我國民辦高等教育政策缺陷原因解析

□文/張曉紅

（黃河科技學(xué)院 河南·鄭州）

國家最初興辦民辦高等教育的目的是為了彌補教育資源不足和緩解高等教育財政緊缺，是替政府分擔(dān)責(zé)任，理應(yīng)得到政府的鼓勵和支持。但如今，政府民辦教育政策不合理，民辦高等教育受不公平對待，已經(jīng)嚴重阻礙民辦高等教育健康發(fā)展。

民辦高等教育政策中存在的多種問題導(dǎo)致民辦高等教育政策理想與現(xiàn)實不符，甚至錯位，失去了原本的效度。那么，民辦高等教育政策問題的根源何在？筆者認為主要有以下幾個層面的原因：

一、對民辦高等教育政策認識不清

1、傳統(tǒng)教育意識與觀念的束縛。在社會經(jīng)濟的發(fā)展中，長期積淀而成的傳統(tǒng)教育意識與觀念對教育政策選擇的影響作用特別明顯，而且往往超過了其他的制約因素。在計劃經(jīng)濟時代，我國高等教育是公辦教育“一統(tǒng)天下”，在這種大“公”無“私”的格局下，“一切要遵循計劃”、“越公越好”便變成為人們的普遍共識。而作為市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，民辦教育一開始就被視為“異類”，長期得不到教育主管部門和各級行政部門的重視，處于“可有可無”的境地。在這種傳統(tǒng)教育意識與觀念的束縛下，大家不但對民辦高等教育不關(guān)心、不重視，而且對民辦高等教育政策也無所謂、漠然置之。即使到了現(xiàn)在，仍有一部分教育行政人員認為國家發(fā)展民辦高等教育只是一時的權(quán)益之計，國家的民辦高等教育政策也只是臨時的、過渡的應(yīng)急措施。由于這種認識上的偏見，我國的民辦高等教育總是“政策跟著現(xiàn)實跑”，出現(xiàn)什么問題就出臺什么政策，制定的政策不但隨意性大、系統(tǒng)性差，而且制定時也缺少必要的程序，致使我國民辦高等教育政策不系統(tǒng)、不完善，也缺乏必要的前瞻性和指導(dǎo)價值。

2、對民辦高等教育政策的本質(zhì)認識不清。目前，我國各級政府對民辦高等教育政策的本質(zhì)認識不足，最初制定民辦高等教育的目的主要在于緩解高等教育資源的不足，為政府分憂。所以，政府在我國高等教育壓力相對得到緩解的情況下，就忽視了民辦高等教育政策真正的本質(zhì)所在——解決民辦高等教育發(fā)展中的實際問題，促進民辦高等教育發(fā)展。這種認識不清，使得政府在制定和執(zhí)行相關(guān)民辦高等教育政策時出現(xiàn)偏差，民辦高等教育所遇到的實際困難總得不到政策有效的回應(yīng)和落實，而相關(guān)的管制和限制卻很多，并被嚴格執(zhí)行。所以，這是我國民辦高等教育政策教育公平問題產(chǎn)生的根本原因。

3、對民辦高等教育的地位和作用認識不足。改革開放30多年來，我國民辦高等教育事業(yè)從勃興到迅速發(fā)展，取得了很大的成績，積累了有益的經(jīng)驗，改變了政府單一的辦學(xué)體制，開創(chuàng)了以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同參與辦學(xué)的新格局。我國民辦高等教育發(fā)展到今天，以其自身的生命力和價值逐漸得到了社會的認可，成為我國高等教育事業(yè)發(fā)展中的一支新的生力軍。但是，由于長期以來受“官尊民卑”、大一統(tǒng)等觀念的影響，民辦高等教育并沒有受到國家的重視，反而被政府視為另類，處于“二等公民”的尷尬境地，其地位和作用得不到應(yīng)有的認可和發(fā)揮。

二、政策缺乏總體規(guī)劃和合理發(fā)展布局

1、政策目標(biāo)不具體、不明確。一項好的政策往往是政策目標(biāo)具體明確，政策措旄和行動步驟非常清晰。而那種政策模棱兩可、含糊不清的現(xiàn)象，往往會導(dǎo)致政策的隨意變通。我國民辦高等教育的政策法規(guī)，其條文多為原則性、實體性的規(guī)范，沒有多少程序性的規(guī)范，還只是對民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)一般行為準(zhǔn)則的總結(jié)，因而比較抽象，缺乏具體的實施細則，缺少合法有效的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障機制。

此外，政策的不明確、不具體使得政策執(zhí)行者有了更多“靈活變通"的可能，造成了政策的嚴重失真。我國的政策法規(guī)對民辦高等教育的產(chǎn)權(quán)界定一直比較模糊。例如，我國的《民辦教育促進法》規(guī)定，“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)?！薄霸诿褶k學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！睆南嚓P(guān)的規(guī)定中可以看出，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而民辦學(xué)校只是一個法律意義上的實體，究竟由誰代表學(xué)校處理財產(chǎn)問題并不明確。正是由于產(chǎn)權(quán)界定的不明確，造成了政策的失真，導(dǎo)致許多民辦高等教育的出資者、舉辦者出現(xiàn)了營利行為和違規(guī)操作的發(fā)生。

2、政策缺乏總體規(guī)劃和合理發(fā)展布局。對發(fā)展民辦高等教育，國家明顯缺乏總體規(guī)劃和長遠考慮，沒有明確的發(fā)展目標(biāo)，也缺乏具體、有效的發(fā)展措施，主觀經(jīng)驗決策方式大量存在，使得民辦高等教育在很大程度上處于無序發(fā)展的狀態(tài)之中。

政策的制定需遵循一定的程序，民辦教育政策也不例外。可遺憾的是，我國民辦教育政策的制定，大都處于消極被動的狀態(tài)，總是有了問題才制定政策，政策制定程序不夠規(guī)范。一般地，教育政策的制定需要經(jīng)過四個階段，即確定政策目標(biāo)、擬定政策方案、方案論證、頒布實施等。而我國民辦教育政策的制定，由于主觀上的認識和客觀上的立法技術(shù)不高等原因的限制，并未嚴格按照這一程序進行。有的政策在制定時缺少必要的調(diào)查研究和分析論證，有的沒有翔實的方案論證，從而使制定的政策缺乏應(yīng)有的效度，在實施中失真，甚至名實不符。

三、沒有完整的民辦高等教育法規(guī)體系

成功的公共政策必定是一個完整的系統(tǒng)，單獨的一項政策很難真正解決公共問題。民辦高等教育是一個復(fù)雜和龐大的命題，他的解決必須依靠民辦高等教育的政策系統(tǒng)而不是單獨的政策法規(guī)。

政策系統(tǒng)是一個由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，涉及從中央到地方各級各類相關(guān)政策機構(gòu)及其運行機制。民辦高等教育政策是公共政策的一部分，因此，成熟的民辦高等教育政策應(yīng)該包括以上三個子系統(tǒng)。這三個子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用。

正是由于我國民辦高等教育政策在系統(tǒng)化建設(shè)上的缺失，造成了政策制定不合理、執(zhí)行不到位、反饋不客觀等問題。民辦高等教育不能充分表達它們對政策的意見，不能參與到政策的制定和執(zhí)行過程中來，無法很好地保障和爭取自己的合法權(quán)利，因此民辦高等教育政策系統(tǒng)化的不完善是民辦高等教育政策教育公平問題產(chǎn)生的直接原因。

我國民辦高等教育法制體系的不完善，首先體現(xiàn)在不同法律對同一問題口徑不一，從而造成執(zhí)法行為的碰撞與沖突。例如，我國的《民辦教育促進法》中規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，而我國的《企業(yè)所得稅暫行條例》則要求民辦非企業(yè)單位必須要繳納營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。

由于國家對民辦高等教育在我國高等教育事業(yè)中的地位和特性一直未能得到認可和確認，所以還沒有制定出發(fā)展我國民辦高等教育事業(yè)的具體、有效的扶持措施，其主要依靠的仍然是“命令”、“通知”、“指示”、“會議紀(jì)要”等行政手段，使得“行政高于法”，造成有法不依、執(zhí)法不嚴的情況時有發(fā)生，并且常常是“立法跟著現(xiàn)實跑”，等出現(xiàn)問題的時候才制定相關(guān)的政策法規(guī)。這種做法成為嚴重制約我國民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

四、政策執(zhí)行者自身的缺陷

政策執(zhí)行者通常身兼執(zhí)行者和目標(biāo)群體雙重角色，經(jīng)常處于整體利益和局部利益、國家利益、集體利益與個體利益的矛盾之中。當(dāng)前，民辦高等教育政策的執(zhí)行者主要有兩類：一是國家及地方政府和相關(guān)教育主管部門；二是民辦學(xué)校的舉辦者。作為不同的利益主體，他們對民辦教育政策的關(guān)注點各有不同，也傾向于從自身利益出發(fā)去解讀和貫徹民辦教育政策。如此，民辦教育政策在實施中難免失真，甚至背離政策的預(yù)期目標(biāo)。

五、政策執(zhí)行缺少完善的監(jiān)督評估體系

我國的民辦教育政策還缺少完善的監(jiān)督評估體系。因為沒有有力的監(jiān)督評估體系，一些政策執(zhí)行者我行我素，將民辦教育政策玩弄于股掌，對于有利于自己的政策大加宣揚，對于不利于自己的政策要么避而不談，要么人為“篡改”、“替換”，為自己的利益服務(wù)。如此，同樣的政策，在十個不同的利益主體眼中，就有十種版本，從而產(chǎn)生十種截然不同的實施效果。

1、政策的監(jiān)督不力，還沒有建立一個完善的監(jiān)督評估體系。我國民辦高等教育發(fā)展過程中的監(jiān)督，實際上就是對民辦高等教育設(shè)置政策的制定、執(zhí)行等活動狀態(tài)進行監(jiān)督，以深入調(diào)查、分析政策運行過程的情況，進而采取措施糾正政策運行過程中出現(xiàn)的各種錯誤和偏差，以及對違反政策的責(zé)任人給予懲罰，旨在保證民辦高等教育政策內(nèi)容的合法性和政策結(jié)果的有效性。此外，我國目前還沒有單獨建立一個針對于民辦高等教育的監(jiān)督評估體系，對民辦高等教育的評估管理也是由不同的行政部門負責(zé)，一直沿用與公辦學(xué)校相類同的評估目的、原則和標(biāo)準(zhǔn)，而沒有考慮到我國民辦高等教育發(fā)展的特點和其在我國高等教育體系中的定位、地位與作用；另一方面，社會對民辦高等教育進行監(jiān)督的渠道尚不完善，由于缺乏權(quán)威性的民間中介機構(gòu)，使得我國民辦高等教育自我管理、自我約束的機制難以真正建立，從而不利于政策的有效執(zhí)行。

2、缺乏對政策制定活動的監(jiān)督。民辦高等教育政策制定的監(jiān)督，是指對民辦高等教育政策制定過程中的信息收集、政策制定主體選擇、政策制定程序、政策決策等政策活動狀態(tài)的監(jiān)督，以保證政策決策的科學(xué)化、民主化，保證政策的實際效果達到預(yù)期政策目標(biāo)的要求，盡量減少決策失誤。從理論上講，由于政策決策者代表利益的局限性，掌握信息的有限性，用以指導(dǎo)決策的理論存在一些不正確性，因而制定的政策難免出現(xiàn)錯誤和偏頗。在我國民辦高等教育的政策制定過程中，有關(guān)政策制定信息的收集、政策主體成員的選擇、政策方案的選取等都由政府單方面說了算數(shù)，政策制定過程缺乏必要的聽政，其透明度不高，因而對于可能違背政策制定基本程序和政策制定者的謀利行為都缺乏必要的監(jiān)控。

3、缺乏對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督。民辦高等教育政策執(zhí)行監(jiān)督，是指為了民辦高等教育政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性、全面性而實施的監(jiān)督，以防止抵制、違反、濫用政策的現(xiàn)象發(fā)生和及時糾正政策執(zhí)行的偏差。由于政策執(zhí)行者的價值取向、個人及其所代表的利益和認識水平等因素的影響，常導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中發(fā)生誤解、曲解、濫用和抵制等現(xiàn)象。目前，一方面由于缺乏對政府行為的有效監(jiān)督和制約，政府官員的意愿就很容易演變?yōu)檎撸率姑褶k高等教育層次和種類結(jié)構(gòu)不合理；另一方面由于缺乏對民辦高等教育的有效監(jiān)督，一些地方政府不顧教育的公益性，把民辦高等教育辦成了單純贏利性的機構(gòu)、從而使得民辦高等教育的教育質(zhì)量不高、特征不鮮明。

六、政策執(zhí)行中，輔助政策資源投入嚴重不足

任何政策的執(zhí)行都需要消耗一定的政策資源，主要是經(jīng)費資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。國內(nèi)外許多政策研究的專家學(xué)者，都把政策資源列為影響政策執(zhí)行有效性的重要因素。在我國民辦高等教育政策的執(zhí)行過程中，無論是肢解政策，選擇性執(zhí)行，還是擱置政策，象征性執(zhí)行，抑或是曲解政策，替換性執(zhí)行，其罪魁禍?zhǔn)拙褪钦哔Y源投入嚴重不足，尤其是人力資源和權(quán)威資源的投入嚴重不足。

到目前為止，我國還沒有一個高層次專門管理民辦高等教育的機構(gòu)，僅是在教育部教育發(fā)展司中設(shè)有一個社會力量辦學(xué)管理辦公室。由于機構(gòu)不全，普遍缺少編制，工作人員流動性較大。一般省級教育行政部門專職管理干部僅為1～2人，甚至1人兼職，管理人員奇缺，管理任務(wù)繁重，不少地方處于只批不管的狀態(tài)。像陜西省設(shè)有專門的民辦教育管理機構(gòu)，正式的編制也只有4人，然而要面對20所民辦高等教育和80多所其他層次的民辦學(xué)校，人力資源嚴重不足。

另外，政策執(zhí)行活動的基本特點，是需要很多人的共同活動，而共同活動的首要條件就是要有一個能夠處理一切所管轄問題、并起支配作用性的權(quán)威。然而，我國民辦高等教育從中央到地方，其教育行政部門都還沒有形成一個完善的管理體系。從中央一級來看，原來民辦高等學(xué)校是由教育部成人教育司分管的，機構(gòu)調(diào)整之后，教育部高教司的遠程教育處和綜合處主要分管民辦高等教育的教學(xué)管理和人才培訓(xùn)，而教育部的發(fā)展規(guī)劃司則成立了一個社會力量辦學(xué)辦公室，其職能是：（1）研究制定社會力量辦學(xué)的方針、政策、規(guī)章，在辦學(xué)體制、辦學(xué)資格等方面指導(dǎo)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對社會力力量辦學(xué)的管理工作；（2）根據(jù)《社會力量辦學(xué)條例》的規(guī)定，具體負責(zé)辦學(xué)許可證的樣式設(shè)計和印刷的組織工作，負責(zé)國家高等教育文憑考試資格的認定管理工作；（3）籌建并管理國家社會力量辦學(xué)表彰獎勵基金。從其職能中可以看出，社會力量辦學(xué)辦公室只負責(zé)民辦教育有關(guān)政策的制定以及民辦高等教育宏觀發(fā)展的指導(dǎo)，而沒有評估與監(jiān)督民辦高等教育的責(zé)任。民辦高等教育的辦學(xué)則由高教司與規(guī)劃司共管，高教司主要分管民辦高等教育的教學(xué)設(shè)置和人才培養(yǎng)，規(guī)劃司則分管民辦高等教育教學(xué)以外的事務(wù)，可見這兩個部門都沒有管理民辦高等教育的絕對權(quán)威。但是，作為一個教育管理機構(gòu)，很多方面是相互聯(lián)系不可分割的，而目前我國民辦高等教育這種分部門管理的現(xiàn)象，很容易造成“兩司”都管都不管的狀態(tài)，直接造成了政策執(zhí)行過程中的權(quán)威性資源不足。

［1］王萍.我國民辦高等教育政策解讀［D］.蘭州大學(xué)，2009.

［2］鄔大光.中國民辦高等教育的市場化特征與政策走向分析［J］.中國高等教育，2001.11.

［3］周向紅.淺論公共政策失真及其預(yù)防［J］.理論探討，2002.3.