土地征收后委托托管的土地收回和建筑物拆遷補償

王達

前些年，一些地處城市郊區(qū)的開發(fā)區(qū)大規(guī)模圈地，集體土地征為國有后，由于政府暫時沒有納入建設計劃，國土部門將這些征為國有的土地委托給原村集體經(jīng)濟組織托管，一則不讓土地閑置，二則村集體經(jīng)濟組織還有一些收入。接受國土部門委托的村集體經(jīng)濟組織有的通過建設一些臨時建筑進行出租，有的直接將空地、魚塘進行出租。由于小汽車進入百姓家庭日益普遍，人們活動的空間增加，地處城鄉(xiāng)結合部的這些閑置土地或者臨時建筑，很容易改造成餐飲、休閑、體育、商鋪等經(jīng)營性項目，而且經(jīng)營效益普遍較好。一旦政府決定開發(fā)建設需要使用這些土地時，遇到村集體經(jīng)濟組織、承包者、經(jīng)營者極大的阻力。這類土地的收回適用《國有土地上房屋征收與補償條例》、《土地管理法》還是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，缺乏明確的可操作的相關規(guī)定。本文對已征為國有的土地出租后收回的法律問題進行探討并以實例說明，以供實務部門參考。

一、案例介紹

2000年，經(jīng)廣東省人民政府批準，某市一地塊征為國有作為土地儲備之用，由于政府對該宗土地尚未確定建設，市土地儲備中心與該土地所在地村民委員會簽訂土地托管協(xié)議。該協(xié)議經(jīng)村民大會表決通過，協(xié)議約定托管土地期限至2017年12月31日。2003年土地儲備中心與村委會簽訂了《補充協(xié)議書》，約定“乙方對地塊進行出租、建筑、種植等都屬于侵權行為”。后村委會將土地出租給葉某，村委會經(jīng)規(guī)劃部門批準建造3050平方米臨時建筑，到期后經(jīng)規(guī)劃部門批準續(xù)期到2013年7月31日，葉某承租后還建造1萬多平方米違法建筑，出租給30多個商戶進行商業(yè)、飯店、石材、鐵藝加工、物流、體育、休閑、廢品收購等多種經(jīng)營。2013年3月政府決定收回土地用于建設。該宗土地收回涉及到的補償、程序的法律問題致使國土資源部門一籌莫展。

二、破解思路

該宗土地征收補償存在補償標準不高、政府并未實際占有等先天性缺陷，時間跨度也較長，其中存在的一些租賃具有一定的合理性，一定程度上屬于歷史遺留問題。土地使用權收回涉及較為復雜的法律關系和必須考慮的社會效果。

1.土地使用人普遍獲得較高利益

根據(jù)土地儲備中心與村委會簽訂的《土地委托管理協(xié)議》規(guī)定，托管期限到2017年12月31日，目前尚未到期，這是收回土地的不利因素。筆者認為，土地儲備中心之所以與其簽訂這樣的協(xié)議可能存在兩個原因：一是對村委會征地補償內(nèi)容的一部分補充；二是認為該宗土地暫時不會開發(fā)利用。村委會經(jīng)市規(guī)劃局兩次批準后建設了3050平方米框架臨時建筑，有效期至2013年8月15日，該臨時規(guī)劃許可證中明確規(guī)定：“遇到國家建設需要，則無條件拆除”。

2.訴訟解決并非上策

雖然土地儲備中心與村委會簽訂的《補充協(xié)議書》約定“乙方對地塊進行出租、建筑、種植等都屬于侵權行為”，《土地委托管理協(xié)議》經(jīng)村民大會表決通過，但是，《補充協(xié)議書》未經(jīng)村民大會表決，所以補充協(xié)議的效力待定，只有通過訴訟才能得到確認。迫于上訪的壓力，法院對于此類案件的立案、審理、執(zhí)行通常采取諸如延長審限、向上級法院請示等方法久拖不決，甚至做出對土地儲備中心不利的判決。顯然，通過訴訟解決需要漫長的時間和復雜的程序，而且是否勝訴也未可知。所以，通過訴訟程序解決土地收回問題并非上策。

3.“胡蘿卜加大棒”是收回該土地的有效路徑

臨時建筑期滿為什么沒有拆除？違法建筑為什么得不到及時處理？工商局為什么核發(fā)營業(yè)執(zhí)照？多種原因造成收回土地困難，解決問題的方法歸根結底還是利益博弈，具體涉及到政府、村委會、葉某以及30多戶商家等四方主體。從減少矛盾構建和諧社會角度出發(fā)，制訂《某市人民政府關于某地塊土地使用權收回補償與處理方案》，妥善解決四方利益平衡。應當清醒地認識到，補償標準是關鍵，但是補償標準再高，總有少數(shù)被拆遷人漫天要價、破壞社會公平，所以，需要在強制力保障之下，才能順利實現(xiàn)收回土地目標。而不合法的、不合程序的強制手段會造成群眾不滿甚至引發(fā)群體性上訪等問題，對當?shù)氐陌l(fā)展產(chǎn)生影響，對有關干部構成威脅。所以采取合乎法律規(guī)定的、對群眾人性化的、對極少數(shù)漫天要價的“釘子戶”采取“胡蘿卜加大棒”的方法，方能破解該疑難問題，實現(xiàn)政府目標。

4.兩支隊伍相互映襯

該項工作需要成立兩個工作組：一是補償談判組，二是行政執(zhí)法組。補償談判組主要以土地儲備中心和辦事處的干部為主，補償談判組工作人員應當深入被拆遷人，做細致的思想工作，動之以情、曉之以理，分析利弊，解讀補償方案的寬容和人性化，促使其簽訂補償協(xié)議。行政執(zhí)法組主要以規(guī)劃執(zhí)法、工商、稅務的執(zhí)法人員為主，利用經(jīng)營者存在的違法，執(zhí)法組各自在職責范圍內(nèi)進行調(diào)查取證、送達擬行政處罰決定、聽證告知通知書等，認認真真走程序，制造強制氛圍，對被拆遷人產(chǎn)生威懾力。通過上述剛柔相濟的兩項工作，促使協(xié)議拆遷，順利完成土地收回任務。

附：某市人民政府關于某地塊土地使用權收回補償與處理方案（征求意見稿）

為加快城市建設發(fā)展、提升城市品位，經(jīng)市政府研究決定，收回某地塊。為妥善解決該地塊土地托管人、土地承包人、經(jīng)營商戶經(jīng)濟損失，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，結合實際制定本方案。

一、收回土地范圍

第一條（收回范圍） 收回土地范圍為北至———— ，南至———— ，西至———— ，東至———— （以規(guī)劃紅線圖為準）。

二、土地收回時間安排

第二條（征求意見時間） 本方案公開征求意見期限為2013年3月16日2013年4月26日。

第三條 宣傳動員期限：2013年3月16日起。

第四條 （明確主體）某市人民政府負責收回土地補償方案制訂、指揮協(xié)調(diào)有關部門依法履行職責，市土地儲備中心負責補償，黃崗道辦事處具體負責實施。

第五條（評估公司的確定） 土地儲備中心選取3～5個具有房地產(chǎn)評估資質(zhì)的評估公司供被拆遷人挑選，在7日內(nèi)被拆遷人不能協(xié)商一致或者投票不超過半數(shù)意見的，由土地儲備中心在公證處現(xiàn)場公證下隨機抽簽確定評估公司。

評估公司可以根據(jù)土地儲備中心的委托對收回范圍內(nèi)具有代表性的臨時建筑物、構筑物、附屬物、經(jīng)營損失等進行評估，并將評估報告公示，供被拆遷人簽訂協(xié)議前參考。

第六條（及時行使舉證權利） 工作人員入戶調(diào)查、勘察、丈量時，被拆遷人應配合并提供租賃合同、營業(yè)執(zhí)照、相關審批文件等對補償有利的各種證件材料并配合入戶調(diào)查、勘察、丈量，逾期不提供或者不配合的，根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十九條規(guī)定，自行承擔不利的法律后果。丈量結果經(jīng)丈量組所有人員簽字確認并進行公示。

第七條（不配合的評估） 被拆遷人拒絕配合評估的，評估公司可以查閱復印規(guī)劃部門審批資料、拍照錄像、外圍勘察、GPS測繪后作出評估報告。

在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，被拆遷人愿意按照本方案規(guī)定的補償標準簽訂補償協(xié)議的，可以不再評估。

本方案沒有規(guī)定或者雖有規(guī)定被拆遷人不接受的，評估公司應當作出評估報告。

第八條（協(xié)議拆遷期限） 協(xié)議拆遷期限：2013年3月16日—2013年4月16日，逾期不簽訂補償安置協(xié)議的轉入違法建筑查處、非法經(jīng)營調(diào)查、稅收稽查等強制程序。

三、補償

第九條（協(xié)議期間從寬對待違法建筑） 在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，對臨時建筑、構筑物、附屬物所有權人按照下列標準進行補償：

（一）磚混結構的 ———— 元/平方米；

（二）鐵架結構的 ———— 元/平方米；

（三）塑鋼、木架結構的 ———— 元/平方米；

（四）活動板結構的 ———— 元/平方米。

不服上述規(guī)定標準的，可以按照其重置評估價進行補償。

第十條（對經(jīng)營者的補償） 在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，對實際經(jīng)營者根據(jù)實際經(jīng)營面積按照下列標準補償：

（一）商鋪 ———— ～ ———— 元/平方米；

（二）飯店 ———— ～ ———— 元/平方米；

（三）文化體育經(jīng)營 ———— ～———— 元/平方米；

（四）廢品收購 ———— ～———— 元/平方米；

（五）停車場 ———— ～———— 元/平方米；

（六）石材 ———— ～———— 元/平方米；

（七）其他 ———— ～———— 元/平方米。

對上述標準不服的，可以由評估公司評估確定。有營業(yè)執(zhí)照的上浮20%。

第十一條（搬遷費補助） 在協(xié)議拆遷期限內(nèi)，按照被拆遷建筑物面積 ———— 元/平方米向被征收人一次性支付搬遷補助。

第十二條（退還租金） 出租人應當退還承租人支付的尚未發(fā)生的租賃費，村委會退還租金的直接損失由土地儲備中心據(jù)實結算進行補助。

第十三條（啟動強制手段） 逾期不簽訂協(xié)議并拆除的，由規(guī)劃執(zhí)法部門依法認定為違法建筑并函告工商部門，工商部門依法注銷已經(jīng)頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，繼續(xù)經(jīng)營的，按照無照經(jīng)營處理。

協(xié)議拆遷期限屆滿，超過期限的臨時建筑及違法建筑一律無條件拆除不予補償，拒不拆除的，由規(guī)劃執(zhí)法部門依法作出責令限期拆除處罰決定，逾期不自行拆除的，依法申請人民政府組織公安、規(guī)劃執(zhí)法、綜合執(zhí)法、辦事處等部門強制拆除并處罰款。

第十四條（承租權存在爭議的先行處理） 補償以戶為單位，承租權存在爭議的，在提存補償資金并經(jīng)公證處保全的前提下先行拆除，承租權依法界定后再進行補償。

第十五條（三重復合獎勵） 為鼓勵全體被拆遷人齊心協(xié)力，加快完成簽訂補償安置協(xié)議工作，設立以下三項獎勵：

（一）簽約獎。按被拆遷人簽訂補償協(xié)議的時間，分別按以下規(guī)定對其進行獎勵：

1.在2013年3月26日前簽訂補償協(xié)議并拆除的，按被拆遷面積獎勵 ———— 元/平方米。

2.在2013年3月27日—2013年4月16日期間簽訂補償協(xié)議并拆除的，按被拆遷面積獎勵？元/平方米。

3.在2013年4月17日之后簽訂補償協(xié)議的，沒有獎勵。

（二）全部簽約完成競賽獎。按照就近和關聯(lián)原則，分4個組（詳見公告），按照該組全部完成簽約并拆除的時間先后次序，分別給予以下獎勵：

1.第一名，按照 ———— 元/平方米對該組內(nèi)所有被拆遷人進行獎勵；

2.第二名，按照 ———— 元/平方米對該組內(nèi)所有被拆遷人進行獎勵；

3.第三名，按照 ———— 元/平方米對該組內(nèi)所有被拆遷人進行獎勵。

（三）項目簽約完成獎。在2013年4月30日之前，本項目全部簽訂協(xié)議并拆除的，按照————元/平方米對本項目全部被拆遷人（含建筑物的出租人和承租人）進行獎勵。

第十六條（建筑物的交付驗收） 被拆遷人搬遷完畢后，告知拆遷工作人員組織驗收，被拆遷人憑“交付驗收單”領取拆遷補償金，拆除后當日發(fā)放獎勵。

第十七條（承諾追加） 征求意見期間可以簽訂協(xié)議，簽訂協(xié)議后，如果本項目同類情況補償標準提高，補償部門對已經(jīng)簽訂協(xié)議完成拆除的被拆遷人按照提高的標準進行追加。

四、罰則與救濟

第十八條（違法的處理） 下列情形，公安機關依法處理直至追究刑事責任：

（一）以自焚、自殘、自殺以及對拆遷工作人員進行毆打、威脅、恐嚇、侮辱、謾罵以妨礙依法征收的；

（二）在家存放易燃、易爆、劇毒、腐蝕、放射性物質(zhì)的；

（三）散放惡犬妨礙依法征收的；

（四）故意制造謠言、散播虛假消息的；

（五）煽動、組織、策劃違法信訪的；

（六）采取偽造或者虛構手段騙取拆遷補償?shù)模?/p>

（七）其他方式違法對抗拆遷的。

第十九條（權利救濟） 被處罰人對行政處罰決定不服的可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

五、附則

第二十條（協(xié)議份數(shù)） 簽訂的補償安置協(xié)議一式四份，具有同等法律效力。

第二十一條（送達途徑） 評估報告、行政處罰決定、強制拆除決定、執(zhí)行裁定等法律文書，當事人拒絕簽收的，可以采取公證（見證）留置送達等方式送達。

第二十二條（安全提示） 在拆遷過程中，被拆遷人應當加強安全措施防范，防止水、電、煤氣等安全事故發(fā)生，妥善保管各種證件和材料，委托他人代為辦理的，應當辦理委托授權手續(xù)，避免上當受騙造成不必要的損失。

人民政府強制拆除決定書、人民法院執(zhí)行裁定書規(guī)定的搬遷期滿后，土地儲備中心可以通知自來水、電力、燃氣等部門停止供應，以防止造成安全事故。

第二十三條 本方案未盡事宜，市人民政府作出補充規(guī)定。

注：作者為法學博士，在最高人民法院從事審判工作十多年，對征收拆遷、房屋登記等房地產(chǎn)法律問題具有深入研究，發(fā)表論文八十余篇、出版專著多部，現(xiàn)任廣州大學公法研究中心執(zhí)行副主任，兼職為政府提供依法征收策劃指導法律服務。作者電話：13380083168（粵），13701178064（京）；郵箱：1572943101@qq.com。

王春敏/責任編輯