轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革的憲政內(nèi)涵

彭澎

(中共湖南省委黨校，湖南長沙 410006)

隨著農(nóng)村市場化改革的深入進(jìn)行和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會開始轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的基層治理模式和民主政治體制逐步實(shí)現(xiàn)變革，農(nóng)村民主政治朝著政治文明和政治現(xiàn)代化的方向向前進(jìn)步。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的改革、經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步以及基層民主政治的發(fā)展使得民眾對民主、自治的認(rèn)識越來越深刻，對民主政治和自治治理的需求越來越高，村民要求政治權(quán)利平等、構(gòu)筑基層有序的民主政治結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)基層自治的治理秩序成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層政治發(fā)展的鮮明主題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型需要構(gòu)建健全完善的基層治理組織體系與和諧穩(wěn)固的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化、社會結(jié)構(gòu)多元化、政治發(fā)展復(fù)雜化等已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要標(biāo)志，也是農(nóng)村民主政治變革和發(fā)展必須重視的關(guān)鍵問題，是農(nóng)村政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村民主自治是農(nóng)村基層治理制度的基本內(nèi)涵，是鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的成功結(jié)果，而伴隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場化改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境發(fā)生巨大變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會開始轉(zhuǎn)型，以農(nóng)村民主自治為內(nèi)涵的農(nóng)村基層治理制度開始發(fā)生深刻變革，以適應(yīng)不斷變化和發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境?；鶎又卫碜兏镆呀?jīng)成為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的內(nèi)在需要，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，基層治理的憲政化建設(shè)已經(jīng)成為農(nóng)村政治現(xiàn)代化發(fā)展和政治文明進(jìn)步的自主選擇與客觀必然［1］。農(nóng)村基層的治理變革不僅是對農(nóng)村基層傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治資源進(jìn)行革新、重組，更是在憲政理念和憲政思想的指導(dǎo)下進(jìn)行體制機(jī)制的變革和創(chuàng)新?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)代表著農(nóng)村民主政治進(jìn)步和政治現(xiàn)代化發(fā)展的方向，成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層治理變革的目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治文明的最佳路徑?；鶎又卫淼膽椪ㄔO(shè)既尊重了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、社會發(fā)展及其結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實(shí)情況，又把代表政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展潮流的憲政理念、價值、精神和思想植入鄉(xiāng)村治理體制之中，通過理順鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，正確看待和處理國家與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，建構(gòu)農(nóng)村基層的憲政化治理模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的憲政化治理秩序，發(fā)展和培育鄉(xiāng)村的公民社會，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的憲政社會化，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村的民主政治體制，實(shí)現(xiàn)基層政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展，由下至上構(gòu)建一種中國式憲政建設(shè)的發(fā)展路徑。有學(xué)者認(rèn)為，憲政對于農(nóng)村和基層治理來說，“農(nóng)村自身是無法產(chǎn)生出這些基本的民主政治概念的，需要從外部啟蒙和輸入”［2］。憲政是人類政治文明的結(jié)晶，是最能實(shí)現(xiàn)人類民主、法治和人權(quán)的政治制度。農(nóng)村基層治理變革應(yīng)當(dāng)朝著憲政的目標(biāo)，探索和挖掘其鮮明的憲政內(nèi)涵與憲政特性。在憲政理念的主導(dǎo)下對農(nóng)村基層的政治資源和治理模式進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，代表著農(nóng)村政治現(xiàn)代化的發(fā)展方向，基層治理的憲政化建設(shè)是農(nóng)村基層治理變革的獨(dú)特內(nèi)涵和發(fā)展路徑。

一、遵循憲政化的基層治理制度

在中國農(nóng)村基層治理中遵循憲政化的自治方法，就是把憲政與基層治理聯(lián)系起來，挖掘和深化基層治理中的憲政特性。在政治文明的框架體系內(nèi)，離開自治談憲政，或者離開憲政談自治都是有缺陷的。美國學(xué)者曾指出:“大家可以說憲法是法律的一個特殊部門，……它只是涉及政府的機(jī)關(guān)、選舉和行政。然而一經(jīng)細(xì)察，我們便可看出上面說法的膚淺。”［3］過去對農(nóng)村基層治理的傳統(tǒng)研究方法，都是立足于政治學(xué)基本理論，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了基層治理的政治意義，而忽視了基層治理的憲政基礎(chǔ)。事實(shí)上，基層治理制度不能離開憲政文化和憲政方法的支撐，憲政文化和憲政方法不僅決定了基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展程度，而且決定了基層治理是否可持續(xù)運(yùn)行?！罢挝幕峭ㄟ^對各種政治行為的影響，來影響整個國家和社會政治生活的各個領(lǐng)域?！保?］民主憲政的文化和方法能根本性地改善基層治理行為，提升基層治理的憲政層次，從而構(gòu)建起基層治理的憲政體制和憲政秩序。憲政在國家政治生活中的實(shí)施狀況往往是衡量一國民主和法治進(jìn)程的重要標(biāo)志，而基層治理不僅是憲政制度的重要方面，更是體現(xiàn)一國憲政實(shí)施狀態(tài)和政治文明標(biāo)準(zhǔn)的象征?？梢哉f，憲政和基層治理是現(xiàn)代文明社會追求的共同目標(biāo)?！懊裰髦贫仁怯心繕?biāo)的政治實(shí)踐，目標(biāo)是民主制度前進(jìn)的方向，民主不是盲目無序的偶然試驗，為了使民主實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的目標(biāo)，需要給民主提供一種方法論的指導(dǎo)，需要一種設(shè)計民主的方法理論”。［5］遵循憲政主義的自治方法，將憲政的研究方法導(dǎo)入基層治理的體制框架中來，既順應(yīng)了兩者在影響一國政治文明現(xiàn)代化程度中的密切關(guān)聯(lián)，又抓住了兩者在發(fā)展機(jī)理和運(yùn)行規(guī)則上的理念互通與制度嵌合，更揭示了轉(zhuǎn)型期基層治理變革應(yīng)當(dāng)順應(yīng)憲政化的政治發(fā)展方向，體現(xiàn)了憲政在農(nóng)村基層治理中的權(quán)威地位，又彰顯了基層治理對推進(jìn)國家憲政建設(shè)的核心地位。

二、堅守憲政化的基層治理立場

在中國基層治理理念中考察憲政理論的核心問題，或者在憲政維度與框架內(nèi)反思中國的基層治理制度，其核心就是要強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行憲法的實(shí)施和憲政規(guī)則的遵守，突出憲法規(guī)范和規(guī)則在基層治理中的引導(dǎo)和約束作用，展示一種憲政化的自治立場。作為一種經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中的深刻革命和對幾千年來傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明社會的巨大改造，中國農(nóng)村基層治理的推進(jìn)和完善肯定會碰到很多問題，出現(xiàn)許多新的壓力甚至?xí)庥鲈S多全所未有的困難。但值得強(qiáng)調(diào)的是，無論是誰都不能違反和超越憲法規(guī)定而任意行動，都不能超脫現(xiàn)代憲政體制的文明理念，濫用公權(quán)力對基層治理進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，就是村民自治權(quán)利內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)充分遵守憲法規(guī)范和憲政規(guī)程。在市場化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型語境中分析基層治理，必須貫徹憲法學(xué)研究思維和堅定憲政研究立場，強(qiáng)調(diào)對憲法全面而正確的實(shí)施，夯實(shí)基層治理的合法性根基，不能刻意強(qiáng)調(diào)某一方的權(quán)利而犧牲另一方。正如亞里士多德所說，“法律在任何方面受到尊重而保持無上的權(quán)威，執(zhí)政人員和公民團(tuán)體只應(yīng)在法律所不及的‘個別’事例下有所抉擇，兩者都不應(yīng)侵犯法律?！保?］這一立場對于推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和農(nóng)村基層治理變革具有重要意義?；鶎尤罕娦宰灾问侵袊?jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型必將堅持的路徑方向，也是中國憲政發(fā)展的主體方向之一，必須把實(shí)施憲法作為必備要件、把憲政作為成功要式來發(fā)展和推動基層治理的變革，堅守憲政化的自治立場可以促使基層治理制度憲政化。

1、深化基層治理的憲政價值取向

一國制度的設(shè)計有各種各樣的價值和目標(biāo)追求，它們又反過來影響立法模式等的選擇，弗里德曼曾說:“每種新的工具和技術(shù)，每種新的社會組織都帶來法律準(zhǔn)則的某種變化”、“在現(xiàn)代技術(shù)社會中，法律必須更明確，重形式和拘泥‘法律’”，“社會力量、歷史和文化不斷對法律制度起作用，改變法律規(guī)則，或延緩、塑造或是緩和變化。”［7］基層治理隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型將發(fā)生變革的趨勢，其中必將樹立新的價值取向，而與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的憲政主義政治文明因素將會越來越深刻地影響農(nóng)村基層治理的理論和實(shí)踐，憲政的價值取向就會反射到基層治理以及與基層治理相配套的一系列中國式民主政治制度的設(shè)計中去。

2、明確基層治理的憲政規(guī)則內(nèi)容

站在憲政的研究立場來探討中國農(nóng)村基層治理制度，會給基層治理各行為主體提供行動范式，明確各行為主體的權(quán)力范圍、程式，以及民主權(quán)利和自治權(quán)利的組合方式、活動程序等行為關(guān)系的憲政狀態(tài)，以建立良好的憲政自治秩序。具體而言應(yīng)包括權(quán)利行使合法化的憲政標(biāo)準(zhǔn)、基層治理權(quán)力的合憲性證明以及由此產(chǎn)生的憲政責(zé)任等。

三、形構(gòu)憲政化的基層治理思維

憲政對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期基層治理變革的規(guī)制，最權(quán)威的是在基層治理中形構(gòu)憲政化的自治思維。憲政思維中普遍得到共識的是權(quán)力制約思維，這也是憲政的核心內(nèi)容。學(xué)者卡爾·洛溫斯認(rèn)為:“憲法是規(guī)定國家控制權(quán)力活動過程中的基本文件，其目的在于提出和控制政權(quán)的范圍，把規(guī)定的權(quán)力從統(tǒng)治者的絕對控制下解救出來，使他們在活動過程中取得合法的分享?！保?］憲政的精髓即在于約束住國家權(quán)力以防公權(quán)力的濫用。在憲政主義者看來，無論一個政府的組織形式如何，制度安排怎樣都不能存在不受限制和約束的最高權(quán)力。而立憲主義者所孜孜以求的恰恰就是用憲法和法律的利器管束住政治家們擴(kuò)展權(quán)力與濫用權(quán)力的人性欲望和野心。在憲政看來，民主管理、民主決策、民主選舉、民主治理、民主溝通和民主監(jiān)督的渠道建立，是約束權(quán)力濫用的重要手段，民主自治對約束權(quán)力的作用要勝于民主自治功能本身，這或許就是憲政化自治思維的理論根基?；鶎又卫砗蛻椪谥袊?jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中是兩個內(nèi)涵外延不同的概念，但卻是價值取向相同的制度設(shè)計?；鶎又卫碇贫仍O(shè)計之初宣示的是農(nóng)村民主自治治理的決心，同時附帶地延伸出了基層治理對國家權(quán)力，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)基層治理的防御主張，即初步展現(xiàn)了通過民主自治防止國家對基層村民民主權(quán)利蠶食的憲政光芒。憲政的核心是限權(quán)，那么經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期在農(nóng)村基層治理中形構(gòu)憲政化自治思維，就是要求從憲政的角度把農(nóng)村基層現(xiàn)行的國家權(quán)力納入憲制、憲政軌道和憲政化的分析視野，并使行為者的權(quán)力受到法治應(yīng)有的規(guī)制約束，形成與基層民主治理權(quán)力良性互動的權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)真正的“還權(quán)于民”和村民自治景象，這樣才真正把握住基層治理的基本精神和憲政底線。

四、構(gòu)建憲政化的基層治理模式

學(xué)術(shù)界對中國農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了深入的研究，并提出諸多改革方案，但這些理論都未能突破傳統(tǒng)的宏觀治理框架，存在先天性的缺陷，這也在一定程度上延緩了中國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的變革。為此，有必要從宏觀上突破目前的理論僵局，構(gòu)建新的治理模式，即在農(nóng)村確立黨權(quán)、政權(quán)、自治權(quán)三者之間相互制約的權(quán)力制衡模式，以便打破既有的農(nóng)村治理理論思維的困境，重構(gòu)符合現(xiàn)代國家治理模式的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期構(gòu)建憲政化的治理模式，就是要在基層治理的運(yùn)行體制中突出其蘊(yùn)涵著的憲政精神和憲政理念。變革和發(fā)展農(nóng)村基層治理的治理模式，不能割斷憲政與基層治理的通聯(lián)脈絡(luò)。將基層治理置放到憲政的宏觀視野中考察，閃爍著憲政的智慧光芒:村民通過行使憲法賦予其的選舉權(quán)和自治權(quán)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家權(quán)力及村黨組織的執(zhí)政權(quán)力進(jìn)行抗?fàn)幣c博弈，從而維護(hù)和保障自己的民主自治權(quán)利，這本身就是一種憲政關(guān)系—— “權(quán)力制約與權(quán)利保障”。在基層治理的偉大實(shí)踐中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力——村黨組織的執(zhí)政權(quán)力——村民的民主自治權(quán)”三個維度的權(quán)力與權(quán)利的互動與沖突，構(gòu)架了中國農(nóng)村基層治理的憲政基本結(jié)構(gòu)，基層治理實(shí)踐過程中出現(xiàn)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村黨組織權(quán)力侵犯和壓制村民民主自治權(quán)”的現(xiàn)象是違背憲政精義的“國家權(quán)力”侵犯“公民權(quán)利”行為在基層的典型投射。構(gòu)建憲政化的治理模式，就是要在基層治理體系中建設(shè)一種憲政機(jī)制，形成有效的基層治理的憲政程序，使得村民能夠通過行使民主自治權(quán)，真正管理自身事務(wù)，從而限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的國家權(quán)力與村黨組織執(zhí)政權(quán)力的恣意擴(kuò)張和干涉，彰顯出基層治理獨(dú)具魅力的憲政精神。因此，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期整合農(nóng)村基層存在的各種矛盾、平衡其價值沖突是構(gòu)建憲政化治理模式的關(guān)鍵?！按迕褡灾问且环N憲政制度的安排，落腳點(diǎn)是村民個人，歸宿是村民權(quán)利?！保?］基層治理的過程，實(shí)質(zhì)上就是村民在憲政視野下行使自己憲法權(quán)利的過程。中國農(nóng)村的市場化發(fā)展和民主自治進(jìn)程的原動力主要來自于上層推動，而當(dāng)市場化與民主自治發(fā)展至一定程度，則必然需求廣泛民眾的參與和支持，“任何政體的穩(wěn)定都依賴于政治參與和政治制度化程度之間的關(guān)系”，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和基層治理變革成功的必備條件?！按迕駞⑴c政治是現(xiàn)代化中的國家政治參與擴(kuò)大的轉(zhuǎn)折點(diǎn);現(xiàn)代化中的國家能否實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定，關(guān)鍵在于動員村民通過政治參與承認(rèn)現(xiàn)存的政治體系?！保?0］構(gòu)建憲政化的基層治理模式，形成村民自治治理、政治參與和基層治理制度良性運(yùn)作的組織機(jī)理，將鄉(xiāng)村治理回歸到憲政主導(dǎo)的基層治理之路上來，可能與村治的實(shí)際狀況有些差距，這對中國憲政與基層民主的治理水平提出了很高的要求，需要一個轉(zhuǎn)變發(fā)展過程。在此過程中，憲政與基層治理的形態(tài)結(jié)構(gòu)及發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制動力都將發(fā)生互動性的新變化，呈現(xiàn)出鮮明的共存機(jī)理和聯(lián)動結(jié)果，但絲毫不能割裂憲政與農(nóng)村基層治理變革這一歷史性的連續(xù)動態(tài)演進(jìn)過程，這本身或許就代表著當(dāng)代中國農(nóng)村基層民主政治的現(xiàn)代化方向。

五、導(dǎo)入憲政化的基層治理文化

人類政治文明的發(fā)展史中，憲政無疑是各國政治文明發(fā)展的共同選擇?！罢袔缀醪皇芟拗频暮戏?quán)力，但卻以節(jié)制的精神行使這種權(quán)力”［11］，這是憲政主義政治文化的經(jīng)典描述。憲政作為人類民主政治制度的典型形式，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物?，F(xiàn)代國家憲政體制的確立與人類經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步密不可分，憲政就是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在民主政治領(lǐng)域的集中成果。憲政的產(chǎn)生和確定與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，美國著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾曾經(jīng)用十分生動又形象的語言論述了民主憲政與市場經(jīng)濟(jì)之間的緊密關(guān)系，他認(rèn)為民主憲政與市場經(jīng)濟(jì)就好像是一對夫妻，相互之間雖然有時關(guān)系不和諧，但卻緊密連接在一起，相互依存、共同發(fā)展，有時也會充滿矛盾，但卻不會分離，誰也不會希望離開對方而單獨(dú)存在［12］。正如普林巴拉所說，市場經(jīng)濟(jì)是一個充滿活力的有機(jī)體，它要能夠不斷發(fā)展、完善和健全，必須要構(gòu)建一個政治民主的體制和法律秩序的環(huán)境。［13］因為，“一種好的憲政體制可以推動國家的民主政治建設(shè)，可以為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。”［14］人類經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會生產(chǎn)力的不斷提高在推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的同時，也加快了各國經(jīng)濟(jì)市場化和政治現(xiàn)代化發(fā)展的步伐，推導(dǎo)了現(xiàn)代憲政文化的廣泛傳播。法國著名學(xué)者托克維爾在分析美國民主政治制度形成的原因時曾說到，“物質(zhì)起因的貢獻(xiàn)遜于法律的貢獻(xiàn)，法律的貢獻(xiàn)又遜于文化習(xí)俗的貢獻(xiàn)”［15］。因為，制度只是民主憲政的外表，而文化則是民主憲政的靈魂?！拔幕侨祟惿鐣械囊幻娌豢扇鄙俚钠鞄?，它引導(dǎo)人們產(chǎn)生認(rèn)同。……文化認(rèn)同對大多數(shù)人來說是最有意義的東西?！幕仁欠至训牧α?，又是統(tǒng)一的力量。”［16］有學(xué)者認(rèn)為，“對于人類民主憲政的發(fā)展來說，光靠構(gòu)建一種合適的憲政制度或者只是把民眾簡單的拉入憲政體制之中是不能真正實(shí)現(xiàn)人類的民主憲政的，關(guān)鍵還是要營造能夠為全體民眾所認(rèn)可和接受的憲政文化，這類憲政文化既可以尊重民眾的個人意志，又會考慮社會發(fā)展的公共意志，還能凝聚和統(tǒng)一人們對憲政的共識。”［17］憲政文化催化人們對民主機(jī)制和憲政制度的認(rèn)同和接受，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中的憲政含量、憲政文化附加值越來越高，可以強(qiáng)化人們在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期對憲政制度構(gòu)建的強(qiáng)力主張，憲政主義文化所提倡的自治治理、權(quán)力制約、人權(quán)保障和制度敬畏等價值理念，與市場經(jīng)濟(jì)帶給人們的政治需求密切相關(guān)，成為現(xiàn)代民主政制和自治治理的基本精神。早在民國時期，進(jìn)步人士就早已清楚:“地方自治，由民眾自己管理自己的政治事務(wù)，這是現(xiàn)代民主政治的根本基礎(chǔ)。對于民主憲政，西方國家相對比較完善，但西方之強(qiáng)，并不是真正在于其民主政治組織的健全，而是在于其深厚的民主憲政思想和豐富的民主憲政文化?！保?8］因此，有學(xué)者認(rèn)為，“我們推行民主憲政，真正實(shí)現(xiàn)民有、民治、民享，既要以西方為榜樣，注重政治進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同效性，構(gòu)建堅實(shí)的民主憲政體制，同時更要形成民主憲政的文化，將民眾吸引進(jìn)來創(chuàng)造未來民主政治的基礎(chǔ)，通過憲政文化來凝聚民眾對民主憲政建設(shè)的熱情。”［19］在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期推行基層治理的憲政化建設(shè)，更要注重憲政文化的培育，將憲政文化的形成與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體問題緊密聯(lián)系起來，特別是與農(nóng)村基層治理相連接。因為在轉(zhuǎn)型期，憲政主義對于實(shí)現(xiàn)基層治理變革具有指引性作用，憲政主義的思想觀念和文化基因隨著鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展已經(jīng)開始融入到基層治理的體制機(jī)制之中，如憲政在基層治理中的作用、國家政治權(quán)力在基層治理中的約束和規(guī)范、基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與民主自治的變遷、憲政秩序與基層社會穩(wěn)定的鞏固、憲政體制與農(nóng)村市場化發(fā)展的關(guān)系等等將構(gòu)成憲政主義基層治理文化的基本內(nèi)容，成為基層治理變革的憲政命題，成為推動基層治理憲政化建設(shè)的重要內(nèi)容。正如某學(xué)者所言:如果一個國家的公民能夠知曉民主的價值，形成自己堅定的民主立場、清楚的民主觀念，并且對民主實(shí)踐給予強(qiáng)大的支持和親身參與，那么這個國家建立穩(wěn)定的民主制度的前景將會更加光明和美好，當(dāng)然，如果這些對民主的認(rèn)識、信念和踐行最后能深深的刻印在國家的文化之中，同時能夠世代相傳，那么這個國家就將擁有民主的政治文化，這將是對這個國家民主政治制度建立的最可靠的支持［20］。因為，“培養(yǎng)文化底蘊(yùn)比引進(jìn)科學(xué)民主更重要”［21］;因為，“民主在我們心中，我們知道怎樣保護(hù)他們，使它們健康生存”［22］。

六、遵守憲政化的基層治理原則

憲政的基本原則是憲政主體對憲政本質(zhì)認(rèn)識的某種內(nèi)在要求和期待，以理論的邏輯性和體制先進(jìn)性為最終訴求，并體現(xiàn)在憲政制度的構(gòu)建與發(fā)展變遷之中。憲法作為根本法涉及國家生活的各個方面，但國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系依然始終是憲法的基本問題，如何使國家權(quán)力得到正確行使和公民權(quán)利得到有效保障是憲政的基本問題，成為立憲主義的基本出發(fā)點(diǎn)和基本原則。憲政理論形成了國家權(quán)力與公民權(quán)利相互關(guān)系的基本原則，解決了國家權(quán)力的歸屬和行使問題，使得個人、集體和國家三者利益得到了有機(jī)的協(xié)調(diào)，避免了因利益沖突的無謂犧牲，一切力量被合理保持在制度的框架內(nèi)。在農(nóng)村基礎(chǔ)自治治理中遵守憲政主義的自治原則，可以揭示基層治理制度的憲政本質(zhì)，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期基層治理的憲政本質(zhì)是什么，如果用簡單的語言解釋，只能說它是區(qū)別于傳統(tǒng)的一般治理制度的一種理想狀態(tài)。在這里所揭示的憲政自治制度也只能是應(yīng)然狀態(tài)的憲政自治狀態(tài)，實(shí)然狀態(tài)的憲政自治制度是無法用簡單的幾句話所能描述清楚的。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期基層治理變革遵守憲政化的治理原則，就是為了將憲政自治的應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)然狀態(tài)，其中必將貫徹著一組符合憲政原理和自治規(guī)律的規(guī)則，以及一系列由憲政觀念和文化決定的憲政基本原則如尊重人的尊嚴(yán)、承認(rèn)人生而平等、自由并享有追求幸福的權(quán)利，自治權(quán)力的行使和國家公共政策的出臺都必須考慮到合憲性和人民的認(rèn)同等。“立憲主義的宗旨在于保障社會生活中每個人都能在符合其人性尊嚴(yán)和人權(quán)的社會條件中生活……”［23］在農(nóng)村基層實(shí)行村民自治，由村民依法辦理自己的事情，體現(xiàn)了人類發(fā)展權(quán)的平等和人權(quán)的平等觀，這一深刻而鮮明的人權(quán)價值特征就是憲政主義所賦予的基層治理原則的價值追求。憲政化的治理原則包含有憲政的人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則、權(quán)力制約原則和法治原則，在基層治理過程中通過遵守憲政的自治原則來合理界定村民自治權(quán)利與國家權(quán)力的界限，使國家權(quán)力不得濫用和任意干涉，使村民自治權(quán)力能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使村民的民主自治權(quán)得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，建立基層治理的憲政規(guī)范機(jī)制［24］。

七、搭建憲政化的基層治理秩序

實(shí)施基層群眾性自治是政治文明現(xiàn)代化建設(shè)不可缺少的歷史任務(wù)和必經(jīng)過程。而國家立憲的基本任務(wù)即在于創(chuàng)建一種體制，使得多元分散的鄉(xiāng)村社會與村民利益能夠凝聚成中華民族整體的政治意志和政治向心力。憲政是基于反對封建專制下無個人權(quán)利與自由的空間和出于對國家權(quán)力惡性的羈束而產(chǎn)生的，它自始即把個人權(quán)利與自由的最大化程度實(shí)現(xiàn)視為憲政己任。因此，憲政帶有對個人權(quán)利保護(hù)的傾向，即便對民主議會的民主決策亦始終報以高度警惕，以防范民主對個人權(quán)利與自由精神的背叛、誤傷和襲擊?！懊裰鞯睦硐?，其最初的目的就是要阻止一切專斷的權(quán)力，但卻因其自身不可限制及沒有限制而變成了一種證明新的專斷權(quán)力為正當(dāng)?shù)睦碛??！保?5］所以在每一重大的社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理變革中，民主自身是要既保障又要規(guī)范的，只有搭建憲政化的治理秩序，民主才是有保障的，自治才是真實(shí)的，自由才是有保障的，治理才是有效的?！胺彩且怨矙?quán)力為目的或是借助于公共權(quán)力的一切活動，都可以被視為政治?！保?6］搭建憲政化基層治理秩序的實(shí)質(zhì)是對村莊公共權(quán)力的制度性安排與結(jié)構(gòu)運(yùn)作，是約束國家權(quán)力和保障村民自治權(quán)利的手段，是基層政治現(xiàn)代化的表現(xiàn)。在這一秩序中，無民主自治即無憲政，無憲政亦無基層民主自治。搭建憲政化的治理秩序最終目標(biāo)不在于民主形式，而在于民主的自由、平等以及民主的實(shí)現(xiàn)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，通過確立基層治理中的參與機(jī)制、競爭機(jī)制和法治機(jī)制，將國家權(quán)力置于特定的運(yùn)行規(guī)則之中，保證基層村民自治權(quán)運(yùn)行的實(shí)效化和科學(xué)化，使基層民主治理有規(guī)則、有秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)，擴(kuò)大基層治理的參與程度，實(shí)現(xiàn)基層治理中民主、自治、自由、平等的憲政目標(biāo)。農(nóng)村市場化發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，社會利益發(fā)生重新組合與調(diào)整，社會各種利益關(guān)系呈現(xiàn)出頻繁的變動性和趨利的快捷性、不確定性甚至非理性的特點(diǎn)，利益關(guān)系之間的沖突與摩擦在所難免，農(nóng)村社會的穩(wěn)定性需求一種有序的政治秩序?！奥浜髧也环€(wěn)定不在于其落后，而在于其由落后向發(fā)達(dá)的歷史轉(zhuǎn)變?！粌H社會和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化產(chǎn)生政治不穩(wěn)定，而且不穩(wěn)定程度也同現(xiàn)代化的速度有關(guān)。”［10］農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型會促進(jìn)基層治理變革，轉(zhuǎn)型的長期性和需求穩(wěn)定性，根本上依賴于一種持續(xù)良好秩序的維護(hù)，而憲政能夠構(gòu)建起良好的治理秩序，“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度”［27］，對基層治理具有根本性的引導(dǎo)和抑制作用。

八、塑造憲政化的基層治理農(nóng)民

英國著名學(xué)者格爾斯認(rèn)為，先進(jìn)的現(xiàn)代制度要在現(xiàn)實(shí)生活中得到有效貫徹和合理運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)制度的初衷目的和預(yù)期效果，對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會產(chǎn)生深刻影響，必須依賴于實(shí)施或運(yùn)用這些制度的具備現(xiàn)代人格和品質(zhì)的完全意義上的人?！霸偻昝赖默F(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！保?］有學(xué)者認(rèn)為，一個國家或者社會的政治文明程度在很大程度上取決于這個國家或社會中人本身的政治文明程度，一個國家或社會的政治發(fā)展從一定意義上說也取決于人本身的政治觀念或發(fā)展水平［28］。也有學(xué)者認(rèn)為，政治參與是現(xiàn)代民主社會的基本標(biāo)志和現(xiàn)代民主國家的政治基礎(chǔ)，但政治參與又是建立在民眾對政治具備一定的知識水平基礎(chǔ)之上的［29］。基層治理的憲政化建設(shè)除了有自治理念、價值、思維、秩序、制度等方面的轉(zhuǎn)化之外，更關(guān)鍵的是要有具有法治精神或憲政觀念現(xiàn)代農(nóng)民的支持，農(nóng)民的憲政推動是基層治理憲政化建設(shè)的精神支柱與前進(jìn)動力。當(dāng)然，現(xiàn)代農(nóng)民不僅僅是具有主體獨(dú)立、政治自由的農(nóng)村社區(qū)村民，更要具備相應(yīng)的憲政文化素養(yǎng)，有理性地、積極參與政治的憲政熱情，有一定的憲政理論與自治原理的知識結(jié)構(gòu)，能夠深入認(rèn)識到約束國家權(quán)力的行使范圍，使國家權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)適當(dāng)收縮對于保障農(nóng)民的自治治理權(quán)利和維護(hù)農(nóng)村社群的自治領(lǐng)域具有相當(dāng)重要的意義。一直以來，中國農(nóng)民生活在狹小的村落社群中，由于受傳統(tǒng)文化的影響和浸染，農(nóng)民具有封閉保守的政治觀念，這種狀況與傳統(tǒng)農(nóng)村社會的政治治理模式可能相適應(yīng)。隨著農(nóng)村市場化改革和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的政治傳統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，農(nóng)民自身的觀念體系和價值思維也發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)代的社會政治生活和治理模式進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的政治參與積極性，農(nóng)民對基層政治文明程度和自治治理水平的要求越來越高，但農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的政治需要的卻得不到有效的民主知識與憲政理念的理論教育和思想培訓(xùn)，現(xiàn)實(shí)與需求存在一定的差距?！叭绻覀儾荒苷f明教育的‘高’水平是民主的充分條件，那么可供利用的證據(jù)表明，它近乎是民主的必要條件?！保?0］列寧曾說過，“文盲是站在政治之外的，不識字就不能有政治?！保?1］也正如有學(xué)者所說的:“一個國家如果有許多人不識字，就不可能有現(xiàn)代化的民主?！保?2］邁克爾·羅斯金認(rèn)為:“一個人所受教育程度越高，他就越積極地參與政治生活?！保?3］一個公民所受的民主憲政和政治文明的文化教育程度決定了他理解、運(yùn)用民主憲政制度的能力和水平，也決定了他對民主憲政和政治文明實(shí)踐的作用和貢獻(xiàn)。只有具備一定民主憲政知識結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代民眾才能適應(yīng)和支撐一個民主憲政的政治體制，而民主憲政知識結(jié)構(gòu)首先要求的就是一種憲政認(rèn)同、憲政態(tài)度、憲政精神以及對憲政體制構(gòu)建與運(yùn)行的了解和掌握。有學(xué)者認(rèn)為，教育是提高公民政治文化的最好途徑，是實(shí)現(xiàn)公民政治參與的關(guān)鍵［34］。教育不僅是提升人們參與政治最基本的技術(shù)知識水平的主要方式，更是提高人們對民主憲政和政治文明價值理念的理解認(rèn)識深度的有效方式［35］。因此，塑造憲政化的基層治理農(nóng)民，就是培育現(xiàn)代基層治理的合格主體，就是在培育農(nóng)村基層政治文明和政治現(xiàn)代化的健全主體，是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期基層治理變革的關(guān)鍵所在?！稗r(nóng)民是承載著長期歷史傳統(tǒng)的特殊社會群體。要使農(nóng)民這一古老的社會群體獲得新生，從現(xiàn)代化的遺棄者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的推動者，必須通過思想文化教育加以改造?！保?6］通過塑造現(xiàn)代農(nóng)民群體，讓他們領(lǐng)會憲政的價值精髓，形成理性、寬容和妥協(xié)的憲政精神，培養(yǎng)農(nóng)民對村莊政治共同體的認(rèn)同感和自己的政治責(zé)任感，掌握自治治理和政治參與的技巧，熟悉自治治理和政治參與的流程，樹立起積極的政治參與意識，從而在基層治理的實(shí)踐中增長政治參與的能力、提高自治治理的水平，鑄就對基層治理的憲政信仰和憲政情感，實(shí)行基層治理的憲政化建設(shè)。

九、培育憲政化的基層治理組織

農(nóng)村的基層治理組織是現(xiàn)代農(nóng)村社會的基本結(jié)構(gòu)單位，它是村民自治治理權(quán)利行為與農(nóng)村基層治理組織結(jié)構(gòu)的動態(tài)自治行為與靜態(tài)自治結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。亞里士多德曾說，人在本性上有集中在城市過城邦生活的習(xí)性，本身就有聚群而生的天性，所以能聚合在一起生活在社會的組織之下［6］。有學(xué)者認(rèn)為，人類社會中出現(xiàn)的組織是通向政治的道路，是行使權(quán)力和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的載體，同時也是國家政治安定的基礎(chǔ)和人民政治自由的先決條件［10］。人具有政治的本性，而組織又是實(shí)現(xiàn)人性之中政治本性的基地，成為人施展政治理想的機(jī)構(gòu)。同樣，村民是通過村級自治組織來實(shí)現(xiàn)對基層社群的自治治理的。在村民自治內(nèi)部，村民委員會是法定的村級自治組織，它與村民大會、村黨支部構(gòu)成了農(nóng)村基層治理的分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，基層治理的憲政化建設(shè)就是要從憲政的維度探討村莊治理中的組織建構(gòu)，按照民主憲政制度的分權(quán)制衡原則與運(yùn)行思維來理順基層農(nóng)村的自治治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建自治治理的憲政模式。在憲政的理論框架下，自治組織是對抗國家權(quán)力和維護(hù)村民自治權(quán)利的載體與形式。如果自治組織具有較高的憲政立場和自治原則，那么它在相關(guān)范圍內(nèi)的自治權(quán)能有效實(shí)現(xiàn);如果自治組織具有較強(qiáng)的自治熱情和憲政參與激情，那么其成員希望實(shí)現(xiàn)的自治權(quán)就具有一種組織優(yōu)勢;如果自治組織具有強(qiáng)勢的自治地位與較強(qiáng)的自治能力，那么它就可以抵制一切干預(yù)自治權(quán)行使的任何障礙;如果自治組織具有健全的組織規(guī)范和完善的制度規(guī)章，那么它就具有較高的凝聚力，能夠保障基層群眾性自治的治理權(quán)威。因此，培育憲政化的治理組織就是要培育自治組織的自治治理能力、民主憲政水平和健全制度規(guī)范。從憲政發(fā)展的層面來看，培育憲政化的基層治理組織是農(nóng)村基層治理的發(fā)展必然，是基層政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展的結(jié)果。從理論意義上來講，憲政的實(shí)施需要公民及其構(gòu)成的社會組織。憲政的實(shí)現(xiàn)不僅僅體現(xiàn)為一個國家政治體制的分權(quán)制衡狀況，還體現(xiàn)為公民及其社會組織通過權(quán)利制約權(quán)力的形式而實(shí)現(xiàn)對國家權(quán)力行為和政治過程的監(jiān)督與制約，憲政不僅僅是政治技術(shù)和程序操作的問題，更多的應(yīng)是政治社會運(yùn)作的方式方法，即社會組織對政治行為的參與和控制。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來利益的多元化，而權(quán)利明確與利益多元的市場化發(fā)展需要社會組織及其有序參與政治和社會治理來保障和實(shí)現(xiàn)其社會利益，而這需要社會組織的健全。自治組織本身缺乏公信力和執(zhí)行力，會使基層治理無所作為。因此，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期基層治理的組織建設(shè)，規(guī)范市場化運(yùn)行中國家和社會的權(quán)利利益關(guān)系，把屬于自治組織的活動空間恢復(fù)和把守好，使其自主而有序地進(jìn)行利益表達(dá)，在基層政治參與實(shí)踐中成熟起來，培育憲政話的基層治理組織，這樣當(dāng)農(nóng)村基層公民社會培育成熟起來之后，基層治理的憲政模式就會獲得一種更有力更穩(wěn)妥的運(yùn)行軌道，基層治理的憲政化運(yùn)行就能真正實(shí)現(xiàn)。