huì)現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1、行政公益訴訟的思想基礎(chǔ)

當(dāng)今法律的價(jià)值觀逐漸從權(quán)利本位向公益本位的方向發(fā)展，行政公益訴訟是隨著新的憲政觀念和新的行政思想內(nèi)涵的發(fā)展而發(fā)展的。在傳統(tǒng)本位的價(jià)值觀下，國(guó)家的作用就是規(guī)范個(gè)人、組織的權(quán)利并且保障其權(quán)利不受不法侵害，即最低限度的保障和維護(hù)社會(huì)個(gè)人的生存。從中，我們可以看出國(guó)家的能力是有限的，從而應(yīng)當(dāng)通過分權(quán)的形式來實(shí)現(xiàn)彼此的制衡，由于行政行為和人們的日常生活聯(lián)系最為密切，所以這就要求加大對(duì)行政行為的制約。

2、行政公益訴訟的社會(huì)基礎(chǔ)

行政行為和社會(huì)公益之間產(chǎn)生新的互動(dòng)關(guān)系，即在當(dāng)今新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下使得社會(huì)利益集團(tuán)產(chǎn)生了對(duì)于整體權(quán)利保護(hù)的新要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不可避免的給社會(huì)很多負(fù)面的問題，但是這些問題不可能依靠市場(chǎng)個(gè)人自行解決，和公眾生存相關(guān)的利害問題也不能單單依靠個(gè)體去解決，這就要求國(guó)家、行政機(jī)關(guān)這個(gè)公共組織來對(duì)新的社會(huì)進(jìn)行維護(hù)和協(xié)調(diào)各種利益。因此，行政行為逐漸的滲透到社會(huì)的各個(gè)角落、各個(gè)層面，這也就必定在一定程度上對(duì)公民權(quán)產(chǎn)生了影響。既然行政行為越來越對(duì)公民的利益產(chǎn)生影響，那么公民為了維護(hù)行政行為良好的進(jìn)行也變的至關(guān)重要，無論是為了維護(hù)公共利益還是個(gè)人利益，公民對(duì)于政府的行政非法行為或不作為，又都權(quán)利獲得司法救濟(jì)的合法形式。

四、我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟的可行性分析

（一）我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度具有憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》第四十一條以第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……”據(jù)此可以看出，公民擁有對(duì)侵犯公共利益行為的申訴權(quán)、控告和檢舉權(quán)已得到憲法的強(qiáng)有力的保障。而且，憲法這款規(guī)定并沒有提到公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員行使批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、起訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)時(shí)的必須條件是公民直接受到國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員不法行為的侵害。根據(jù)根本的規(guī)定，我國(guó)公民有這項(xiàng)權(quán)利去對(duì)侵害公益的行為進(jìn)行起訴、檢舉、控告。因此，行政公益訴訟制度的構(gòu)建絕非無根之木，而它擁有憲法的依據(jù)。

（二）我國(guó)司法審判經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和司法隊(duì)伍素質(zhì)的不斷提高為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了殷實(shí)的基礎(chǔ)

經(jīng)過司法長(zhǎng)期發(fā)展，經(jīng)過對(duì)各類大大小小的行政案件的審理，我國(guó)各級(jí)法院已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，并且隨著我國(guó)《法官法》的逐步實(shí)施、統(tǒng)一司法考試制度的實(shí)行，我國(guó)的司法職業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)得到了巨大的提高。目前各級(jí)法院都在進(jìn)行司法改革，這使得各地法官、執(zhí)法工作人員不斷向職業(yè)化、精英化發(fā)展，同時(shí)，法院不斷吸納高學(xué)歷的法律專業(yè)的畢業(yè)生，這必然會(huì)推動(dòng)法院內(nèi)部職業(yè)法律家群的形成[7]。

（三）行政訴訟的司法解釋為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了強(qiáng)大的依據(jù)

2000年3月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》，使得我國(guó)行政訴訟制度得到了很大的發(fā)展，這也使得我國(guó)的行政訴訟制度和西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家的行政訴訟制度差距大大縮小。

首先，行政訴訟司法解釋放棄了對(duì)具體行政行為內(nèi)涵的確切定義，而且將行政訴訟的受案范圍落腳于“行政行為上”，在某些層面上為抽象的行政行為進(jìn)入司法干預(yù)的范圍提供了可能。此項(xiàng)司法解釋避開了對(duì)于具體行政行為的解釋，即從“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍”可以看出司法解釋將受案范圍放置于“行政行為”上。

再次，司法解釋保證了行政訴訟受案范圍的廣闊性、開放性，這就為行政公益訴訟的實(shí)踐創(chuàng)造了有利條件。我國(guó)行政訴訟法所涉及行政訴訟受案范圍的條文有：第二條、第十一條、第十二條，第二條是概括式規(guī)定，第十一條是肯定性的列舉而第十二條是否定性列舉。在司法解釋上，我國(guó)往往采用列舉式的方法，也就是說司法解釋把重點(diǎn)積聚在第十一條和第十二條上，從而使得第二條對(duì)行政訴訟受案范圍起基本標(biāo)準(zhǔn)作用的條文懸空。

結(jié)語

行政公益訴訟制度不同于傳統(tǒng)的行政訴訟制度，它是一種新型的訴訟制度，有著自己鮮明的特點(diǎn)，當(dāng)然它的確立也存在著現(xiàn)實(shí)的一些障礙，我們應(yīng)該明確對(duì)于行政公益訴訟制度的構(gòu)建絕非一朝一夕的事情，而是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要我們更加深入的探究，而且需要積累更多更成熟的行政訴訟經(jīng)驗(yàn)。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，需要我們經(jīng)過長(zhǎng)期的探索，我們堅(jiān)信通過我們的努力和付出，我國(guó)的行政公益訴訟制度的構(gòu)建一定會(huì)碩果累累。

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