略述清朝督撫權(quán)力演變和中央與地方的關(guān)系

陳海群

摘 要：清朝中央與地方的關(guān)系隨著時(shí)局的演變也發(fā)生著相應(yīng)的變化，其中變化最顯著的要數(shù)皇室（清朝政權(quán)力最高機(jī)關(guān)）權(quán)力與地方督撫權(quán)力的變化?？v觀(guān)整個(gè)清朝督撫權(quán)利的演變，重滿(mǎn)輕漢的民族主義，讓清朝統(tǒng)治者在一開(kāi)始就對(duì)漢人有排斥的思想。然而隨著世界歷史逐漸步入近代，保守的滿(mǎn)族貴族的統(tǒng)治不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流。西學(xué)的傳入，以及西方船堅(jiān)炮利打開(kāi)中國(guó)的大門(mén)，清朝統(tǒng)治內(nèi)部有了重大的分歧。那些具有開(kāi)明眼光的漢族士人，在面對(duì)近代化的時(shí)候逐漸認(rèn)識(shí)到自強(qiáng)、富國(guó)的重要性，在權(quán)力的演變中，逐步占據(jù)主動(dòng)權(quán)。

關(guān)鍵詞：督撫權(quán)利；中央與地方；權(quán)力演變；關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：K252 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）09-0014-03

中央與地方是現(xiàn)代政治術(shù)語(yǔ)。中央與地方的關(guān)系是反映一朝一代皇權(quán)的影響，中央與地方的關(guān)系良好與否關(guān)系政權(quán)是否穩(wěn)定，關(guān)系到皇權(quán)統(tǒng)治有無(wú)危機(jī)?？梢哉f(shuō)中央與地方任何時(shí)候都是在博弈的，朱熹曰：“博，局戲；弈，圍棋也。”就像下圍棋，有時(shí)候是一方牽著另一方的鼻子走，這是一種對(duì)策。自古以來(lái)，各個(gè)政權(quán)都講究權(quán)力集中在中央，各個(gè)地方就會(huì)聽(tīng)命于中央。但是，盛極必衰，“絕對(duì)的權(quán)利只會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。政府的腐敗，結(jié)果只能是人民揭竿起義，推翻舊政權(quán)，建立新政權(quán)。

在清朝，中央與地方可以認(rèn)為是以皇帝為核心的皇室，八旗，京都部院是中央，地方則是外省的督撫，駐防將軍之類(lèi)。也可以分為內(nèi)朝與外朝。乾隆時(shí)期，進(jìn)士秦蕙田說(shuō)：“設(shè)官分職，內(nèi)外相維，體統(tǒng)相制?！雹偾宕亩綋嶂贫瘸欣^明朝，至乾隆朝正式確立完整的地方管理形態(tài)。

清朝入關(guān)后至清帝退位，清朝中央與地方權(quán)力博弈的兩種情況：其一，清政府自立國(guó)后到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)打開(kāi)國(guó)門(mén)，這一時(shí)期，清政府是集權(quán)的，甚至是極權(quán)。其是重用漢人還是滿(mǎn)人，完全是取決于其政權(quán)需要的，是一種主動(dòng)的讓出極小一部分的權(quán)利。例如道光時(shí)期梅曾亮在《上方尚書(shū)》中曾說(shuō)：“竊念國(guó)家熾昌熙洽，無(wú)雞鳴狗吠之警，一百七十年于今，東西南北方制十余萬(wàn)里，手足動(dòng)靜，視中國(guó)之頭目，大小督撫開(kāi)府持節(jié)之吏，畏懼凜凜，殿陛若咫尺，其等檄下所屬吏遞相役使，書(shū)吏一紙若子孫，非從中復(fù)者，雖小吏毫發(fā)事，無(wú)所奉行，事權(quán)之一，綱紀(jì)之肅，推校往古無(wú)有倫比?！雹?/p>

其二，19世紀(jì)中葉，由于社會(huì)矛盾，階級(jí)矛盾的尖銳和西方入侵的影響，導(dǎo)致太平天國(guó)和捻軍起義的大爆發(fā)，起義席卷大半個(gè)中國(guó)，時(shí)間持續(xù)呈現(xiàn)前所未有的長(zhǎng)，使清朝統(tǒng)治處于風(fēng)雨飄搖之中，原有的軍事力量——八旗和綠營(yíng)已腐朽不堪，無(wú)力承擔(dān)維護(hù)封建統(tǒng)治的重任。為了平定威脅政權(quán)的農(nóng)民起義，清廷不得不授予各省在籍官員以編練軍隊(duì)和籌餉的大權(quán)。從而使中央的部分軍權(quán)、行政權(quán)、財(cái)政權(quán)用人權(quán)轉(zhuǎn)移至地方，從滿(mǎn)人移向漢人，形成了漢人地方督撫領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域性集政治、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事于一體的格局。這其中權(quán)利由中央轉(zhuǎn)移至地方，是一種被動(dòng)的讓權(quán)，以穩(wěn)定統(tǒng)治。如《清史稿》稱(chēng)：“時(shí)督、撫權(quán)宜行事，用人不拘資格，隨時(shí)舉措，固不能以大計(jì)舉例繩其后也?！雹?/p>

毋庸置疑，清廷的讓權(quán)是不得已而為之，誰(shuí)都不會(huì)輕易地主動(dòng)地放下手中的權(quán)利，除非已到非常時(shí)期，實(shí)屬無(wú)奈。然而，清廷的這一無(wú)奈之舉，正是加速清朝滅亡的一個(gè)重要原因。各個(gè)地方勢(shì)力的離心傾向已經(jīng)不可改變，也反映出皇權(quán)已不再威嚴(yán)。隨著地方督撫權(quán)力的上升，凡遇到中大的事情，如中央的政策性問(wèn)題以及軍國(guó)大事，清政府都要援引疆臣的意見(jiàn)，以至于發(fā)展為朝廷將重大決策交由地方督撫復(fù)奏的成規(guī)。如在對(duì)待“海防”與“塞防”問(wèn)題上，也可以認(rèn)為是湘系與淮系之爭(zhēng)?！昂７琅c塞防并重”的國(guó)防思想也讓左宗棠成為民族英雄。

然而，作為統(tǒng)治者的清朝政府，是絕對(duì)不會(huì)就這樣將權(quán)力拱手于人。必然還要再起反擊。即進(jìn)入清朝中央與地方博弈的第二階段。19世紀(jì)60年代至90年代，清政府試圖再次確立中央高度集權(quán)的軍事統(tǒng)治體制，比如：在軍事方面，化勇為兵，將勇?tīng)I(yíng)體制導(dǎo)入中央集權(quán)的軍事系統(tǒng)中，同時(shí)為了控制各省勇?tīng)I(yíng)人數(shù)，于1878年下旨命各省淘汰勇?tīng)I(yíng)的十分之一。在財(cái)政方面，清廷通過(guò)攤派，指定協(xié)餉京餉等措施，去約束地方財(cái)政權(quán)利，仍能一定程度地控制地方財(cái)政權(quán)。在任免人事方面，清廷通過(guò)控制各省督撫的任免權(quán)及調(diào)署權(quán)，可隨時(shí)對(duì)督撫的職務(wù)予以罷免或調(diào)任。

但是即使是這些措施也無(wú)法換回著已經(jīng)注定要被分化權(quán)利的局面。其一，中國(guó)海關(guān)權(quán)利的喪失。中央財(cái)政的基礎(chǔ)來(lái)源之一被阻斷。從《南京條約》開(kāi)始，中國(guó)的自主關(guān)稅權(quán)被受到制約，直至英國(guó)人赫德?lián)魏ｊP(guān)總稅務(wù)司時(shí)，中國(guó)的關(guān)稅完全被帝國(guó)主義所控制了。即使未有地方的分權(quán)，清政府也不可能有完整的財(cái)政自主權(quán)力。

其二，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的興起。19世紀(jì)60年代以后興起的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)從創(chuàng)辦軍事工業(yè)開(kāi)始。1864年時(shí)任江蘇巡撫的李鴻章寫(xiě)信給奕：“中國(guó)欲自強(qiáng)，莫如學(xué)習(xí)外國(guó)利器。欲學(xué)習(xí)外國(guó)利器，則莫如覓制器之器?！雹苻扔谑巧蠒?shū)同治皇帝提出了著名的“治國(guó)之道，在乎自強(qiáng)，而審時(shí)度勢(shì)，則自強(qiáng)以練兵為要，練兵又以制器為先”⑤的論斷。倡導(dǎo)自強(qiáng)，向西方學(xué)習(xí)，建立機(jī)器制造企業(yè)，發(fā)展軍事。其中首當(dāng)創(chuàng)立企業(yè)的要數(shù)地方督撫，如1865升任兩江總督在上海創(chuàng)辦了江南制造總局，在金陵創(chuàng)辦機(jī)器局；閩浙總督左宗棠于1866年在福州創(chuàng)辦船政局等等。另外隨著大批軍用企業(yè)的創(chuàng)辦，地方督撫逐漸認(rèn)識(shí)到資本的重要性，遂提出“求富”的口號(hào)，并創(chuàng)辦了一系列的民用企業(yè)：1872年李鴻章在上海創(chuàng)辦的第一個(gè)民用企業(yè)輪船招商局，天津的開(kāi)平礦務(wù)局，電報(bào)總局；張之洞設(shè)立的漢陽(yáng)鐵廠(chǎng)等等。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)在軍事和經(jīng)濟(jì)上給地方督撫擴(kuò)大了自主權(quán)。

其三，隨著1894年甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，清朝以十幾萬(wàn)的陸軍去抵抗日本大船堅(jiān)炮利，只有失敗告終，北洋海軍也被摧毀。清政府被迫簽訂了《馬關(guān)條約》，這給原本勢(shì)力已經(jīng)懸殊的傾聽(tīng)中央與地方督撫的關(guān)系變得更加突出。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后期即1895年清廷授予榮祿為兵部尚書(shū)兼步軍統(tǒng)領(lǐng)，其推薦袁世凱編練新軍。企圖編練中央控制下的新軍以代替地方兵勇，重建中央軍事支柱。然而北洋海軍的全軍覆沒(méi)，使得清政府的設(shè)想破滅了?！恶R關(guān)條約》的簽訂，清政府的腐敗無(wú)能更讓民眾反感，已經(jīng)越發(fā)的要推翻這個(gè)腐朽的王朝。

隨著甲午戰(zhàn)敗，簽條約，要賠巨款的局面。一批進(jìn)步的維新人士紛紛上書(shū)言變法，要求地方自治的呼聲也風(fēng)起云涌。雖然慈禧太后以強(qiáng)硬態(tài)度使得變法破產(chǎn)，但要求變法、地方自治的改革之聲已經(jīng)深入民心。

隨著庚子國(guó)變、義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，清政府已如驚弓之鳥(niǎo)，箭在弦上。雖然還維持著統(tǒng)治與被統(tǒng)治、服從與被服從的傳統(tǒng)中央集權(quán)的局面。但是再這一階段的博弈之中，明顯可以看出清朝政府中央已經(jīng)處于下風(fēng)，地方分權(quán)并未得到遏制，反而加強(qiáng)了。

但是清政府還在做最后的掙扎。從1901年至1912年清帝的退位，清廷中央與地方關(guān)系的博弈顯得更加紊亂，而且這種博弈也顯得劇烈與緊張起來(lái)。1901年6月21日清室發(fā)向十一國(guó)宣戰(zhàn)的御旨，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞、時(shí)任兩廣總督的李鴻章和閩浙總督許應(yīng)、四川總督奎俊、山東巡撫袁世凱并未執(zhí)行清廷宣戰(zhàn)的諭令，反而扣押了這道諭旨。他們稱(chēng)皇室詔令是義和團(tuán)脅持下的“矯詔、亂命”，如兩廣總督李鴻章致電稱(chēng)：“此亂命也，粵不奉詔。”⑥各督撫在東南各省公然違抗清政府支持義和團(tuán)的命令，并聯(lián)系在上海的盛宣懷與各參戰(zhàn)國(guó)簽訂互保協(xié)議，稱(chēng)東南互保。于是在清末出現(xiàn)了清朝中央政府對(duì)外宣戰(zhàn)，而地方督撫卻與個(gè)參戰(zhàn)帝國(guó)勾結(jié)互保的奇怪局面。不得不說(shuō)清朝中央政府的威信已經(jīng)下降到一個(gè)很低的層次。

1901年1月29日，在西安避難的慈禧太后以光緒皇帝的名義頒布上諭，命督撫以上大臣就朝章國(guó)政、吏治民生、學(xué)?？婆e、軍制財(cái)政等問(wèn)題詳細(xì)議奏?？梢悦黠@地看出，1901年變法的核心在于剝奪地方督撫的軍事、財(cái)政等大權(quán)，重新恢復(fù)以往強(qiáng)盛中央集權(quán)的統(tǒng)治。遲到的“新政”開(kāi)始了。清廷下詔在京內(nèi)外官吏兩個(gè)月內(nèi)提出全面維新的意見(jiàn)，并設(shè)立“督辦政務(wù)處”來(lái)籌辦新政。兩江、湖廣總督，劉坤一與張之洞等提出的意見(jiàn)被稱(chēng)之為《江楚會(huì)奏三折》成了新政的主要藍(lán)本。這無(wú)疑又是地方督撫的意見(jiàn)影響中央政策之大的又一力證。籌措軍餉，訓(xùn)練新軍，“新軍”的編練是“新政”的主要內(nèi)容之一，軍權(quán)一般被認(rèn)為是國(guó)家的最高權(quán)力。清政府編練“新軍”意在裁汰舊綠營(yíng)兵，以制約各省地方練勇的膨脹，重新掌握軍權(quán)。同時(shí)清政府命令各省巡撫改建各省兵制，并宣布在中央建立“練兵處”以使各省“軍制、操法、器械歸于一致”。1904年清政府決定改建整個(gè)兵制，并把新軍建成36鎮(zhèn)，歸練兵處控制。每鎮(zhèn)官兵12500人，總數(shù)有45萬(wàn)人，組成常備軍，由朝廷統(tǒng)一調(diào)動(dòng)。⑦清政府的這種集中央軍權(quán)的行為使得個(gè)地方督撫強(qiáng)烈反對(duì)。首先在編練“新軍”的經(jīng)費(fèi)上?；I餉是練兵的前提，清政府籌餉的對(duì)象變主要是富裕的東南各省。通過(guò)籌餉，一方面可以打破地方督撫對(duì)財(cái)源的壟斷，恢復(fù)中央對(duì)地方財(cái)政的控制；另一方面，以豐富的財(cái)源可以重建中央政府集權(quán)的軍事支柱。然而情況并不是清政府想像的那么美好，早已對(duì)地方控制很深的地方督撫對(duì)于清政府的如意算盤(pán)也了如指掌。他們或聯(lián)合或公開(kāi)發(fā)表言論行動(dòng)抵制中央的籌餉政策。如兩江總督劉坤一曾公開(kāi)宣布地方收支“遽難和平托出，必須稍留余地”。⑧其次在于“劃一營(yíng)制”問(wèn)題上。地方督撫當(dāng)然不愿意由自己掌握的兵權(quán)輕易地給別人，所以在對(duì)待這一問(wèn)題上，除了袁世凱，他們大多選擇的是“沉默不語(yǔ)”。在新政中，清朝政府還設(shè)置了財(cái)政處，商部來(lái)主導(dǎo)全國(guó)財(cái)政，控制地方財(cái)政。設(shè)立巡警部，統(tǒng)一管理全國(guó)的警政。設(shè)立學(xué)部，統(tǒng)掌教育事務(wù)。所有的一切舉動(dòng)，無(wú)不表示著清廷想削弱甚至要收回地方督撫的權(quán)利，然而一切也不盡人意。

1906年8月12日，袁世凱奏陳立憲預(yù)備。各地積極響應(yīng)，以著名實(shí)業(yè)家張謇為最。各項(xiàng)相繼設(shè)立咨議局，討論立憲之事宜。9月1日，清政府下詔“預(yù)備仿行憲政”。第二日，清政府成立整體改革委員會(huì)——編定官制局。這是清末官制改革的開(kāi)始，同時(shí)這也是清廷內(nèi)部一次權(quán)力大博弈，因?yàn)檫@次官制改革的結(jié)果是曾任兩廣總督的岑春煊被罷免官職，直隸總督兼北洋大臣袁世凱被迫辭去八項(xiàng)差事，湖廣總督張之洞被調(diào)至京師，實(shí)則明升暗降。反而滿(mǎn)族貴族勢(shì)力大增，“雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權(quán)力，卻成功地增加了中央政府中滿(mǎn)族官員的權(quán)力。在只任命一位大臣領(lǐng)導(dǎo)政府的每個(gè)部之后，在13個(gè)高級(jí)官員（即軍機(jī)大臣和各部大臣）之中，有7個(gè)滿(mǎn)人、5個(gè)漢人和一個(gè)蒙古旗人。這個(gè)蒙古旗人當(dāng)然是蒙古族，但他是屬于滿(mǎn)人陣營(yíng)的。因此中央政府改革的結(jié)果是在最高級(jí)官員中滿(mǎn)人與漢人的比例為八比五。而與以前滿(mǎn)人與漢人人數(shù)相等的安排相比，清政府在取消種族區(qū)別待遇的公平原則下，巧妙地將對(duì)中央政府的控制進(jìn)一步置于滿(mǎn)人的手里。”⑨清政府的這種做法使得漢族地方官員心里極度不滿(mǎn)。這種情況在1908—1911年更為嚴(yán)重，光緒和慈禧太后先后辭世，三歲的溥儀在他父親醇親王攝政輔佐下登基，袁世凱被迫以足疾為由到河南隱退，幾個(gè)月之后張之洞也隨之死去。兩位晚清最有權(quán)勢(shì)的地方大臣相繼遠(yuǎn)離甚至永遠(yuǎn)離開(kāi)朝野，主政的醇親王以為可以大張旗鼓的從事改革了。于是皇族內(nèi)閣應(yīng)運(yùn)而生，似乎中央集權(quán)又開(kāi)始了，然而保路運(yùn)動(dòng)的開(kāi)始，以及1911年10月10日，地方起義——武昌首義爆發(fā)了，面對(duì)澎湃的革命軍起義，以醇親王為首的清室手足無(wú)措起來(lái)，北洋軍閥完全不受中央的控制，節(jié)節(jié)失敗。于是皇室不得不啟用在河南“養(yǎng)病”的袁世凱，袁雖為隱退，但暗中控制著他一手建立的北洋新軍。袁也不是個(gè)容易對(duì)付的主，出山可以，得掌有軍權(quán)并保證有足夠的軍餉，無(wú)奈大勢(shì)已去的清政府必須答應(yīng)。

清政府不得不在國(guó)家危亡的時(shí)刻答應(yīng)袁的要求，解散皇族內(nèi)閣，任命其為內(nèi)閣總理大臣，鎮(zhèn)壓武昌起義。其實(shí)袁也并不是真心要將革命軍打敗，他一面以武力壓迫南方革命，另一方面暗中與革命黨人談判。革命黨人也認(rèn)為袁世凱是能領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)的政治領(lǐng)袖。如黃興給袁的信中寫(xiě)到“明公才能，高出興等萬(wàn)萬(wàn)。以拿破侖、華盛頓之資格，出而建難破倫、華盛頓之事功，直搗黃龍，滅此虜而朝食。非但湘鄂人民載明公為拿破侖、華盛頓。即南北各省當(dāng)亦無(wú)有不拱手聽(tīng)命者。蒼王霖雨，群仰明公。千載一時(shí)，祈勿坐失?！雹庠坪跻殉闪饲迨业拇匀?，然而不要忘了，袁是地方督撫的代表。革命黨節(jié)節(jié)敗退，武漢三鎮(zhèn)已被袁世凱北洋軍攻下兩鎮(zhèn)。為了結(jié)束南北對(duì)立，1月25日，袁世凱及各北洋將領(lǐng)通電支持共和。1912年2月12日，袁世凱逼清帝遜位，隆裕太后接受優(yōu)待條件，清朝對(duì)中國(guó)的統(tǒng)治宣告終止。

縱觀(guān)整個(gè)清朝督撫權(quán)利的演變，重滿(mǎn)輕漢的民族主義，讓清朝在一開(kāi)始就對(duì)漢人有排斥的思想。然而隨著世界歷史逐漸步入近代，保守的滿(mǎn)族貴族的統(tǒng)治越發(fā)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流。西學(xué)的傳入，以及西方船堅(jiān)炮利打開(kāi)中國(guó)的大門(mén)，清朝統(tǒng)治內(nèi)部有了重大的分歧。面對(duì)這些，清朝的最高權(quán)利掌控者未能有清醒的頭腦，反而將主權(quán)一步步喪失。相反，那些具有開(kāi)明眼光的漢族士人，在面對(duì)近代化的時(shí)候逐漸認(rèn)識(shí)到自強(qiáng)、富國(guó)的重要性，在權(quán)力的演變中，逐步占據(jù)主動(dòng)權(quán)。風(fēng)雨飄搖的清朝，在與各方的博弈中，越發(fā)的顯示出腐朽、落后的真實(shí)臉孔，最終，葬送了大清先祖開(kāi)創(chuàng)的江山。

注 釋?zhuān)?/p>

①賀長(zhǎng)齡，魏源.清經(jīng)世文編卷一[M].治體·政本下.北京：中華書(shū)局，1992.

②梅曾亮.柏枧山房詩(shī)文集[M].上海：上海古籍出版社，2005.

③清史稿.卷一百十一、志八十六.

④吳汝綸編.李文忠公全書(shū)·朋僚函稿[M].卷3.

⑤籌辦夷務(wù)始末·同治朝[M].卷25.1.

⑥羅惇曧.庚子國(guó)變記[M].上海：上海書(shū)店，1982.

⑦辛向陽(yáng).百年博弈——中國(guó)中央與地方關(guān)系100年[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2000.19.

⑧劉坤一遺集第六冊(cè)[M].北京：中華書(shū)局出版社，1959.3237.

⑨（美）費(fèi)正清等編、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歷史研究所編譯室譯.劍橋中國(guó)晚清史1800—1911年下[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1985.456.

⑩黃興集[M].北京：中華書(shū)局，1981.81-82.

（責(zé)任編輯 孫國(guó)軍）