機關(guān)民警參與基層巡防工作制度價值探析

俞 亮

（南京市公安局，江蘇 南京 211100）

巡邏作為動態(tài)勤務(wù)的重要組成部分，是公安機關(guān)的第一勤務(wù)，也是人民警察的職責所在。機關(guān)民警參與基層巡防工作，是進一步提高街面見警率、管事率，不斷提升公眾安全感和滿意度的重要抓手，是機關(guān)了解基層、服務(wù)基層的重要渠道，是提升服務(wù)效能的有力舉措，也是向基層學(xué)習的難得機會。

一、巡邏勤務(wù)的歷史沿革和現(xiàn)實意義

巡邏勤務(wù)，最早由現(xiàn)代警察之父羅伯特……比爾提出，是當今世界各國警察最主要的勤務(wù)方式。巡邏勤務(wù)是警察勤務(wù)的主干，巡邏效果的好壞，直接關(guān)聯(lián)著警察工作的得失，被人們稱為警察勤務(wù)的 “中流砥柱”。國際警政專家威爾遜說： “巡邏警力為任何警察部門之中堅，只有當巡邏部門不能履行其所有的警察職責時，才有設(shè)置其他部門的必要?！盵1]在許多國家 （地區(qū)），巡邏警察是警察機關(guān)的主要代表，公眾與警察機關(guān)的大部分接觸都發(fā)生在公民和巡邏隊之間，巡邏隊是警察機關(guān)中最重要的部分。在美國，巡邏警力占了總警力的60%-80%，在日本，70%的罪犯、50%的吸毒者和交通肇事犯，均是由巡邏警察抓獲的。在我國香港，上街巡邏的警力要占到總警力的六成。得益于 “巡街”在內(nèi)的警方的辛勤工作，2011年香港全年發(fā)生劫案僅731宗，是自1969年有記錄以來最低。2011年大部分罪案類別都持續(xù)下跌，破案率為42.5%。在不少國家的新警察上崗伊始，都要從巡邏工作做起，取得所謂的 “街道經(jīng)驗”，為從事其他警務(wù)工作奠定扎實的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

世界各國 （地區(qū)）都對警察巡邏在維護社會治安和密切警民聯(lián)系方面的顯著作用給予了充分認可。如威爾遜認為，警察巡邏是為了制造一種警察無所不在的印象，借以消除犯罪得逞的實際機會 （或有機可乘的念頭）。日本學(xué)者高橋雄豺指出，如果說絕大部分的警察工作有賴巡邏完成，也非夸張之詞。臺灣警政專家梅可望認為， “巡邏在社會中產(chǎn)生一種無形的安定力，不法之徒亦因警察的巡邏而提心吊膽，走避唯恐不及，守法公民因警察巡邏而無憂無慮，安居樂業(yè)?！盵2]

從我國巡邏警務(wù)的發(fā)展來看，1984年，公安部在全國公安基層基礎(chǔ)工作會議上，首次提出 “為嚴密控制治安局面，我們的公安機關(guān)應(yīng)當把基層的大部分警力擺到街面上”。1991年召開的第十八次全國公安會議上，公安部黨委正式提出，在全國大中城市建立和完善人民警察巡邏體制。1994年公安部發(fā)布了 《城市人民警察巡邏規(guī)定》，成為指導(dǎo)巡邏勤務(wù)的第一個規(guī)范性文件。2005年，江蘇省全面開展社會面巡防改革，實行巡防工作四班三運轉(zhuǎn)和 “紅橙黃綠”四色布警，讓警力跟著警情走。南京是全國最早開展民警巡邏的城市之一，2009年4月，南京全面推行時空化巡防新舉措，建立動態(tài)治安巡防體系，實現(xiàn)打防管控有機統(tǒng)一，成為平安南京的亮麗名片。

二、機關(guān)民警參與基層巡邏工作的意義

2012年4月1日，深圳市公安局在全國率先實行巡邏勤務(wù)管理工作改革，將市公安局機關(guān)民警、交警機關(guān)民警、派出所社區(qū)巡警以及巡防員、群防群治力量等全部納入了巡邏主力軍，增加上路巡邏的警種和人數(shù)，實行全警上路，對勤務(wù)設(shè)置、勤務(wù)制度、巡邏人員職責、機關(guān)民警參加巡邏等內(nèi)容做出重大調(diào)整，要求市公安局內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬單位和派出機構(gòu)的機關(guān)部門必須組織所屬在編民警參加巡邏，要求每周每人要安排不少于6個小時的掛點巡邏勤務(wù)，2人為一組，巡邏時間主要為每天18：30-22：30之間，并將此作為長效機制堅持開展，彌補基層警力不足的問題。提高路面見警率和管事率，壓制犯罪，減少犯罪。并組織全市30萬群防群治力量參與路面防控，充分發(fā)揮這支隊伍看家護院、守點護面的重要作用。機關(guān)民警全面參與基層巡邏工作，是調(diào)整警務(wù)理念，有效整合警力資源的必然要求，是進一步提高街面見警率，增強人民群眾安全感和滿意度的重要舉措，也是服務(wù)基層，不斷夯實基層基礎(chǔ)工作的有力抓手。具體來說，具有以下幾個方面的重要意義。

（一）深刻調(diào)整警務(wù)理念，有效整合警力資源的必然要求

巡邏是人民警察的第一勤務(wù)，是公安機關(guān)職責所在。機關(guān)民警參與基層巡防早有先例，全國各地都有嘗試，南京市也曾多次在節(jié)假日或重大事件發(fā)生時組織機關(guān)民警參加巡邏工作。但多屬臨時性抽調(diào)，計劃性不夠、目的性不強、隨意性較大、成效不明顯。如此次這樣全覆蓋、制度化、常態(tài)化的機關(guān)民警參與基層巡邏工作，尚屬首次，層次的高度、范圍的廣度和工作的力度前所未有，在全國也不多見。一方面，是調(diào)整警務(wù)理念和警務(wù)模式的客觀需要。公安機關(guān)有別于一般的國家行政機關(guān)，是每天都在打仗的戰(zhàn)斗實體和紀律部隊。公安民警不同于一般的公務(wù)員，不能整天 “坐堂辦事”，機械被動地接受工作、文來文往。必須走出辦公室、走上街面、走向基層， “貓鼠同步”，以適應(yīng)日益復(fù)雜性動態(tài)性治安形勢的現(xiàn)實需要。另一方面，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，我國已進入社會矛盾的凸顯期，警力不足已成為制約公安工作的突出問題。以南京為例，全市共一萬四千余名民警，警力占人口比例在萬分之十七左右，遠低于世界萬分之三十的平均水平。機關(guān)民警占全局民警三分之一以上，在無法短期內(nèi)大幅度增加警力的情況下，讓機關(guān)民警廣泛參與基層巡防工作，讓廣大機關(guān)警力投入街面和一線，有效彌補了基層警力不足，整合了警力資源，實現(xiàn)了警力的 “無增長式改善”。

（二）推進基層巡防工作質(zhì)效，提升群眾安全感和滿意度的有益探索

巡邏勤務(wù)使民警走上街面，拉近了警民距離，密切了警民關(guān)系，有效增強了群眾社會安全感。 “巡邏使守法公民的心目中產(chǎn)生了警察無所不在的印象，使他們感到警方在致力于制止違法犯罪，并可在緊急情況下提供援救，無形中增強了公眾的安全感和對警方的滿意度?！盵1]當前，基層派出所維護社會穩(wěn)定的工作任務(wù)異常艱巨繁重，投入街面巡邏力量相對薄弱。機關(guān)民警參與基層巡防工作，彌補基層治安巡防的 “盲點”和 “弱點”，進一步提高街面見警率和群眾安全感，即是對基層治安巡邏力量和巡防網(wǎng)絡(luò)的有益補充，也是切實減輕基層負擔，加強基層基礎(chǔ)工作的現(xiàn)實需要。另一方面，機關(guān)民警長期處于公安機關(guān)業(yè)務(wù)指揮和指導(dǎo)部門，擁有著更開闊的視野，支配著更專業(yè)的公安業(yè)務(wù)知識，占有著更豐富的理論前沿信息。在參與基層巡防時，可以充分發(fā)揮自身理論和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，理論聯(lián)系實際，幫助服務(wù)基層，指導(dǎo)巡防實踐，在工作中形成互補，不斷提升基層巡防工作質(zhì)效。

（三）切實轉(zhuǎn)變機關(guān)作風，提升服務(wù)效能的重要渠道和有力舉措

“上面千條線，下面一根針。”當前，機關(guān)和基層 “二元化”、 “離心化”的傾向較為突出。一是在工作模式上，基層所隊基本上按照 “四班三運轉(zhuǎn)”、 “白加黑，5+2”的工作模式，而機關(guān)部門基本上仍是按部就班， “朝九晚五”， “群眾上班我上班，群眾下班我下班”，特別是在重大事件安保任務(wù)艱巨繁重的大背景下，顯得不相協(xié)調(diào)。二是在思想認識上，由于長期在機關(guān)部門工作，深入基層、接觸一線的機會較少，部分機關(guān)同志對當前社會治安局面的嚴峻復(fù)雜性認識不足；與基層通知溝通不暢、感情不深；服務(wù)基層、指導(dǎo)實戰(zhàn)的能力不夠，長此以往，只會使機關(guān)和基層工作越來越脫節(jié)，思想越來越疏遠，情感越來越對立。三是在人員流向上，由于機關(guān)和基層相比，在工作任務(wù)、精神壓力、晉級晉職等方面的顯著優(yōu)勢，致使基層民警特別是青年民警一心往上走，不安心在基層的情況較為突出，如每次機關(guān)遴選民警時，基層民警特別是青年民警報名都非常踴躍，嚴重制約了基層基礎(chǔ)工作健康、可持續(xù)性發(fā)展。基層是最好的學(xué)校，實戰(zhàn)是最好的老師。通過開展機關(guān)夜巡工作，讓機關(guān)民警走出辦公室，走入基層，走向街面，走進一線，零距離的直觀感受、把握最鮮活、最生動的社會治安狀況，認真、廣泛的聆聽基層對機關(guān)工作的真實意見和建議，改變了以往一味 “文來文往”、“電話匯報”的局面，既是增進機關(guān)和基層互相了解，加強機關(guān)與警察之間聯(lián)系和感情的重要渠道，也是機關(guān)了解基層、服務(wù)基層，向基層學(xué)習的難得機會。

三、機關(guān)民警參與基層巡邏應(yīng)當注意的問題

（一）提高認識，明確目的，進一步加強機關(guān)民警巡防工作的使命感和責任感

認識決定態(tài)度，態(tài)度決定高度。要端正對巡邏勤務(wù)工作極端重要性的正確認識，進一步增強機關(guān)民警參與基層巡防工作的主動性和積極性。一方面，巡邏勤務(wù)是警察最古老、最重要、最基礎(chǔ)的一種勤務(wù)的方式，警察巡邏是一種警務(wù)方式，不是一個警種，任何警種都可以采取巡邏方式進行工作。許多國家的警察部門，新警察開始的工作就是巡邏，有的甚至明文規(guī)定，所有警察都需要具有巡邏的實踐經(jīng)驗。機關(guān)民警應(yīng)主動摒棄機關(guān)民警就是 “發(fā)號施令”的領(lǐng)導(dǎo)角色，自覺投入到基層巡防工作來，豐富工作經(jīng)驗，增加社會閱歷，努力在一線中磨礪自己，在實踐中成長自己。另一方面，機關(guān)民警參加基層巡防工作是市局黨委轉(zhuǎn)變機關(guān)作風、整合警務(wù)資源、規(guī)范巡邏勤務(wù)的一項重要舉措，是機關(guān)了解基層、服務(wù)基層的重要渠道，提升服務(wù)效能的有力舉措，也是向基層學(xué)習的難得機會。要將市局黨委的工作部署和要求傳達到每一名干警，使巡邏勤務(wù)根植每一名干警心中，成為履行公安職責的第一要務(wù)。廣大機關(guān)民警要自覺增強政治觀念和大局意識，講政治，講大局，講奉獻，主動服從市局統(tǒng)一安排部署，自覺參與配合基層巡防工作，確保工作取得成效。

（二）強化考核，注重實效，進一步提高機關(guān)民警巡防工作的制度性和規(guī)范性

機關(guān)民警巡防是實實在在的提升基層巡防質(zhì)效的有力措施，不是花架子，不能走過場。2012年10月18日，南京市局專門召開機關(guān)干警巡邏工作推進會，進一步推動市局機關(guān)干警巡邏工作規(guī)范化、長效化建設(shè)。各單位要高度重視、加強領(lǐng)導(dǎo)、精心組織，重在落實。一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)。要細化工作規(guī)則，明確工作要求，落實工作責任，確保機關(guān)民警巡防工作制度的良性、健康發(fā)展。二是干部率先垂范。各級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是 “一把手”要身先士卒、率先垂范，帶頭參加基層巡邏工作，到治安情況最復(fù)雜的地區(qū)去，真正起到模范帶頭作用。三是強化考核監(jiān)督。政工紀檢督察部門要加強檢查考核，落實監(jiān)督責任，通過現(xiàn)場檢查、電臺點名、視頻巡視和回執(zhí)統(tǒng)計等方式開展檢查監(jiān)督，定期通報，點評問題，獎優(yōu)罰劣。

（三）互幫互學(xué)，取長補短，進一步增強機關(guān)民警巡防工作的規(guī)范性和質(zhì)效性

聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻。機關(guān)民警和基層民警知識結(jié)構(gòu)、研究方向、工作重心不同，應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，工作中形成互補，形成合力，實實在在出成績、出戰(zhàn)果、出經(jīng)驗。一是機關(guān)民警特別是治安、刑偵、法制等業(yè)務(wù)部門同志應(yīng)充分發(fā)揮自身業(yè)務(wù)和職能優(yōu)勢，對基層民警給予必要指導(dǎo)和幫助，為基層巡防工作提供理論保障和智力支持。二是基層民警應(yīng)摒棄拘謹和敬畏心理，放松心態(tài)，向機關(guān)同志耐心介紹基層基礎(chǔ)工作中的問題和現(xiàn)狀，認真?zhèn)魇谝痪€巡防工作中的寶貴經(jīng)驗，主動提出富有建設(shè)性的意見和建議。機關(guān)民警也要放下架子，丟掉面子，帶著課題而來，虛心請教，認真思考，拜基層同志為師，甘當小學(xué)生，切實為基層解決實際問題。

（四）回歸社會，服務(wù)社區(qū)，進一步彰顯機關(guān)民警巡防工作的宗旨性和目的性

現(xiàn)代警察之父羅伯特……比爾在他確立的現(xiàn)代警務(wù)九條原則中指出，警察就是公眾，在任何時間，警察都要與公眾保持聯(lián)系，警察只是為社區(qū)謀福利與謀生存的，全職服務(wù)于民的、公眾的、拿工資的公眾。英國警務(wù)改革旗手約翰……安德遜比喻說，如果說警務(wù)工作是一棵大樹……樹的根基必須牢牢扎根于土壤，這個土壤就是群眾和社區(qū)，警務(wù)工作必須以社區(qū)人力資源為警力的后備，以公眾千百雙眼睛和耳朵作為警察的眼睛和耳朵，警察重新回到公眾中去。我們要按照警務(wù)工作社會化的要求，將巡邏勤務(wù)與社區(qū)警務(wù)緊密結(jié)合起來，擴大巡邏中的服務(wù)職能，走入社區(qū)，走進群眾，點、線、面結(jié)合，最大限度調(diào)動社區(qū)各種力量、各個群體參與社會治安管理的主動性和積極性，充分利用社會資源。最大限度調(diào)動社區(qū)資源，使公安機關(guān)社會治安管理的戰(zhàn)線延伸、路徑增多，主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力加強，更具針對性和時效性。如南京市東山派出所全警動員，全所參與社區(qū)一級巡防工作，提出每天下班后再為轄區(qū)守候兩小時的口號，深入社區(qū)開展 “四項排查”工作，認真排查涉穩(wěn)隱患，切實壓降夜間發(fā)案，努力把涉穩(wěn)糾紛化解在源頭，解決在基層，加大對重點區(qū)域的空中排查力度。形成一個 “點、線、面”融合、 “制服、便衣、警犬”結(jié)合的立體化、網(wǎng)格化巡防模式，最大限度將警力推向小區(qū)、街面，提高見警率和管事率，增強群眾安全感。

[1]汪勇.警察巡邏勤務(wù)教程[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2000:37.

[2]梅可望.警察學(xué)原理[M].臺北:中央警官學(xué)校印行,1971:367-368.