英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理及對(duì)我國(guó)的啟示

謝和均

[摘 要]英國(guó)是世界上社會(huì)保障預(yù)算資金管理的重要代表。相對(duì)于美國(guó)的基金式資金管理，英國(guó)實(shí)行的是全面預(yù)算資金管理。這種社會(huì)保障資金預(yù)算管理模式，根植于英國(guó)國(guó)家的制度文化，表現(xiàn)出顯著的制度特征，這對(duì)我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理具有重要的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]英國(guó)；社會(huì)保障預(yù)算管理；啟示

[中圖分類號(hào)]F811.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）09 — 0042 — 02

一、英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理及特點(diǎn)

英國(guó)是實(shí)行復(fù)式預(yù)算的國(guó)家，社會(huì)保障預(yù)算收支全部體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支當(dāng)中。社會(huì)保障收入主要是通過(guò)國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)和普通稅收融資，并由全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（National Insurance Fund NIF）代管，國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)目前對(duì)雇員和雇主都征收，費(fèi)率分別為12%和13.8%，但是國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的征繳存在一定的繳費(fèi)門(mén)檻，這個(gè)門(mén)檻是和雇員和雇主的工薪有關(guān)聯(lián)。2011-2012財(cái)年度，周薪的較低收入線是102英鎊，較高收入線是817英鎊，雇主繳費(fèi)門(mén)檻是136英鎊，雇員是139英鎊。〔1〕社會(huì)保障支出則直接通過(guò)“社會(huì)保障費(fèi)”列示在經(jīng)常預(yù)算支出中，并且經(jīng)常預(yù)算支出中所占的比重逐年上升。

國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)用收繳上來(lái)以后，分別轉(zhuǎn)入了三個(gè)主要的基金進(jìn)行分別使用，分別是國(guó)民保險(xiǎn)基金（NIF）、國(guó)民衛(wèi)生保健基金和英國(guó)皇家財(cái)務(wù)署（同一基金）。其中，國(guó)民保險(xiǎn)基金所占有的國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)最多，大約占總收入的95%左右，流入國(guó)民保險(xiǎn)基金的還包括：1.由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定產(chǎn)假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領(lǐng)取者在領(lǐng)取上述津貼期間不需要繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)，但仍被視同繳納了國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)。由此造成了國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)減收，這部分統(tǒng)一由政府一般預(yù)算賬戶撥付。2.國(guó)民保險(xiǎn)金結(jié)余的投資所得。當(dāng)國(guó)民保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收大于支的時(shí)候，盈余部分被轉(zhuǎn)移到了投資賬戶，由英國(guó)減債委員會(huì)（CRND）進(jìn)行管理。CRND一般將這些基金用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。國(guó)民保險(xiǎn)基金的存在，能夠保證在國(guó)民保險(xiǎn)預(yù)算出現(xiàn)入不敷出的時(shí)候，確保養(yǎng)老金及津貼的按時(shí)發(fā)放?！?〕

國(guó)民衛(wèi)生保健基金（NHS）受到了全國(guó)保險(xiǎn)基金與普通稅收基金的雙重資助。根據(jù)英國(guó)精算署測(cè)算，在2010-2011財(cái)年，英國(guó)國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)總額將達(dá)到982億英鎊，其中776億英鎊進(jìn)入國(guó)民保險(xiǎn)基金，206億英鎊進(jìn)入到了“NHS”?！?〕

在過(guò)去20年中，國(guó)民保險(xiǎn)預(yù)算曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)5年的赤字狀況，分別是FY1989-1999，1991-1992、1992-1993、1996-1997、2009-2010和2010-2011財(cái)年，其中2010—2011財(cái)年超支56.22億英鎊。根據(jù)國(guó)民保險(xiǎn)基金的關(guān)于2010-2011財(cái)政年度的年報(bào)，截止2011年3月31日，該基金結(jié)余428.33億英鎊，比上個(gè)年度減少了56.22億英鎊.。從2009-2010財(cái)年，英國(guó)國(guó)民保險(xiǎn)基金近10年來(lái)首次出現(xiàn)的收不抵支的情況。〔4〕

二、英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理的特點(diǎn)

類似英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算這樣的模式，即將社會(huì)保障預(yù)算收支全部?jī)?nèi)含于政府經(jīng)常性預(yù)算當(dāng)中，不編制單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算，有一定的特點(diǎn)：

（1）政府將社會(huì)保障收支放在政府經(jīng)常性預(yù)算收支中安排，明確了政府的責(zé)任，確保社會(huì)保障的資金得到落實(shí)，能夠主導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展及社會(huì)保障預(yù)算收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)及結(jié)果，有利于政府統(tǒng)籌管理、宏觀調(diào)控；

（2）因?yàn)槭钦峁?，因此基于產(chǎn)品具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)，基本上每個(gè)民眾都有索取和要求的權(quán)利，能夠充分滿足民眾的基本保障需求。當(dāng)然，這種預(yù)算收支模式也存在一定的缺點(diǎn)：1.由于社會(huì)保障預(yù)算收支全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在福利向下剛性的作用下，不得避免地導(dǎo)致社會(huì)保障預(yù)算支出膨脹，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不堪重負(fù)。2.社會(huì)保障支出更容易受到政治人物或者執(zhí)政主體的影響，因?yàn)殚_(kāi)辟或者擴(kuò)大支出顯得比較容易；3.過(guò)高的社會(huì)保障支出必然要求有更多的政府經(jīng)常性支出，這導(dǎo)致政府債務(wù)上升不可避免，央行為負(fù)擔(dān)國(guó)債發(fā)行貨幣又導(dǎo)致通貨膨脹居高不下；4）為了應(yīng)對(duì)支出缺口，政府必然開(kāi)辟更多的稅源或者提高稅率，導(dǎo)致資本外流從而抑制了英國(guó)國(guó)內(nèi)的投資需求。學(xué)者研究表明，1870—1913年間英國(guó)資本外流占到國(guó)民收入的4%，資本形成總額的40%；在1890—1913年期間，其資本外流更占到國(guó)民收入的7%，占其資本形成總額的75%—80%。〔5〕這極大地影響了英國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也削弱了擴(kuò)大再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，增加了英國(guó)產(chǎn)品成本，導(dǎo)致產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降。

三、英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理給予我國(guó)的啟示

英國(guó)特有的社會(huì)保障制度財(cái)政支持模式能夠?yàn)槲覀兲峁┮韵聠l(fā)：

（一）社會(huì)保障預(yù)算的地位問(wèn)題

嚴(yán)格意義上說(shuō)，英國(guó)并不存在獨(dú)立意義的社會(huì)保障預(yù)算。從形式上說(shuō)，英國(guó)雖然沒(méi)有編制獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算，但是英國(guó)實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算體系，政府財(cái)政總預(yù)算包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩大部分，每部分有獨(dú)立的收入來(lái)源確保支出，不會(huì)相互擠占資金。英國(guó)社會(huì)保障收支完全在經(jīng)常性預(yù)算收支中列示，但是收入和支出之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系并不明顯。名義上說(shuō)，經(jīng)過(guò)雇員和雇主都繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)（National Insurance contributions），這是全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（National Insurance Fund）的主要收入來(lái)源（占到95%），但是由國(guó)家稅收融資的統(tǒng)一基金也為全國(guó)保險(xiǎn)基金提供資助。*同樣，英國(guó)國(guó)民衛(wèi)生保健基金（NHS）也是接受全國(guó)保險(xiǎn)基金與一般稅收的雙重資助。2011/2012財(cái)年，國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)收入總額為1016億英鎊，其中802億英鎊進(jìn)入到了國(guó)民保險(xiǎn)基金，213億英鎊進(jìn)入到了NHS?！?〕NI和NHS支付的依據(jù)都是繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的記錄，但類似于那些不以繳費(fèi)為前提的社會(huì)福利項(xiàng)目，比如補(bǔ)助、補(bǔ)充養(yǎng)老金發(fā)放等，這些都由統(tǒng)一基金支付（由一般稅收籌資）。

（二）社會(huì)保障預(yù)算收支的預(yù)測(cè)規(guī)劃

英國(guó)財(cái)政部為了確保政府財(cái)政預(yù)算收支在長(zhǎng)期的穩(wěn)健和可持續(xù)，每?jī)赡暌淮蔚鼐幹凭C合開(kāi)支審查（Comprehensive Spending Review）報(bào)告，對(duì)政府收支進(jìn)行預(yù)測(cè)和規(guī)劃。綜合開(kāi)支審查報(bào)告的內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的評(píng)估與預(yù)測(cè)，對(duì)政府的改革政策進(jìn)行解釋說(shuō)明，同時(shí)確定在未來(lái)三年內(nèi)的財(cái)政優(yōu)先項(xiàng)目和開(kāi)支計(jì)劃，在報(bào)告中特別要包括即將支付的社會(huì)保障福利的估計(jì)數(shù)額。2010年財(cái)政部的開(kāi)支審查報(bào)告中，按部門(mén)列示的社會(huì)保障開(kāi)支包括：NHS（health）2012-2013財(cái)年為1040億英鎊，2013-2014財(cái)年為1069億英鎊，2014-2015為1098億，增長(zhǎng)率為1.3%；Work Pension 部門(mén)2012-2013財(cái)年為74億英鎊，2013-2014財(cái)年為74億英鎊，2014-2015為76億，平均增長(zhǎng)率為2.3%?！?〕所有的強(qiáng)制性支出都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2012-2013預(yù)算為7130億英鎊，2013-2014財(cái)年為7242億英鎊，2014-2015財(cái)年為英鎊為7398英鎊，而同期議定支出2012-2013年削減400億英鎊，2013-2014年削減610億英鎊，2014-2015年削減810億英鎊，

（三）預(yù)算核算的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)

英國(guó)政府所有的開(kāi)支與收入采用的都是權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)，而不是以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的收付實(shí)現(xiàn)制。采取權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)意味著政府支出和稅收以開(kāi)支與收入計(jì)算，而不是以現(xiàn)金流計(jì)算。對(duì)于社會(huì)保障支出而言，這意味著福利支出反映的是已經(jīng)通過(guò)申請(qǐng)，但是還未支付的金額，而對(duì)國(guó)家稅收而言，這一數(shù)值則是指在相應(yīng)的財(cái)政年度內(nèi)，英國(guó)皇家海關(guān)及稅務(wù)總署應(yīng)收繳的金額。

冰島和新西蘭的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施權(quán)責(zé)制對(duì)于養(yǎng)老金、保險(xiǎn)金等項(xiàng)目有助于更好地報(bào)告信息，刺激有關(guān)的預(yù)算決策。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制概念可以幫助國(guó)會(huì)對(duì)事項(xiàng)做出選擇，可以帶來(lái)更及時(shí)的信息以及更及時(shí)地確認(rèn)成本，在做出承諾時(shí)較早地確認(rèn)成本，有利于對(duì)一些涉及到多年現(xiàn)金流量的項(xiàng)目：比如養(yǎng)老金等加強(qiáng)控制。〔8〕

（四）社會(huì)保障預(yù)算資金與一般預(yù)算的關(guān)系

從支出管理上看，英國(guó)的社會(huì)保障資金和一般預(yù)算關(guān)系就更加緊密。當(dāng)國(guó)民保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收大于支，贏余就被轉(zhuǎn)移到投資賬戶，由英國(guó)國(guó)家減債委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一投資運(yùn)營(yíng)管理，國(guó)民衛(wèi)生保健基金同樣如此。英國(guó)的支出同樣實(shí)施限額支出DEL（Departmental Expenditure Limits）和年度管理支出AME（Annually Managed Expenditure），DEL涉及到政府部門(mén)穩(wěn)定的跨度為3年的支出限制，而對(duì)那些需要根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整的類似養(yǎng)老金、社會(huì)保障、補(bǔ)貼等支出以及不適宜進(jìn)行硬性限制和管理的各種其他支出，主要通過(guò)AME來(lái)限制支出額度。

*注：當(dāng)由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定攙假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領(lǐng)取者在 領(lǐng)取這些津貼時(shí)候免交國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)，但仍視同繳費(fèi)，這部分損失由統(tǒng)一基金予以補(bǔ)償。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕Adam S and Browne J， A Survey of the UK Tax System， IFS Briefing Note No.9，2009 （ Http：//www.ifs.org.uk/bns/bn09.pdf）.

〔2〕鄭春榮.英國(guó)社會(huì)保障制度〔M〕.上海：上海人民出版社，2012.

〔3〕Antony Seely， National Insurance Contributions： changes from April 2011， Standard Note： SN/BT/5550，3May2011（http：//www.parliament.uk/briefingpapers/commons/lib/research/briefings/snbt-05550.pdf）.

〔4〕The national Audit Office， National Insurance Fund Account 2010-2011，31March， 2011.

〔5〕梅新育.英國(guó)福利國(guó)家制度的啟示〔N〕.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2012-08-30.

〔6〕 HM-Treasury： Tax and National Insurance contributions （NICs） receipts： information and analysis

http：//www.hmrc.gov.uk/statistics/receipts/receipts-stats.pdf.

〔7〕HM Treasury： Spending Review （2010），http：//www.hm-treasury.gov.uk/spend_index.htm.

〔8〕樓繼偉.政府預(yù)算與會(huì)計(jì)的未來(lái)〔M〕.北京：財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：98.