新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法保障探析

張建國(guó)　王文江

摘 要：農(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，它直接影響著中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求和應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的問(wèn)題。在法治化社會(huì)中，在立法上對(duì)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)加以保障最為根本也最富實(shí)效。為保證農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)完善《義務(wù)教育法》，建立完備的教育法律保障體系，制定專門的《流動(dòng)兒童少年教育法》。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工子女；平等受教育權(quán)；立法保障

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）09-0110-05

一、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

依法保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)，是中國(guó)城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展的前提。新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持以人為本理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵的內(nèi)斂型城鎮(zhèn)化。走新型城鎮(zhèn)化道路是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于堅(jiān)持以人為本。一般來(lái)講，以人為本是一種對(duì)人在社會(huì)歷史發(fā)展中的主體作用與目的地位的肯定。就當(dāng)前中國(guó)來(lái)講，它是一種立足于解放人、為了人并實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化的價(jià)值取向[1]。提高人的生活質(zhì)量、尊重人性發(fā)展需求、尊重人的合法權(quán)利、關(guān)注弱勢(shì)群體利益是以人為本的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的基本要求。具有人性化特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同，不再片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)大和空間擴(kuò)張，而更加注重居民多樣化需求的滿足和市民化權(quán)利的選擇，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、環(huán)境友好、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、社會(huì)和諧有序的城鎮(zhèn)化。這說(shuō)明，人的全面發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，非城鎮(zhèn)人口的有序市民化和社會(huì)管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的路徑。值得關(guān)注的是，農(nóng)民工作為與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴而生的城市特殊群體，在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了巨大作用。2012年，按常住人口計(jì)算，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)53%，但是按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率不到35%。這意味著有18%的城鎮(zhèn)化率是主要包括農(nóng)民工在內(nèi)的進(jìn)城務(wù)工人員貢獻(xiàn)的。他們出身農(nóng)村而居于城市工作和生活，成為城市建設(shè)發(fā)展的重要力量。但不容否認(rèn)，他們至今仍未成為城市真正的主人，而處于尷尬的“城市邊緣人”境地，他們所應(yīng)有的包括其子女平等受教育權(quán)在內(nèi)的住房保障、社會(huì)保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障等市民化權(quán)利和需求并未得到有效實(shí)現(xiàn)和獲得基本保證。目前我國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)超過(guò)2.6億人，期望永久居留城市工作生活的農(nóng)民工已達(dá)多數(shù)，而且“家庭化”趨勢(shì)愈加凸顯。在此情此景下，如何在實(shí)質(zhì)上提高城鎮(zhèn)化率，如何實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工及其子女的市民化問(wèn)題無(wú)疑已成為我們所要解決的首要問(wèn)題，成為實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口，其中農(nóng)民工子女受教育權(quán)能否率先實(shí)現(xiàn)市民化作用不可低估。因?yàn)檗r(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，它直接影響著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移和流動(dòng)是城鎮(zhèn)化的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，而農(nóng)民工進(jìn)城后，與住房、就業(yè)、生活等方面所面臨巨大壓力相比，其最大的困難和后顧之憂莫過(guò)于子女教育問(wèn)題。重視子女教育又是中國(guó)家庭歷來(lái)的傳統(tǒng)，在對(duì)子女教育的重視程度上，城鄉(xiāng)家庭并無(wú)明顯差別。所以，這一問(wèn)題解決的好與壞，必然會(huì)影響農(nóng)民工留在城市務(wù)工經(jīng)商的積極性和自信心，從而影響城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。可見(jiàn)，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，理應(yīng)成為衡量我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和現(xiàn)代化水平高低的重要標(biāo)志。

保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮的問(wèn)題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各項(xiàng)工作紛繁復(fù)雜，只有不斷調(diào)整各利益群體之間的關(guān)系，著力化解因權(quán)利不均而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和突出問(wèn)題，整個(gè)社會(huì)才能逐步走向和諧，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化全面提高人的素質(zhì)，教育是基礎(chǔ)，義務(wù)教育更是重中之重。目前，農(nóng)民工子女就學(xué)能否實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)和條件的均等同質(zhì)，已成為關(guān)系城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的重大問(wèn)題，為全社會(huì)所共同關(guān)注。但農(nóng)民工及其子女的市民化是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能夠做到的事情，其市民化所享有的諸多權(quán)利也將逐項(xiàng)、逐步地來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告也提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這要求我國(guó)城鄉(xiāng)二元化戶籍制度需要漸進(jìn)改革，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的條件也將逐步放寬，市民化過(guò)程需要謹(jǐn)慎而緩慢。許經(jīng)勇教授指出：“根據(jù)我國(guó)許多城市的實(shí)際情況，要在不降低原有市民基本公共服務(wù)水平的前提下馬上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是有難度的?！痹谶@種情況下，“改革戶籍制度，變農(nóng)民為市民，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，使農(nóng)民與市民享受相同的基本公共服務(wù)?！盵2]但在賦權(quán)過(guò)程中，優(yōu)先賦予農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)當(dāng)是毋庸置疑的，解決農(nóng)民工子女教育“同城待遇”問(wèn)題刻不容緩。為較好地解決這一問(wèn)題，2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。從此農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)取得了初步成效，但這一法律權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中卻未能得到應(yīng)有關(guān)注和切實(shí)保障，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)問(wèn)題的解決仍然喜憂參半，不容樂(lè)觀。第五次人口普查資料顯示，我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工約8954萬(wàn)，年齡主要集中在義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女近1500萬(wàn)。中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部課題組調(diào)查分析顯示，其中有近140萬(wàn)適齡兒童輟學(xué)或一直未上學(xué)。另根據(jù)北京市政府公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年7月，北京市有農(nóng)民工子女36.6萬(wàn)，在公辦學(xué)校上學(xué)的只有22.8萬(wàn)，占62.3%。到目前為止，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)2.6億人，仍然有20%的農(nóng)民工子女無(wú)法進(jìn)入全日制公辦中小學(xué)校就讀。農(nóng)民工子女教育的嚴(yán)峻形勢(shì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)著我國(guó)教育公平的底線，也觸及到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的底線。農(nóng)民工子女如何實(shí)現(xiàn)公平教育，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須優(yōu)先考慮，這是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)工程和內(nèi)在要求。以犧牲農(nóng)民工利益為代價(jià)的城鎮(zhèn)化已不足取，而忽視農(nóng)民工子女教育的城鎮(zhèn)化更是對(duì)人性和基本人權(quán)的踐踏。

二、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法現(xiàn)狀及所存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法演進(jìn)

平等受教育權(quán)是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的基本人權(quán)，是公民的憲法性權(quán)利，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)也毫不例外的應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。在我國(guó)，保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法，經(jīng)歷了一個(gè)從權(quán)利認(rèn)知到權(quán)利法定艱難曲折的演進(jìn)過(guò)程。

在立法上首開先河是1986年《義務(wù)教育法》頒布后，1992年制定的《〈義務(wù)教育法〉實(shí)施細(xì)則》。該法第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級(jí)教育主管部門或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的年限，以其戶籍所在地規(guī)定為準(zhǔn)?！睆拇?，農(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題開始得到法律的關(guān)注。

1996年，原國(guó)家教委頒布《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，全面具體的部署了農(nóng)民工子女義務(wù)教育事宜。如提出“城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年戶籍所在地教育行政部門，應(yīng)建立嚴(yán)格的適齡兒童、少年流動(dòng)管理制度。凡戶籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育；戶籍所在地沒(méi)有監(jiān)護(hù)條件的，流動(dòng)期間在流入地接受義務(wù)教育?！薄俺擎?zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)，應(yīng)以在流入地全日制中小學(xué)借讀為主。沒(méi)有條件進(jìn)入全日制中小學(xué)的，可以入各種形式的教學(xué)班、組，接受非正規(guī)教育?！钡鹊取４撕笠浴毒蛯W(xué)辦法》為依據(jù)，在京、滬等地進(jìn)行試點(diǎn)。《就學(xué)辦法》的頒布標(biāo)志著在對(duì)農(nóng)民工子女進(jìn)城接受教育“限制進(jìn)入”的前提下，農(nóng)民工子女受教育問(wèn)題由關(guān)注到開始落實(shí)。

1998年，原國(guó)家教委和公安部聯(lián)合頒布《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》。其中主要規(guī)定：“流入地人民政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)?！薄ⅰ傲鲃?dòng)兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育工作。流動(dòng)兒童少年常住戶籍所在地鄉(xiāng)級(jí)人民政府、縣級(jí)教育行政部門、學(xué)校和公安派出所應(yīng)建立流動(dòng)兒童少年登記制度。流入地中小學(xué)應(yīng)為在校流動(dòng)兒童少年建立臨時(shí)學(xué)籍?！?、“流動(dòng)兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主?！?、“流動(dòng)兒童少年在流入地接受義務(wù)教育的，應(yīng)經(jīng)常住戶籍所在地的縣級(jí)教育行政部門或鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，由其父母或其他監(jiān)護(hù)人，按流入地人民政府和教育行政部門有關(guān)規(guī)定，向住所附近中小學(xué)提出申請(qǐng)，經(jīng)學(xué)校同意后辦理借讀手續(xù)。或到流入地教育行政部門提出申請(qǐng)，由教育行政部門協(xié)調(diào)解決?！薄掇k法》的出臺(tái)，意味著政府開始意識(shí)到保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的重要性和迫切性，“兩為主”政策雛形建立，附有“差別對(duì)待”底蘊(yùn)的農(nóng)民工子女教育框架正式確定。

2001年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。要求“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》都重申了上述政策。同時(shí)，《意見(jiàn)》還進(jìn)一步強(qiáng)化了流入地政府的教育投入和管理責(zé)任，規(guī)定：“地方各級(jí)政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)，要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到流入地同等水平；要建立進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，流入地政府財(cái)政部門要對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予財(cái)政補(bǔ)助；流入地政府要制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。”至此，以人為本的“兩為主”政策基本成型。

2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》更加明確了流入地政府的具體職責(zé)范圍，以解決農(nóng)民工問(wèn)題為切入點(diǎn)，再次強(qiáng)化了保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育問(wèn)題。2006年新《義務(wù)教育法》對(duì)義務(wù)教育做出許多新的規(guī)定。確立了新的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制（第四十四條）。確立了新的義務(wù)教育管理體制，即義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制（第七條）。但對(duì)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，最大的貢獻(xiàn)是將農(nóng)民工子女在非戶籍所在地就學(xué)的“兩為主”政策以法律的形式固定下來(lái)，農(nóng)民工子女的平等義務(wù)教育權(quán)利得以法制化。該法第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”

2010年7月公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定“堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”。同時(shí)教育部開展進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育試點(diǎn)，即將進(jìn)城務(wù)工人員子女在輸入地平等接受義務(wù)教育納入教改“先行先試”范疇這表明進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育問(wèn)題提升到國(guó)家教育改革的層面，轉(zhuǎn)變成政府和全社會(huì)的行為[3]。

縱觀以上立法歷程可見(jiàn)，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的法律保護(hù)是一個(gè)不斷得到高度重視的過(guò)程；是從原則化到具體化，政府努力實(shí)現(xiàn)“均等教育”的過(guò)程；是“兩為主”政策法律手段不斷注入“以人為本”因素的過(guò)程。國(guó)家逐漸加大對(duì)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)法律保護(hù)力度的同時(shí)，暴露出的問(wèn)題也非常明顯。

（二）存在的問(wèn)題

“正義只有通過(guò)良好的法律才能實(shí)現(xiàn)”。羅爾斯指出：“正義是社會(huì)的首要價(jià)值，……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵4]公正是社會(huì)制度的核心原則，教育公正也是教育法律制度的核心原則，非正義的或欠缺平等、公平內(nèi)涵的法律必須加以修改，教育法律亦如此。通常認(rèn)為，立法保障是憲法和法律必須為其所宣示的權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分為消極保障和積極保障兩類。消極保障是指權(quán)利由憲法和法律加以詳細(xì)規(guī)定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加條件，以保障行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利的尊重，防止行政和司法專橫。積極保障是指憲法和法律直接規(guī)定為了實(shí)現(xiàn)具體權(quán)利所采取的方法，提供的手段和條件等[5]。而我國(guó)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)在上述兩類立法保障方面都存在一定的問(wèn)題。

從立法上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，目前我國(guó)受教育權(quán)立法已經(jīng)形成了以《憲法》為根本指針，以《教育法》和《義務(wù)教育法》為基本依據(jù)，以教育行政法規(guī)、規(guī)章為具體補(bǔ)充的教育法律保障體系。這在一定程度上為公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律支持，但仍然不盡完善。主要是單獨(dú)的行政法規(guī)少，符合各地自身特點(diǎn)的相應(yīng)的補(bǔ)充性地方法規(guī)、規(guī)章欠缺。在體現(xiàn)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的具體法律規(guī)定方面，總體上存在的問(wèn)題是，條款過(guò)于原則，不夠明確、合理，法律救濟(jì)途徑缺失。從而造成關(guān)乎農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的教育法律保障體系也不夠權(quán)威、有效和一致，可操作性不強(qiáng)。

第一，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)條件難以保證。按《義務(wù)教育法》的規(guī)定，流動(dòng)兒童少年在流入地政府接受義務(wù)教育的，流入地政府應(yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，但同時(shí)要求由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定具體辦法。教育部關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施《義務(wù)教育法》的通知雖確實(shí)要求，省級(jí)教育行政部門要抓緊做好義務(wù)教育法配套地方性法規(guī)、規(guī)章的制定和修改，積極清理與義務(wù)教育法規(guī)定不一致的有關(guān)文件，做好與義務(wù)教育法有關(guān)規(guī)定的銜接工作。但時(shí)至今日，各地出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章不多，一些地區(qū)制定的《義務(wù)教育法》實(shí)施辦法中涉及農(nóng)民工子女義務(wù)教育的規(guī)定也寥寥無(wú)幾。由于平等接受義務(wù)教育條件國(guó)家沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工子女入學(xué)條件、入學(xué)方式、學(xué)生收費(fèi)及財(cái)政保障和管理體制等方面都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。由此造成諸如公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例、民辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校教育設(shè)備和教學(xué)資源的配備水平、農(nóng)民工子女就學(xué)條件和程序等各地不一。在實(shí)際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市做法不同，都自留余地，以各種借口規(guī)避法律規(guī)定，局面難以管控。

第二，中央和地方各級(jí)政府的法定職責(zé)不明，法律責(zé)任不嚴(yán)。農(nóng)民工子女受教育的責(zé)任主體除公辦、民辦和農(nóng)民工子女學(xué)校外，最主要的責(zé)任主體是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《義務(wù)教育法》只做出“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”、“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)”等原則性規(guī)定，并不具體。各級(jí)政府各自應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、承擔(dān)多少責(zé)任，在執(zhí)行中操作空間和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》中所提出的“流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)。”、“流動(dòng)兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育工作?！钡葐?wèn)題仍然沒(méi)有解決。流入地教育行政部門具體的教育職責(zé)有哪些？公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例是多少？?jī)傻卣绾蜗嗷ヅ浜希訌?qiáng)聯(lián)系？這些問(wèn)題至今懸而未決。至于實(shí)施監(jiān)督和政府法律責(zé)任，《義務(wù)教育法》規(guī)定，人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報(bào)告向社會(huì)公布。但基于地方、部門保護(hù)，這種自我督導(dǎo)形同虛設(shè)?！读x務(wù)教育法》規(guī)定了政府的法律責(zé)任，但對(duì)未履行對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)、未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的，也只是限期改正或給予行政處分，顯然責(zé)任較輕，缺乏嚴(yán)厲。

第三，農(nóng)民工子女義務(wù)教育存在差別對(duì)待，違背教育公平原則。不歧視原則在《世界人權(quán)宣言》中早已確立，禁止教育歧視和無(wú)差別對(duì)待已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。而我國(guó)的教育規(guī)章《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》的有關(guān)條款卻明顯與之背道而馳。該《辦法》失效后因無(wú)其他法規(guī)或規(guī)章替補(bǔ)，體現(xiàn)農(nóng)民工子女教育機(jī)會(huì)和所享受教學(xué)資源不平等的一些規(guī)定目前仍然潛在執(zhí)行。如“流動(dòng)兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班（組）以及專門招收流動(dòng)兒童少年的簡(jiǎn)易學(xué)校接受義務(wù)教育。”、“經(jīng)縣（市、區(qū)）教育行政部門批準(zhǔn)，流入地全日制公辦中小學(xué)可利用學(xué)校校舍和教育設(shè)施，聘請(qǐng)離退休教師或其他具備教師資格人員，舉辦專門招收流動(dòng)兒童少年的附屬教學(xué)班（組）?！薄ⅰ罢惺樟鲃?dòng)兒童少年就學(xué)的全日制公辦中小學(xué)，可依國(guó)家有關(guān)規(guī)定按學(xué)期收取借讀費(fèi)?！钡鹊取?duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育實(shí)行差別待遇的現(xiàn)象在實(shí)踐中大量存在，如縣級(jí)教育行政部門默許公立學(xué)校設(shè)立附屬教學(xué)班（組）等進(jìn)行隔離教學(xué)等。

第四，教育經(jīng)費(fèi)短缺，各級(jí)政府不能共同承擔(dān)投入責(zé)任?！读x務(wù)教育法》規(guī)定的義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制，實(shí)際上仍然是地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，與以往不同的是強(qiáng)調(diào)了省級(jí)政府的統(tǒng)籌。在教育經(jīng)費(fèi)撥付體制不變的情況下，適齡兒童接受義務(wù)教育依然由其戶籍所在地政府負(fù)責(zé)，并獲得按照戶籍學(xué)生數(shù)下?lián)艿慕逃?jīng)費(fèi)。結(jié)果是農(nóng)民工子女義務(wù)教育由流入地政府主要負(fù)責(zé)但無(wú)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，流出地政府有經(jīng)費(fèi)預(yù)算卻不可能再負(fù)教育責(zé)任，而且法律亦未賦予其明確和具體的責(zé)任?！柏?zé)任”與“能力”的分離，致使以流入地政府為主進(jìn)行的農(nóng)民工子女義務(wù)教育雖于法有據(jù)卻于理不合?！读x務(wù)教育法》也規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)。但中央政府與地方政府的教育投入責(zé)任不明確，沒(méi)有劃定中央政府投入經(jīng)費(fèi)的比例，實(shí)踐中比例過(guò)小，杯水車薪。加之各級(jí)政府間又缺乏相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度安排，各級(jí)政府互相觀望、相互博弈。在流入地的地方政府有事權(quán)無(wú)財(cái)權(quán)的體制下，農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難以得到保障。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)低至不足2%。實(shí)際上有87%的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落在財(cái)力最為薄弱的縣級(jí)政府頭上[6]。況且，流入地政府的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任經(jīng)常落實(shí)不到位，對(duì)公辦學(xué)校和民辦農(nóng)民工子女學(xué)校在教學(xué)設(shè)備的經(jīng)費(fèi)投入上也存在顯著差異。截至2007年10月，在北京、上海、廣州等12個(gè)城市中，只有少數(shù)城市建立了專門的教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。平均每所學(xué)校投入經(jīng)費(fèi)，公辦學(xué)校為94萬(wàn)元，獲準(zhǔn)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校為11.3萬(wàn)元，未獲準(zhǔn)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校為6.6萬(wàn)元[7]。這樣，對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的種種差別對(duì)待也隨之而來(lái)。公立學(xué)校提高入學(xué)門檻，借讀費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、贊助費(fèi)等亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，民辦及農(nóng)民工子女學(xué)校教學(xué)條件無(wú)從改善。

第五，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)缺少司法救濟(jì)程序。教育是政府必須提供的社會(huì)公共產(chǎn)品，政府保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)是其義不容辭的責(zé)任，但法律卻沒(méi)有賦予農(nóng)民工子女受平等受教育的給付請(qǐng)求權(quán)，也沒(méi)有給出具體有效的維權(quán)手段。農(nóng)民工子女作為受教育者與當(dāng)?shù)卣蛯W(xué)校形成的應(yīng)當(dāng)是一種行政法律關(guān)系，而《行政訴訟法》未將行政機(jī)關(guān)侵犯受教育權(quán)利列為行政訴訟受案范圍，教育法律法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定入學(xué)歧視、差別對(duì)待、開除學(xué)籍等糾紛的解決途徑。政府的立法不作為使農(nóng)民工子女受教育權(quán)利沒(méi)有具體化，而只存在于宣示性的層面，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的法律救濟(jì)自然無(wú)從談起。

三、完善農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)立法保障的對(duì)策建議

權(quán)利具有正當(dāng)性、合法性、現(xiàn)實(shí)性三個(gè)特征，與之相對(duì)應(yīng)，權(quán)利以應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和現(xiàn)實(shí)權(quán)利三種形態(tài)存在。這三種權(quán)利都是不應(yīng)被忽視的，否則，權(quán)利便成為空中樓閣，可望而不可即。“要認(rèn)真看待權(quán)利，就應(yīng)關(guān)心應(yīng)有權(quán)利；注重法定權(quán)利；著眼于現(xiàn)實(shí)權(quán)利，使權(quán)利內(nèi)化為實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值與尊嚴(yán)的普遍性力量?！盵8]只有對(duì)這三種權(quán)利同時(shí)兼顧才是正確對(duì)待權(quán)利的應(yīng)有態(tài)度。農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)立法保障之完善，也應(yīng)以此為出發(fā)點(diǎn)提出對(duì)策建議。

（一）關(guān)心農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的保護(hù)，強(qiáng)化政府責(zé)任

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)去關(guān)注農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女教育率先市民化的前提。戶籍制度改革和農(nóng)民工市民化可以慢，但農(nóng)民工子女教育的市民化卻不能再推遲。只有農(nóng)民工子女教育率先市民化了，才能加速農(nóng)民工市民化進(jìn)程，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。政府和公民都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，缺乏關(guān)注而得不到實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，無(wú)異于法律櫥窗上精美的裝飾品。作為義務(wù)主體的政府和作為權(quán)利主體的農(nóng)民工及子女雙重推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)。首先，政府必須增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，清醒地認(rèn)識(shí)到自身在農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)保護(hù)方面的主導(dǎo)地位和作用。為農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)創(chuàng)造條件，提供保障措施，是政府不容推脫的職責(zé)。解決“三農(nóng)”問(wèn)題和新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題，都離不開農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，農(nóng)民工及其子女也要強(qiáng)化城市主體意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。農(nóng)民工及其子女只有轉(zhuǎn)變觀念，自立自強(qiáng)，才能從根本上改變自身的弱勢(shì)地位，成為城市真正的主人。只有增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)，通過(guò)權(quán)利實(shí)現(xiàn)去追求和實(shí)現(xiàn)自己的夢(mèng)想。

（二）完善《義務(wù)教育法》，建立公正完備的教育法律保障體系

我國(guó)《教育法》規(guī)定，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。《義務(wù)教育法》也規(guī)定適齡兒童、少年，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。但這只是立法的一般性規(guī)定，亦或是立法精神?！读x務(wù)教育法》雖然規(guī)定了“兩為主”政策，但仍顯薄弱，真正將農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)落到實(shí)處，還需彌補(bǔ)“法律空白”。從某種程度上說(shuō)，法定權(quán)利越詳盡具體，越能得到充分保障?！读x務(wù)教育法》沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)民工子女義務(wù)教育條件的標(biāo)準(zhǔn)和法律保障，也沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府共同負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的具體比例，所以應(yīng)增加這些條款，并且還應(yīng)增加對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育在資源配置和教育政策上的傾斜性保護(hù)條款，切實(shí)改變他們的弱勢(shì)群體地位，真正得到公平教育。另外，農(nóng)村留守兒童的就學(xué)問(wèn)題也應(yīng)同時(shí)做出統(tǒng)一規(guī)定。我國(guó)保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律規(guī)章等多為結(jié)合當(dāng)時(shí)情況的臨時(shí)之舉，缺乏前瞻性。保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)并非權(quán)宜之計(jì)，要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)。所以有的規(guī)定必須作統(tǒng)一調(diào)整，可制定單行法律統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民工子女等流動(dòng)兒童少年的教育問(wèn)題，各地也應(yīng)結(jié)合本地特點(diǎn)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)作為補(bǔ)充。

（三）注重法定權(quán)利，制定《流動(dòng)兒童少年教育法》

法律對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)行傾斜性特別保護(hù)，是國(guó)際社會(huì)的通行做法。我國(guó)在立法上也先后制定了《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等法律，保護(hù)弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)權(quán)利實(shí)質(zhì)平等。在城市背景下，農(nóng)民工已然成為天然的弱勢(shì)群體，包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的流動(dòng)兒童少年更是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)者，他們的就學(xué)問(wèn)題已相當(dāng)突出，與新型城鎮(zhèn)化和和諧社會(huì)的要求已相去甚遠(yuǎn)，因此制定《流動(dòng)兒童少年教育法》勢(shì)在必行。《流動(dòng)兒童少年教育法》應(yīng)當(dāng)在教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)益保護(hù)、管理與監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出全方位規(guī)定，保障流動(dòng)兒童少年教育公平。具體內(nèi)容應(yīng)主要包括：國(guó)家和各級(jí)政府的具體教育責(zé)任；健全的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度；中央政府專項(xiàng)資金撥付，省級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)政府提供支持的教育經(jīng)費(fèi)保障制度；反教育歧視制度；困難者教育補(bǔ)償制度；受教育狀況評(píng)價(jià)制度；教育領(lǐng)域?qū)W籍與戶籍分離制度；電子學(xué)籍動(dòng)態(tài)管理制度；簡(jiǎn)化的入學(xué)條件、就學(xué)程序；權(quán)利救濟(jì)途徑；權(quán)益保障基金制度；法律援助制度以及學(xué)前和義務(wù)教育后教育保障制度等。使流動(dòng)兒童少年的受教育權(quán)得到非形式上的實(shí)質(zhì)保護(hù)，使流動(dòng)兒童少年教育納入規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

（四）著眼權(quán)利實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)法律救濟(jì)，拓寬司法救濟(jì)途徑

法的生命在于它在社會(huì)生活中的具體實(shí)施。國(guó)家制定法律，就是要在社會(huì)生活中得到遵守和執(zhí)行，否則將變成一紙空文，失去其應(yīng)有的效力和權(quán)威[9]。法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，才是權(quán)利的最終歸宿和價(jià)值取向，體現(xiàn)立法權(quán)威和國(guó)家法治水平。農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)必須充分實(shí)現(xiàn)，才能保證農(nóng)民工子女教育的“同城待遇”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。有權(quán)利必有救濟(jì)。當(dāng)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)受到侵害時(shí)，法律必須提供有效的補(bǔ)救措施。受教育權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)，受教育者與政府乃至學(xué)校無(wú)疑是一種行政法律關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，政府和學(xué)校不作為或不正當(dāng)作為行使教育權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，所以將入學(xué)歧視、差別對(duì)待、開除學(xué)籍等糾紛納入行政訴訟受案范圍是較為妥當(dāng)?shù)?，農(nóng)民工子女可以通過(guò)提起行政訴訟維護(hù)平等受教育權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行法律中，《行政復(fù)議法》規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的可以提起行政復(fù)議。但《行政訴訟法》未將行政機(jī)關(guān)侵犯受教育權(quán)利列為行政訴訟受案范圍。最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中雖然規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”但是這里的“行政行為”是否屬于“具體行政行為”含義不明，在實(shí)踐中無(wú)從執(zhí)行。涉及農(nóng)民工子女教育權(quán)利的學(xué)校內(nèi)部處理決定更加難以納入該范圍。這些情況對(duì)農(nóng)民工子女教育權(quán)利的保護(hù)十分不利，建議擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，提高平等受教育權(quán)的可訴性。教育立法也應(yīng)使農(nóng)民工子女受教育權(quán)利具體化，明確規(guī)定政府和學(xué)校承擔(dān)行政責(zé)任和民事責(zé)任的具體情形，以利于農(nóng)民工子女受教育權(quán)有效法律救濟(jì)機(jī)制的形成。

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〔3〕范先佐，郭清揚(yáng).政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2011（9）：5-6.

〔4〕[美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.3.

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〔6〕季譚.義務(wù)教育法“大修”核心明確四級(jí)政府投入責(zé)任[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2006-1-5（A03）.

〔7〕中央教育科學(xué)研究所課題組.進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女教育狀況調(diào)研報(bào)告[J].教育研究，2008（4）：16.

〔8〕程燎原，王人博.權(quán)利及其救濟(jì)[M].山東人民出版社，1998.314.

〔9〕張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2007.246.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）