我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式

□文/陳小躍

（中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司廣東省分公司 廣東·廣州）

一、我國農(nóng)業(yè)保險模式的檢視與分析

（一）我國農(nóng)業(yè)保險模式的檢視。從新中國成立至今，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了試辦、探索、停辦、恢復(fù)、滑坡到快速推進的曲折進程。從準(zhǔn)商業(yè)化獨立經(jīng)營的中國人民保險公司，到農(nóng)村保險相互會社的非盈利性經(jīng)營，再到政府或其他部門試驗的政策性經(jīng)營，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了艱苦的探索。2004年起，中央“一號文件”提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，國內(nèi)組織形式各異的農(nóng)業(yè)保險公司如雨后春筍般興起，開辟了我國農(nóng)業(yè)保險快速推進的新起點，至今方興未艾，并形成了各具特色的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。一是上?！鞍残拍Ｊ健保虾０残呸r(nóng)業(yè)保險公司成立于2004年9月，國內(nèi)第一家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，實行“政府財政補貼推動，商業(yè)化運作”的模式；二是四川“安盟模式”，法國安盟保險公司成立于2004年10月，國內(nèi)第一家專業(yè)性外資農(nóng)業(yè)保險公司，以“自負(fù)盈虧、險種全面、保費低廉、管理科學(xué)”的優(yōu)勢尋求生存，依靠強大的網(wǎng)絡(luò)、資金、豐富的農(nóng)險經(jīng)驗和管理優(yōu)勢占領(lǐng)市場；三是吉林“安華模式”，吉林安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司成立于2004年12月，是東北地區(qū)的第一家專業(yè)性股份制農(nóng)業(yè)保險公司，實施“‘一攬子’綜合運作、‘保險公司+龍頭企業(yè)’經(jīng)營方式、巨災(zāi)風(fēng)險封頂賠付”的模式；四是墾區(qū)“陽光模式”，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司成立于2005年1月，國內(nèi)第一家相互制保險公司，填補了國內(nèi)相互體制保險公司的空白；五是浙江“共保體模式”，政策性農(nóng)業(yè)保險共保體成立于2006年3月破繭而出，是一種“分?jǐn)偙ＹM、分散風(fēng)險、利益均沾、共保經(jīng)營”的模式；六是江蘇“聯(lián)辦共保模式”，2008年正式選定此模式，即政府和保險公司組成責(zé)任共同體，政府負(fù)責(zé)組織推動和溝通協(xié)調(diào)，由中國人保財險和中華聯(lián)合保險公司兩家公司牽頭組織核保、精算、理賠業(yè)務(wù)；七是北京“政府購買再保險模式”，開始于2009年8月，北京市政府與瑞士再保險股份有限公司和中國再保險（集團）股份有限公司簽署政策性農(nóng)業(yè)再保險合作協(xié)議，由政府購買賠付率超賠再保險，在全國率先采用了“政府補貼保費＋補助管理費＋巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金”模式。

此外，其他省區(qū)還成立了漁業(yè)互保協(xié)會及谷物、果樹協(xié)會等風(fēng)險互助協(xié)會。宜安、江太、長城等保險經(jīng)紀(jì)公司為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)、農(nóng)民合作社和農(nóng)戶提供業(yè)務(wù)咨詢和風(fēng)險管理等服務(wù)。2009年保險經(jīng)營機構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)擴展到包括中西部地區(qū)的全國各省市，推動了農(nóng)業(yè)保險的迅速發(fā)展。

（二）我國農(nóng)業(yè)保險模式分析

1、經(jīng)營主體多元。和以往專業(yè)保險公司獨立經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險不同，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢（四川“安盟模式”除外）。一是過去由中國人保一家保險公司自負(fù)農(nóng)業(yè)保險盈虧的狀況已成歷史，多家農(nóng)業(yè)保險公司相繼組建成立，加入到農(nóng)業(yè)保險的隊伍中來；二是過去僅有保險公司辦理的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，逐步演變?yōu)楸ｋU公司經(jīng)營和由保險公司與政府共同承辦農(nóng)業(yè)保險兩類，形成了中央政府、地方政府、保險公司和再保險公司共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險的多主體格局；三是多種農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理部門的介入形成了農(nóng)業(yè)保險的良性互動。通過龍頭企業(yè)、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村基層機構(gòu)組織、帶動農(nóng)民集中統(tǒng)一投保和聯(lián)合共保，擴大了農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，形成了經(jīng)營主體和利益主體共擔(dān)風(fēng)險、均沾利益。

2、保險方式靈活。一是強制保險與自愿保險相結(jié)合。強制保險集中體現(xiàn)在“統(tǒng)?！鄙?，對一些應(yīng)該統(tǒng)一參保的農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)自然條件惡劣的區(qū)域強制性保險有利于規(guī)避投保人逆向選擇的風(fēng)險，從而擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，減小災(zāi)害損失。如上海市自主探索的以鄉(xiāng)或村為單位進行投保的“統(tǒng)保”政策。自愿保險集中體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險合作社上，是按照農(nóng)戶自愿原則，采取入股方式籌集保險基金，同時自主經(jīng)營，獨立核算，民主管理，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，按股分紅的合作組織；二是保險與再保險相結(jié)合。再保險是相對于保險而言的，是政府與再保險公司簽署政策性農(nóng)業(yè)再保險合作協(xié)議，由政府購買賠付率超賠再保險。未超出當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險賠付率的風(fēng)險將由原保險公司承擔(dān)，超出當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險賠付率的風(fēng)險將則直接向再保險公司索賠。任何一家農(nóng)業(yè)保險企業(yè)所能經(jīng)營的風(fēng)險都是有限的，保險與再保險相結(jié)合的體系實現(xiàn)了風(fēng)險互補與轉(zhuǎn)移。

3、保險品種多樣。一是基本險品種多樣化?；倦U的提供主體主要是商業(yè)保險公司，主要是對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)村建房等領(lǐng)域的覆蓋。如種植業(yè)中的水稻、大豆、小麥、玉米、油菜、大棚蔬菜、瓜果、林木、花卉、食用菌等品種的保險；二是補貼險品種多樣化。補貼險的提供主體是各級政府部門，指政府可承擔(dān)的補貼辦法，如對種植水稻和養(yǎng)殖生豬、奶牛、家禽的農(nóng)戶實行普惠基本險。

二、我國農(nóng)業(yè)保險模式存在的不足

我國農(nóng)業(yè)保險在總結(jié)過去經(jīng)驗、學(xué)習(xí)國外管理方法的過程中取得一些成就，在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險、恢復(fù)農(nóng)業(yè)災(zāi)后重建、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)民收入中發(fā)揮了重要作用。但由于政策性農(nóng)業(yè)保險試點探索時間短暫、先天稟賦不足、后天發(fā)展畸形，農(nóng)業(yè)保險的模式還存在一些亟待解決的問題。

（一）法律制度缺失。首先，農(nóng)業(yè)保險作為一項保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的金融工具，除了政府重視、政策支持、財政支撐之外，還必須輔以行之有效的法律法規(guī)和配套制度。日本早在1929年就制定了《牲畜保險法》以補償受災(zāi)農(nóng)民，美國1938年制定了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》并逐步形成了美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制度框架和法律基礎(chǔ)，為農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營、風(fēng)險管理和政府補貼提供了法律依據(jù)。而在我國的現(xiàn)行法律中，只有《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》籠統(tǒng)涉及農(nóng)業(yè)保險?！侗ｋU法》和《農(nóng)業(yè)法》雖適用于農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域，但缺乏針對性和有效性，政策性農(nóng)業(yè)保險很難在保險法得到充分法律支撐；其次，由于我國農(nóng)業(yè)保險長時間不能持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)制度也不能長期持續(xù)建立，缺乏完善的長效體制、機制。如缺乏農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管機制，目前只有一家保監(jiān)會在監(jiān)管整個保險行業(yè)，對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督組織尚未建立，農(nóng)業(yè)行政管理部門也沒有設(shè)立專門從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)；缺乏農(nóng)業(yè)風(fēng)險的區(qū)域規(guī)劃制度；缺乏對農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定的優(yōu)惠、補貼制度；缺乏農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險分散制度。

（二）不良選擇和道德失信。農(nóng)業(yè)保險除了應(yīng)對突如其來的自然風(fēng)險之外，還要應(yīng)對較大的市場風(fēng)險和人為風(fēng)險，這主要集中在農(nóng)民的綜合素質(zhì)和農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知上。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包的分散經(jīng)營，農(nóng)民風(fēng)險意識落后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險的地域差異性和個體差異性比較大，一些農(nóng)戶對風(fēng)險性較大的險種積極投保，對風(fēng)險性較小的險種消極投保，造成了信息不對稱，投保失衡的不良選擇問題。不良選擇問題還體現(xiàn)在近年來的農(nóng)產(chǎn)品市場價格的波動和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，化肥、農(nóng)藥、種子盡管有政府的大力補貼，但農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本仍然難以讓農(nóng)民的生產(chǎn)興趣提升起來，很多農(nóng)民不再愿意選擇種地，將土地撂荒種樹，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的投保人主體也在日漸萎靡。土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營正在如火如荼地進行，一些被承包后的土地不再被作為農(nóng)業(yè)用地使用，而是作為廠房、交通、住房用地使用，這也在一定程度上造成了投保主體的流失和農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足。此外，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自身屬性及農(nóng)民小農(nóng)意識的影響，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的道德風(fēng)險比較嚴(yán)重且難以有效控制或控制成本比較高，如個別農(nóng)戶故意人為造成牲畜死亡套取賠款，增加了保險業(yè)經(jīng)營者的人為損失。對于保險公司來說，這些自然的和人為的風(fēng)險都是現(xiàn)代保險模式框架內(nèi)應(yīng)該解決的問題。

（三）地方政策補貼資金見底。在我國農(nóng)業(yè)保險政府補貼資金中，分為中央政府和地方政府補貼，中央承擔(dān)的比例為保費的35%～40%，省級政府為25%，市縣為15%～20%，農(nóng)民為20%。按照保費補貼規(guī)定，在地方政府對保費補貼的配套資金到位的情況下，中央財政才能給予資金支持。實行保費補貼先由地方政府配套，雖然能夠調(diào)動農(nóng)民參保的積極性，然而對于糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧棉基地、貧困農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)來講，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模的擴大使縣級配套資金增加，縣區(qū)財政不堪重負(fù)，補貼資金捉襟見肘，有的市、縣為了減輕財政壓力，壓縮本地農(nóng)作物和畜產(chǎn)品的參保比例，影響了農(nóng)業(yè)保險的開展。

（四）巨災(zāi)風(fēng)險規(guī)避式微。如果說農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是“露天工廠”，那么農(nóng)業(yè)保險就是這個“工廠”的“穩(wěn)定器”。盡管我國農(nóng)業(yè)擺脫了過去“一年受災(zāi)害，三年難翻身”的局面，但農(nóng)業(yè)基本上靠天吃飯的特點沒有變，農(nóng)業(yè)仍然是豐收前景的不可預(yù)知產(chǎn)業(yè)。我國是農(nóng)業(yè)大國，也是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度的時間和空間的相關(guān)性以及災(zāi)害的系統(tǒng)性決定了災(zāi)后的災(zāi)情次生性，一旦災(zāi)害來臨，很可能是滅頂之災(zāi)，除了農(nóng)作物顆粒無收外，還伴隨著農(nóng)房倒塌、疾病叢生、畜牧疫情蔓延、財產(chǎn)失竊的多重危險。農(nóng)業(yè)保險也曾經(jīng)是單一化投保、大手筆賠付、高風(fēng)險運營行業(yè)。“三低三高”，即低保額、低收費、低保障和高風(fēng)險、高成本、高賠付的特點，曾經(jīng)使國內(nèi)的商業(yè)保險公司都不敢輕易進入農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域。目前，我國尚未建立起完備的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系，巨災(zāi)準(zhǔn)備金積累的時間較短，準(zhǔn)備金缺口嚴(yán)重，甚至有些地區(qū)尚未設(shè)立準(zhǔn)備金。農(nóng)業(yè)再保險市場也由于有效供給不足、風(fēng)險分散渠道狹窄、分保成本相對較高等問題，使得大量風(fēng)險集中于保險經(jīng)營主體自身而無法得以有效分散，成為保險經(jīng)營機構(gòu)試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的巨大隱憂。

三、完善我國農(nóng)業(yè)保險模式的建議

（一）完善農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)章制度，做好農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的頂層設(shè)計。一是在法律規(guī)章層面上，農(nóng)業(yè)保險與一般商業(yè)性保險不同，它不僅風(fēng)險大，而且關(guān)系國計民生，更關(guān)系農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和國家的長治久安。政策性農(nóng)業(yè)保險需要專門的法律法規(guī)和制度保障，一般意義上的農(nóng)業(yè)法和保險法難以對其產(chǎn)生指導(dǎo)、規(guī)范和約束作用。由于我國農(nóng)業(yè)保險法的缺位，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體、投保主體、服務(wù)對象、組織方式、被監(jiān)督方式、政府的補貼原則、政府的作用及地位等都尚未明確和有效落實，較大地影響了我國政策性農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化、法律化發(fā)展。因此，我國的《農(nóng)業(yè)保險法》應(yīng)盡快引起立法部門的高度重視，盡快討論、起草、制定、出臺、實施。法律應(yīng)明確區(qū)分農(nóng)業(yè)保險與一般性商業(yè)保險的不同，確立農(nóng)業(yè)保險為政策性保險的地位，對事關(guān)國計民生的農(nóng)林牧副漁產(chǎn)品全部實行法定保險。對我國政策性農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、目的、作用、經(jīng)營原則以及農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系、國家對農(nóng)業(yè)保險的支持和監(jiān)督管理做出明確規(guī)定，能夠有法可依，規(guī)范國家對農(nóng)業(yè)保險的支持政策，保護農(nóng)民的合法利益，為農(nóng)業(yè)保險工作的健康和持續(xù)發(fā)展提供法律保障；二是在制度和體制機制層面上，應(yīng)在借鑒吸收國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對我國現(xiàn)行農(nóng)險模式進行完善。如制定符合農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)特點的財務(wù)審計制度，保證財務(wù)數(shù)據(jù)透明翔實，通過存款比例、負(fù)債比例、流動性比例等經(jīng)濟指標(biāo)調(diào)控農(nóng)業(yè)保險的資金運行范圍和數(shù)量，避免出現(xiàn)地方財政補貼農(nóng)業(yè)保險見底的情況出現(xiàn)。再如，做好東、中、西三大地區(qū)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的區(qū)域規(guī)劃的頂層設(shè)計，三大區(qū)域的不同省、地區(qū)還可因地制宜，做出適合省情、市情、縣情的中層設(shè)計。還如，要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營承包制度，嚴(yán)控18億畝耕地面積保有量，對于耕地逐步集中的現(xiàn)狀，實行與之相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險模式，確保農(nóng)業(yè)保險投保主體的需求量。

（二）建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對體系。一是組織管理體系。國外將農(nóng)業(yè)保險從商業(yè)保險中分離出來，政府主持建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險行政機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，如加拿大設(shè)立部、省兩級農(nóng)作物保險局，日本的農(nóng)民共濟會，法國的農(nóng)業(yè)相互保險集團，美國的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司。我國應(yīng)盡快成立國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理局并在省、地、縣建立相應(yīng)組織機構(gòu)，以形成農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的強有力組織保障，國家農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局承擔(dān)制定全國農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法規(guī)和政策、明確國家政策性農(nóng)業(yè)保險的主要險種、補貼標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)地區(qū)費率厘定的任務(wù)，同時監(jiān)管全國農(nóng)業(yè)保險運行情況。省級農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局接收上級部門領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)市縣農(nóng)業(yè)保險險種和費率厘定以及省級農(nóng)業(yè)保險保費補貼標(biāo)準(zhǔn)?？h級農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理局主要做好本地政策性農(nóng)業(yè)保險的宣傳指導(dǎo)工作，監(jiān)督和協(xié)助保險公司做好本地農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險保費的收繳和成災(zāi)理賠工作；二是準(zhǔn)備金管理體系。建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險準(zhǔn)備金體系，能夠提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保障水平，避免資金鏈的中斷。法國農(nóng)業(yè)保險準(zhǔn)備金的50%來源于保費收入，另外50%由政府預(yù)算列支。我國政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的巨災(zāi)準(zhǔn)備金來源，既可以從承辦的政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入中按比例提取，也可以從保費收入的結(jié)余金額（扣除留成利潤后）的剩余部分提??；政府巨災(zāi)準(zhǔn)備金的來源是本行政區(qū)財政按政策性農(nóng)業(yè)保險收入以一定比例安排預(yù)算的資金。巨災(zāi)準(zhǔn)備金應(yīng)封閉運作，循環(huán)使用，禁止任何人、任何組織以任何名義擅自挪用。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)準(zhǔn)備金主要用來支付政策性農(nóng)業(yè)保險超賠部分的賠款。

（三）提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)科學(xué)化管理水平。一是業(yè)務(wù)宣傳水平。保險公司應(yīng)借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)新媒體大力宣傳普及農(nóng)業(yè)保險相關(guān)知識，提高農(nóng)戶保險意識和參保素質(zhì)。如培養(yǎng)一大批能講會說、業(yè)務(wù)精通的保險推廣人才，通過電視講座、網(wǎng)絡(luò)視頻講座、免費向農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)業(yè)保險簡易讀本、村舍農(nóng)業(yè)保險知識巡回講座等傳播方式讓農(nóng)戶了解農(nóng)業(yè)保險的重大作用，增強其主動規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險、積極參保的意識。講座要圖文并用、切實生動、實事求是，借助一些自然災(zāi)害的真實事例，比較投保與未投保農(nóng)戶之間的利益得失，增強趣味性和說服力；二是技術(shù)服務(wù)水平。農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營機構(gòu)要努力提高對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理技術(shù)，規(guī)避由于自然原因和人為原因?qū)ΡｋU公司造成的不必要損失。如保后跟蹤技術(shù)和理賠核實技術(shù)，避免有些投保人用不正當(dāng)手段謀取非正當(dāng)賠付，對于人為故意造成農(nóng)業(yè)財產(chǎn)損害的，保險經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)不予理賠。建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險預(yù)測制度，劃分農(nóng)業(yè)風(fēng)險預(yù)警等級，加強與氣象部門的合作，及時收集整理農(nóng)業(yè)災(zāi)害及氣象數(shù)據(jù)信息，做好農(nóng)業(yè)風(fēng)險的識別及度量，提高自然災(zāi)害的預(yù)測水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的產(chǎn)出預(yù)期準(zhǔn)確度，以提前做出正確合理的科學(xué)決策。全面掌握對不同自然區(qū)域的災(zāi)害發(fā)生條件，明確農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)的劃分。

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