流動人口服務(wù)管理方法探究

李 軍

（河南警察學院，河南 鄭州 45002）

人口流遷，尤其是農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模、跨地域的遷移流動，是當前中國社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種必然的社會現(xiàn)象。加強流動人口服務(wù)管理是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)，是社會管理和社會服務(wù)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)當理清思路，創(chuàng)新管理機制，努力實現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變。由以社會控制為主的治安管理型向城市統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合管理型轉(zhuǎn)變，由重管理、輕服務(wù)向管理服務(wù)并重，寓管理于服務(wù)中轉(zhuǎn)變。在社會管理現(xiàn)行體制下，對流動人口服務(wù)管理的模式及具體方法進行系統(tǒng)的研究，以提升流動人口服務(wù)管理的質(zhì)量和水平。

一、以出租房屋為切入點，做好流動人口服務(wù)管理工作

對所有出租房屋實行 “旅店式管理”，以出租房的“不變”，應(yīng)對承租人的 “萬變”。對動態(tài)的暫住人口實行靜態(tài)管理，實現(xiàn) “以靜制動”。對出租房屋實行 “人來登記，人走注銷”的管理模式，明確房屋出租人的職責，要求 “誰出租誰負責”。對散居在租賃房屋中的流動人口，參照旅店住客登記辦法，逐戶建立包括租賃登記、居住人口情況登記、房主與派出所簽訂的治安責任書，房屋平面圖等信息在內(nèi)租賃房屋檔案，并錄入租賃房屋信息庫。對流動人口租房居住集中的 “城中村”實行委托化管理，由社區(qū)民警牽頭，將租賃房屋委托居民組織或村委會管理，由其繪制租賃房屋戶平面圖，登記房東及租房人信息，并負責收集租賃信息，辦理相關(guān)手續(xù)。

社區(qū)民警每日入戶調(diào)查是提高各類人口管理的基礎(chǔ)，而出租房屋的管理又是社區(qū)民警勤務(wù)工作的重中之重，是流動人口服務(wù)管理的重點工作。努力實現(xiàn)社區(qū)民警專職化，讓社區(qū)民警從紛繁復(fù)雜的派出所其他工作中分離出來，專心致志地從事社區(qū)工作，保證社區(qū)民警有足夠的社區(qū)工作時間，以此提高工作效率。同時，依靠當?shù)卣?，按一定的人口比?（500-1000：1）招聘專職流動人口協(xié)管員，與社區(qū)民警一道共同做好這項工作。通過社區(qū)民警和協(xié)管員每日入戶調(diào)查、逐街、逐巷、逐樓、逐戶進行核查，從中發(fā)現(xiàn)流動人口，摸清底數(shù)，做到早發(fā)現(xiàn)、早登記、早錄入、早管理服務(wù)。根據(jù)房東的表現(xiàn)把出租房屋分為一、二、三級，分類管理。承租人經(jīng)常變動及有其他可疑情況的為一級，是重點監(jiān)管對象，社區(qū)民警每半月到出租房屋檢查一次；房東對配合派出所工作消極的為二級，社區(qū)民警每月到出租房屋檢查一次；房東積極配合民警工作，依法出租房屋，按規(guī)定登記暫住人員的為三級，民警一個季度檢查一次。

社區(qū)民警通過入戶調(diào)查，在做好服務(wù)的同時，應(yīng)對寄住在本轄區(qū)的流動人口進行身份審查，對無身份證、無婚育證、無固定居所和無固定收入的 “四無人員”，做到心中有數(shù)，加強監(jiān)管清理；對審查合格的及時登記、造冊、辦證，并進行普法教育；對所有登記、辦證的流動人員要做到 “四知、兩做到”即 “知身份、知暫住理由、知原戶口所在地、知現(xiàn)實表現(xiàn)”，做到 “見面知人，提人知門”，“人來登記，人在管理，人走注銷”，對違法犯罪的流動人口進行依法懲處，增強居民的安全感。

發(fā)動依靠社區(qū)群眾，廣辟信息來源。派出所黨支部要與辦事處黨組織積極協(xié)調(diào)，由社區(qū)民警兼任社區(qū)黨支部副書記，這樣既有利于社區(qū)警務(wù)工作，又有利于調(diào)動社區(qū)干部、群眾為公安機關(guān)工作的積極性。社區(qū)民警通過入戶為群眾服務(wù)加深與群眾的感情溝通，在社區(qū)干部、物業(yè)管理員、房屋中介職員、保安員、紅袖標巡邏隊員中，物色建立能為我反映流動人口信息的信息員隊伍。這樣才能全方位構(gòu)筑觸覺深、來源廣、反應(yīng)快的信息網(wǎng)絡(luò)，從而提高流動人口的動態(tài)管控水平。

二、以服務(wù)維權(quán)為出發(fā)點，做好流動人口服務(wù)管理工作

堅持以證管人，確保暫住人口不失控。按照 “人來登記，人走注銷”的原則，對年滿16周歲，暫住一個月以上的流動人口辦理暫住證。公安機關(guān)出臺免收暫住證工本費，為符合條件的流動人口辦理暫住證延期手續(xù)等多項規(guī)定，切實減輕流動人口的負擔，提高流動人口的暫住證辦證率，同時積極探索實行暫住證向居住證轉(zhuǎn)變的途徑和辦法，寓管理于服務(wù)中，使流動人口生活更加便利，更有自信和尊嚴。

派出所民警對流動人口進行調(diào)查、登記、辦證。依托走訪活動，組織流動人口協(xié)管員，經(jīng)常深入轄區(qū)、企業(yè)、租賃房屋等外來人員聚集區(qū)域，對外來人員進行 “村（區(qū)）不漏房，房不漏戶，戶不漏人，人不漏項”的拉網(wǎng)式走訪排查，對流動人口進行檢查登記辦證。公安機關(guān)定期組織專門力量，開展流動人口信息社會化采集專項活動，按照 “實名、實情、實時、實數(shù)”的原則，全面采集流動人口和出租房屋信息，按社區(qū)、單位分布特點，將派出所轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，先從一個網(wǎng)格開始，采取拉網(wǎng)式清理手段，對暫住人口、出租房屋進行全面徹底排查、登記辦證。集中時間，集中力量進行整治，完成后移交社區(qū)民警和協(xié)管員，實行分類、分層次的常態(tài)管理，再進行下一網(wǎng)格登記整理。最終實現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)管控。

依托電視臺、報紙、公安網(wǎng)站、警務(wù)微博、警務(wù)QQ等載體，最大限度提高群眾對流動人口信息社會化采集的知曉率，宣傳有關(guān)政策、措施，使廣大群眾明確責任義務(wù)，主動申報登記、辦證。進而提高采集率和辦證率。同時，根據(jù)各地實際，試行利益導(dǎo)向為基礎(chǔ)的流動人口 “溫馨服務(wù)卡”制度。變流動人口被動登記管理為主動辦證接受服務(wù)。民警負責采集外來人口的照片、身份證號、戶口所在地、暫住地址、工作單位和服務(wù)場所、工資等項信息，制成服務(wù)卡，將信息輸入微機管理系統(tǒng)并與治安管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。 “服務(wù)卡”在強化治安管理的同時，在服務(wù)群眾方面也發(fā)揮了很好的功效。免去了群眾變更住處重復(fù)申辦暫住證的麻煩，卡內(nèi)存入錢后一卡通用，可以代繳水、電、氣費，還能與本市居民一樣享受乘公交車五折、停車八折、超市消費優(yōu)惠等各項惠民政策。

三、以用工單位為依托，做好流動人口服務(wù)管理工作

國家機關(guān)、事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和社會團體，應(yīng)當做好本單位內(nèi)部流動人口的服務(wù)管理工作，各單位法人代表是流動人口服務(wù)管理的第一責任人。要明確主管領(lǐng)導(dǎo)、管理人員，建立健全流動人口服務(wù)管理制度，積極配合公安機關(guān)及流動人口服務(wù)管理中心 （站），做好流動人口服務(wù)管理工作。按照 “誰主管誰負責，誰用工誰負責”的原則，公安機關(guān)依托用工單位，嚴格落實用工單位負責制，派出所與用工單位簽訂流動人口管理責任書，要求每個用工單位配備專職流動人口管理員，負責單位內(nèi)部流動人口的登記、辦證和教育工作，做到 “用人登記、人走注銷、每月統(tǒng)計、逐月上報”，責任區(qū)民警能及時掌握用工單位流動人口的動態(tài)情況。

對大量招用外來人員且居住相對集中的企業(yè)，鼓勵建職工公寓，由單位配備專人實行公寓化管理，對居住10人以上的用人單位集體宿舍，以暫住人口集體戶為管理單元，實行一戶一檔，用人單位指定專人管理。用人單位應(yīng)當遵守勞動法律法規(guī)，與招用的流動人口簽訂勞動合同，辦理工傷保險和其他依法應(yīng)參加的社會保險，及時支付勞動報酬，保障流動人口的合法權(quán)益。生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)不得招用無身份證和拒絕辦理 《暫住證》或 《居住證》的流動人口。

公安機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，簡化辦證程序，選擇大型的用工單位，上門登記辦證，深入企業(yè)用工單位集中登記辦證，對外來人員堅持平等化、親情化和人性化管理，寓管理于服務(wù)中，開展多種維權(quán)服務(wù)，為企業(yè)外來員工、城市經(jīng)商、務(wù)工人員，上門辦理暫住證，在流動婦女比較集中的企業(yè)，建立 “婦女之家”，定期組織開展法律知識講座、政策咨詢、招聘信息發(fā)布、積極會同政府有關(guān)部門，調(diào)解因拖欠外來務(wù)工人員工資，隨意延長工時引起的勞資糾紛，及時查處打擊利用虛假招工信息詐騙外來務(wù)工人員等違法犯罪行為。切實維護流動人口的合法權(quán)益。

積極與流出地黨政部門協(xié)調(diào)，成立外來人員流動黨支部和黨小組，發(fā)揮外來人員黨員，語言相通，習俗相近的優(yōu)勢，在外來人員管理中，發(fā)揮先鋒模范作用。根據(jù)外來人員黨員暫住地、務(wù)工地、同鄉(xiāng)聚集地的分布情況，協(xié)助民警包片做好流動人口服務(wù)管理工作，調(diào)解糾紛維護權(quán)益，同時可在流動人口中選建治安耳目，及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪信息。

重點加強旅館 （店）業(yè)的陣地控制，堅持 “誰留宿，誰負責”的原則，與各旅店業(yè)主簽訂治安責任書，加強旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)，提高旅店入住登記率，要求賓館飯店裝機并與公關(guān)機關(guān)聯(lián)網(wǎng)，加強對從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員對入住登記率的重視程度。狠抓旅客信息 “實名、實數(shù)、實時、實情”登記和傳輸工作，同時加大檢查及違規(guī)處罰的力度，防止 “不登記”、 “不查驗證件登記” “一人登記多人住宿”， “登記人與住宿人不符”， “私自接待無身份證件人員住宿”等問題的發(fā)生，降低發(fā)案率，提高對在逃人員的抓捕率，最大限度地擠壓違法犯罪分子藏匿空間，凈化旅店特業(yè)經(jīng)營市場環(huán)境。

四、以科技、機制創(chuàng)新為抓手，做好流動人口服務(wù)管理工作

建立流動人口服務(wù)管理的專門機構(gòu)和聯(lián)動機制，試行在政府部門建立流動人口管理服務(wù)的專門機構(gòu)，確保此項工作有人抓、有人管、管得好，使黨和政府關(guān)于流動人口服務(wù)管理的方針、政策能夠貫徹落實。建立一個由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥、公安、工商、勞動、民政、城管、計生委等部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立縣級流動人口服務(wù)管理辦公室具體負責，由綜治辦和公安局雙重管理。明確勞動部門用工管理，房產(chǎn)部門社區(qū)物業(yè)管理、公安機關(guān)戶口登記和治安管理，工商部門市場經(jīng)營登記管理，以及勞動、衛(wèi)生、交通、計生、民政部門的工作職責，通過定期召開聯(lián)席會議等方式實行部門聯(lián)動，綜合管理，形成在黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機關(guān)為主，其他部門密切配合協(xié)作的流動人口服務(wù)管理格局。

加強流動人口專職隊伍的建設(shè)，通過政府出資和市場運作相結(jié)合方式，在社區(qū)、村委和企業(yè)配備流動人口協(xié)管員，負責協(xié)助有關(guān)部門，做好法律政策宣傳、登記辦證、計劃生育、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、租房管理、治安管理等工作，消除服務(wù)管理的盲區(qū)，提高服務(wù)管理的效率。加強對公安、民政、勞動、衛(wèi)生等部門流動人口信息的整合利用，暢通信息交流渠道，降低成本、提高信息的豐裕度和共享率，利用高新科技手段，通過各有關(guān)部門信息庫的對接和交換，逐步建成一個集流動人口信息、房屋租賃管理、勞動就業(yè)管理、計劃生育管理、治安管理以及子女就學、衛(wèi)生防疫等多功能于一體的流動人口政府綜合信息平臺，在建立健全各項管理使用制度的前提下，實現(xiàn)流動人口跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享，從而提高流動人口綜合服務(wù)管理效能。既可以為有關(guān)部門開展計生、稅收、信用調(diào)查、司法執(zhí)行、安置幫教、社區(qū)矯正等使用，也可為公安機關(guān)查對管控高危人群使用，為及時發(fā)現(xiàn)和打擊違法犯罪提供準確的依據(jù)。如浙江某市注重對外來人員未成年子女信息的掌握，在辦理暫住證的同時，要求父母提供未成年子女的情況，并通過教育部門的信息核實，做到 “以大知小”，情況明了，為開展 “護苗”活動和有效防止未成年人違法犯罪奠定了基礎(chǔ)，同時做好 “以小管大”，以學生入學、轉(zhuǎn)學時期為重點，與教育部門協(xié)商，在辦理學生入學登記時務(wù)必記錄學生父母的暫住信息。

建立新型的托管服務(wù)和信息采集模式。建立出租房屋免費托管服務(wù)模式，公安機關(guān)協(xié)助社區(qū)成立房屋租賃服務(wù)管理中心或直接在警務(wù)室開展出租房屋業(yè)務(wù)。想出租房子的居民，將房源信息免費登記在服務(wù)中心，由中心發(fā)布出租房屋信息，并幫助聯(lián)系租房人，有效防止了出租方與承租方私下交易，情況不明，魚龍混雜。派出所依托中心查驗、登記流動人口，從而掌握了出租方和承租方的基本情況，也服務(wù)便利了群眾。

2011年初，福建省公安機關(guān)在流動人口信息社會化采集專項活動中，采用了 “三位一體”的采集模式，提升了流動人口信息采集率，群眾只要通過互聯(lián)網(wǎng)、電話和手機短信就可以足不出戶地申報相關(guān)信息，如群眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)，用自己的手機號碼，作為賬戶申報房屋出租人的姓名、證件號碼、出租房屋地址，系統(tǒng)就會自動把信息發(fā)給社區(qū)民警，民警隨時上門核實信息。信息采集完成后，系統(tǒng)自動發(fā)送密碼給房屋出租人。如果有人來租房，房屋出租人就可以通過互聯(lián)網(wǎng)、手機短信或語音電話輸入自己的賬號和密碼，向公安機關(guān)申報房屋出租的相關(guān)情況。

五、以流出流入兩地溝通協(xié)作為途徑，做好流動人口服務(wù)管理工作

近年來，流動人口服務(wù)管理方面仍然存在著 “重本地、輕外地、重流入、輕流出、重自身職能、輕區(qū)域協(xié)同”， “流出地管不了，流入地管不住”的狀況，廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量 “空巢村”和 “空巢家庭”，留守的婦女、兒童和老人，極易成為違法犯罪分子侵害的對象。流出人口返鄉(xiāng)時，違法犯罪也時有發(fā)生且存在案發(fā)突然、來去匆匆、偵破難度大等特點。加之職能部門之間協(xié)調(diào)配合不夠，流出地與流入地之間缺乏溝通聯(lián)系，流動人口在流出流入兩地的相關(guān)情況掌握不住。為克服上述問題和弊端，外出務(wù)工人員較多的流出地公安機關(guān)等有關(guān)部門應(yīng)積極主動做好以下工作。

一是建立流出人口澄清機制。開展戶籍人口和實有人口排查比對工作，在摸清本地實有人口的同時，澄清流動人口的底數(shù)、去向和基本情況。二是加強與流入地公安機關(guān)的溝通與聯(lián)系。由派出所逐人寄發(fā)通報協(xié)查函到流入地公安機關(guān)并提供相關(guān)信息，對有 “不良”表現(xiàn)的重點人情況，定期交流信息。請求流入地公安機關(guān)加強管理，提供服務(wù)，和流出人員較集中地區(qū)專門簽訂共管協(xié)議，建立協(xié)作機制，促進流入地公安機關(guān)對流動人口的管理，服務(wù)好流出流入兩地的治安工作和經(jīng)濟發(fā)展。三是廣交朋友，物建治安耳目。在流動人口節(jié)假日和農(nóng)忙集中返鄉(xiāng)期間，開展入戶走訪，法制咨詢，解困幫扶等服務(wù)活動，同時為了了解流出人員在流入地的情況，廣交朋友，發(fā)展建立治安積極分子和治安耳目。四是搞好服務(wù)鞏固后方。組織民警和村街治安力量，重點強化對 “空巢村”和 “空巢家庭”的巡邏防控力度，有效維護好流出人員的后院安全。積極加強與計生、民政等部門的溝通聯(lián)系，共同組織專業(yè)服務(wù)隊，緊緊依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部，努力為留守人員提供服務(wù)。五是依托駐外黨支部、農(nóng)民工工會等，定期到流入地，積極為流出人員提供上門辦證、維權(quán)咨詢、招商引資和對公協(xié)調(diào)等服務(wù)。與流入地公安機關(guān)積極協(xié)商，開展跨區(qū)警務(wù)協(xié)作，派熟悉本地流動人口的民警到流入地公安機關(guān)掛職工作，利用人熟、語言通的優(yōu)勢，協(xié)助流入地民警做好流動人口的服務(wù)管理工作。例如浙江省諸暨市店口鎮(zhèn)派出所摸索了一條 “外省籍民警管理外來人口”的新路子，取得了初步成效。經(jīng)協(xié)商，遵義市警方派民警到諸暨市店口鎮(zhèn)派出所協(xié)助管理貴州籍外來人員。工作時間一年，組織關(guān)系轉(zhuǎn)入店口派出所，享受店口派出所民警同等的工資福利待遇，經(jīng)費由店口鎮(zhèn)政府解決。同時保留原單位的基本工資。派出所負責對遵義籍民警的工作情況和工作成績進行考核并定期向兩地公安局黨委匯報。主要工作任務(wù)是協(xié)助店口派出所，管理貴州籍外來人口并配合做一些中心工作及基層基礎(chǔ)工作。外籍民警利用身份、語言優(yōu)勢，調(diào)查摸清了貴州籍外來人口的底數(shù)及分布情況，建立和發(fā)展一批治安信息員，協(xié)助有關(guān)部門建立貴州籍外來人口維權(quán)組織，在糾紛調(diào)解、群體事件處置和發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪方面發(fā)揮了積極作用。

[1]張愛華.對流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新的思考[J].云南警官學院學報,2012,(02).

[2]沈惠章.論流動人口管理服務(wù)工作的創(chuàng)新[J].湖南公安高等專科學校學報,2009,(01).

[3]馬強.當前我國流動人口管理問題探析[J].中國商界(下半月),2010,(11).

[4]胡建華.臨縣:解15萬流出人口管理之難[N].人民公安報,2011-08-31.

[5]李嘉慶等.沂源構(gòu)建流動人口服務(wù)管理新格局[N].人民公安報,2011-12-20.

[6]陶煒等.二連浩特:三大支撐破解流動人口管理難題[N].人民公安報,2013-02-06.