政府技術(shù)采購的成本效能評估研究

王 宏 孫磊超

(東華大學 工商管理學院，上海 200051)

政府技術(shù)采購又稱“公共技術(shù)采購”，是指政府對當前尚不存在但可能在一定時期內(nèi)研發(fā)出來的某種技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)提出需求意向，通過直接或間接采購的方式將新的產(chǎn)品引入市場的方法［1］。政府技術(shù)采購政策的實施，不僅可獲得創(chuàng)新產(chǎn)品，更重要的是通過技術(shù)采購，對提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力和建立創(chuàng)新型國家等宏觀目標起到了強有力的推動作用。我國正處在政府技術(shù)采購制度的構(gòu)建階段，隨著政府技術(shù)采購概念及其應(yīng)用的不斷深入，當前面臨的一個重要問題就是政策制定與實施過程中的評估問題，缺乏合理有效的評估體制已成為政府技術(shù)采購制度進一步發(fā)展與應(yīng)用的阻礙。

一、政府技術(shù)采購評估概述

1、政府技術(shù)采購評估的內(nèi)涵

評估是指根據(jù)某種目標、方法、技術(shù)或標準，對收集及反饋的信息，按照一定的步驟，進行預測、分析及研究，并判斷其效果和價值的一項活動或過程［2］。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購政策的評估是指以政府采購項目為對象，由專門人員和機構(gòu)，根據(jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)及政策文件，遵循相關(guān)的原則，運用某種方法、技術(shù)或標準，對收集及反饋的信息，進行分析、研究和對比，進而判斷并評價政策實施的效果或質(zhì)量而形成的書面材料，以便對政府采購的整體狀況的全面系統(tǒng)了解與掌握。

2、政府技術(shù)采購評估的意義

(1)科學化決策與管理的需要

政府技術(shù)采購是一個系統(tǒng)過程，對其進行制度化和科學化管理應(yīng)該涵蓋始于需求規(guī)劃的全過程。從某種意義上說，需求規(guī)劃與預算編制是保證“物有所需”最重要的環(huán)節(jié)，是政府在政府技術(shù)采購中實現(xiàn)促進技術(shù)創(chuàng)新效用的前提。同時，對政府技術(shù)采購進行評估，也有利于積累相關(guān)采購的經(jīng)驗，為今后同類項目采購提供科學依據(jù)，控制預算，實現(xiàn)科學化決策。

(2)市場經(jīng)濟的必然要求

政府從市場上購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然，也是市場經(jīng)濟所要求的競爭、高效等核心理念的體現(xiàn)。采購過程中，政府作為購買方與其他市場主體一樣，應(yīng)遵守市場經(jīng)濟的基本規(guī)則。只不過由于政府技術(shù)采購的政策優(yōu)越性及效益可觀性，會吸引眾多企業(yè)或科研單位參加競標，多家企業(yè)單位之間的相互競爭致使政府占據(jù)了買方市場的絕對優(yōu)勢，進而獲取更多低成本、高效能的產(chǎn)品或服務(wù)。但是，如果政府不能像其他市場主體一樣成為有限理性經(jīng)濟人，不比對價格和質(zhì)量，也未權(quán)衡支出和收益，導致政府采購相關(guān)部門在采購過程中效率過于低下以至于企業(yè)單位無法忍受，那么不但會促使企業(yè)對政府技術(shù)采購項目的積極性降低，而且極有可能降低政府的公信力。

(3)加強監(jiān)督的必要手段

政府技術(shù)采購評估的實施能夠充分展現(xiàn)和暴露政府采購管理工作的問題和不足，為及時調(diào)整工作方向、改進政府技術(shù)采購工作方法、增強薄弱環(huán)節(jié)提供了有力依據(jù)。政府技術(shù)采購評估的結(jié)果是政府向公眾展示政府技術(shù)采購促進技術(shù)創(chuàng)新的成果以及接受公眾監(jiān)督的重要憑證。同時，政府技術(shù)采購評估將促使政府必須按評估的標準執(zhí)行采購工作，有利于規(guī)范政府技術(shù)采購人員的行為，防止采購過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在我國政府技術(shù)采購制度尚未建立健全的大背景下，完善政府技術(shù)采購評估體制有著非常重要的現(xiàn)實意義。

二、成本效能評估的內(nèi)涵及適用性分析

1、成本效能評估的內(nèi)涵

成本效能評估是指通過確定目標，建立評估指標體系，從成本和效能兩方面進行綜合評估的過程。其中，成本是指系統(tǒng)在全壽命周期內(nèi)費用總和，是一個投入資源量的度量;效能用來描述一個系統(tǒng)完成其預定目標的全部能力，是系統(tǒng)滿足特定目標要求程度的度量。具體而言，成本效能評估的目的，通常是在實現(xiàn)既定效能水平的前提下，把成本或資源的消耗降至最低水平。因此，成本效能分析為管理者做出全面、準確、及時的決策提供了依據(jù)。

成本效能評估起源于20 世紀60 年代，最早被用于美國國防部武器裝備系統(tǒng)的設(shè)計階段，主要是為了優(yōu)化某些系統(tǒng)參數(shù)，使之達到技術(shù)先進性與經(jīng)濟適用性的統(tǒng)一。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴大，李勇、汪民樂(2006)利用成本效能評估法分析了導彈在超期服役期間使用效能的概況，目的是為導彈超期服役提供決策依據(jù)［3］;廖武(2007)應(yīng)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析對裝備成本效能進行了綜合評估，為優(yōu)化裝備成本規(guī)模提供決策支持［4］;賴佳棟(2008)利用模糊綜合評判法對電氣設(shè)備購置管理中的成本效能進行了評估，為設(shè)備購置決策提供了依據(jù)［5］;李國君(2006)在稠油開發(fā)決策中利用成本效能評估方法，取得了良好的實際經(jīng)營效果［6］。因此，成本效能評估方法已成為工程系統(tǒng)中面臨多方案選擇時重要的決策方法之一。實際應(yīng)用中，以評估目標為導向，權(quán)衡多重指標建立評估模型，以成本效能比作為判斷方案優(yōu)劣的重要依據(jù)，是建立系統(tǒng)工程科學決策與管理的有效手段。

2、成本效能評估對政府技術(shù)采購的適用性

政府技術(shù)采購不僅是一項有力推進技術(shù)創(chuàng)新的政策工具，更是一項復雜的系統(tǒng)工程。由于采購對象是當前并不存在的產(chǎn)品或技術(shù)服務(wù)，具有資金需求大、風險高等特點，采購結(jié)果宏觀性、目的性強，不能只關(guān)注短期內(nèi)的效能，更應(yīng)重視其對技術(shù)創(chuàng)新能力的長期拉動作用。政府技術(shù)采購這一有力的技術(shù)創(chuàng)新政策能否充分發(fā)揮其功效，有賴于對項目采購方案的正確決策與評估。一方面，政府技術(shù)采購的壽命周期中，不同備選方案所消耗的總成本不盡相同;另一方面，政府技術(shù)采購不僅能實現(xiàn)經(jīng)濟收益和社會收益，更重要的是能有效帶動整個行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力提升。因此，通過成本效能分析對政府技術(shù)采購進行評估體現(xiàn)了經(jīng)濟性與綜合收益的相結(jié)合，為政府技術(shù)采購評估提供了切實可行的方法理論。

三、成本效能評估在政府技術(shù)采購中的應(yīng)用

如上所述，效能是預期一個系統(tǒng)滿足其特定任務(wù)要求程度的度量。對于政府技術(shù)采購而言，其主要是指政府采購項目實現(xiàn)既定目標的程度以及政府為滿足社會共同需要而進行資源分配的合理性與政府運用資源的有效性。因此，其方法原理與武器裝備系統(tǒng)中的分析方法一樣，從成本和效能兩方面對系統(tǒng)方案進行綜合評估。根據(jù)成本效能分析的方法原理，確定政府技術(shù)采購成本效能評估的基本步驟如下:

1、確定評估目標

明確目標是對政府技術(shù)采購政策評估任務(wù)的規(guī)定，包括政府采購項目成本和效能的描述及定量要求。由于政府技術(shù)采購項目周期較長，過程較為復雜，總的評估目標可分解為一系列子目標，從而形成一個階梯層次結(jié)構(gòu)。為此，應(yīng)使每一目標做到意圖清楚、指標具體可度量，每一目標均是其它目標所無法替代的變量。評估目標的確立，有利于從各備選方案中確定最佳決策方案以及關(guān)鍵性能指標。

2、確定評估內(nèi)容和指標體系

政府技術(shù)采購評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是要確立一套客觀、科學、能夠充分體現(xiàn)政府工作實績的指標體系。如果指標體系偏離目標，那么公正、科學、合理的評估也就無從談起。而政府技術(shù)采購評估指標體系的制定，應(yīng)根據(jù)政府采購政策功能目標和經(jīng)濟有效性目標實現(xiàn)程度的需要，認真、合理的明確政府采購評估的內(nèi)容，然后確定不同的要素指標并分解為若干個具體指標。哪些內(nèi)容應(yīng)納入評估范圍，決定了政府采購評估體系能否完善、合理及科學，是否能真正發(fā)揮政策評估帶來的監(jiān)督、激勵、懲罰作用。因此，政府技術(shù)采購評估內(nèi)容的確定是指標體系構(gòu)建的基礎(chǔ)［7］。

因此，可從采購成本效能的角度出發(fā)，擬定評估指標體系。成本評估方面采用政府技術(shù)采購產(chǎn)品生命周期成本取代產(chǎn)品價格作為評價指標;效能評估方面，根據(jù)政府技術(shù)采購產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新性強等特點，采用質(zhì)量、效益、效率三個指標對效能進行綜合評估。具體而言，質(zhì)量指標包括產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新性、可靠性、可維護性3 項分指標;效益指標包括經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、環(huán)境效益指標3 項分指標;效率指標則包括資源效率、規(guī)模效率、人員效率、行政效率4 項分指標。這些指標不能單獨度量政府技術(shù)采購效能，相互之間緊密關(guān)聯(lián)互為影響，效能評估是一個綜合權(quán)衡的結(jié)果。

3、政府技術(shù)采購成本評估

政府采購行為中，傳統(tǒng)觀念認為產(chǎn)品的購置價格等同于其采購成本，而沒有考慮產(chǎn)品的使用成本以及使用過程所產(chǎn)生的社會與環(huán)境成本等因素，這樣極有可能導致實際中的購買決策失誤。對于政府技術(shù)采購項目而言，因具有采購年限長、購置價格高以及運營成本大等特點，傳統(tǒng)的成本分析方法必然會有較大的出入。因此，筆者在此引入生命周期成本(LCC)理念對政府技術(shù)采購成本進行評估。

一般來說，產(chǎn)品生命周期是指產(chǎn)品的市場壽命，包含從產(chǎn)品的概念產(chǎn)生、開發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、市場流通直到使用報廢的整個過程。而產(chǎn)品生命周期成本應(yīng)以產(chǎn)品發(fā)揮功能作用的全壽命周期成本為依據(jù)，即包括整個產(chǎn)品生命周期內(nèi)發(fā)生的所有階段成本的總和。據(jù)此，可把政府技術(shù)采購中的總成本劃分為采購產(chǎn)品或技術(shù)的購置成本、實施成本、環(huán)境成本、監(jiān)督成本等不同階段成本［8］。購置成本通常是指在購買產(chǎn)品時的價格及所發(fā)生的費用;實施成本是指產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)出來并被用戶購置后，在其使用過程中所消耗的人、財、物等費用的總和;環(huán)境成本是指在采購生命周期的不同階段，產(chǎn)生的環(huán)境污染所帶來的治理和保護成本，通常由政府承擔;監(jiān)督成本則是指整個采購生命周期內(nèi)，對不同階段的采購活動進行監(jiān)督管理的費用。根據(jù)生命周期成本的基本框架，通常采用現(xiàn)值法計算采購總成本。

如何在政府技術(shù)采購中有效應(yīng)用生命周期成本這一分析方法，筆者認為其應(yīng)用步驟基本可分為三個階段:一是選用適當?shù)姆椒ㄓ嬎阏夹g(shù)采購中的生命周期成本;二是根據(jù)生命周期成本的計算結(jié)果對采購項目進行評價;三是選擇最佳的采購方案。

4、政府技術(shù)采購效能評估

根據(jù)系統(tǒng)效能的定義，政府技術(shù)采購中，可把效能評估標準定義為采購政策達到預期結(jié)果或影響的程度，其目的是了解政府技術(shù)采購產(chǎn)品是否產(chǎn)生所期望的結(jié)果或影響。劉小川(2006)認為，根據(jù)政府技術(shù)采購效能評估的評估標準，設(shè)計出目標獲取模型，主要考察兩個層次效能標準的內(nèi)涵內(nèi)容:第一層次考察的是政府技術(shù)采購在目標領(lǐng)域內(nèi)取得的結(jié)果;第二層指對達到的成果進行評估與優(yōu)劣鑒別［9］。政府技術(shù)采購具有經(jīng)濟、政治、社會效益等多重目標，故而可以質(zhì)量指標、效益指標、效率指標作為效能標準評估政府技術(shù)采購的綜合效能。

評價政府技術(shù)采購的效能，需要按照效能標準進行效能評估。筆者認為，政府技術(shù)采購的效能評估需要以下幾個步驟:首先，根據(jù)效能標準建立效能評估模型，鑒于采購中評估內(nèi)容較多，結(jié)構(gòu)較為復雜，在整體模型的基礎(chǔ)上，可以建立若干子模型，以確定評估效能的參數(shù)與技術(shù)指標。一般來說，常用的效能評估建模方法包括試驗統(tǒng)計法、效能指數(shù)法、參數(shù)效能法等［10］。其次，根據(jù)所選取的評估模型，選擇合適的解析方法。該過程是根據(jù)效能參數(shù)與給定條件之間函數(shù)關(guān)系的解析表達式來計算政策采購效能。解析方法應(yīng)具有公式透明性好、易于理解、計算方便等特點。最后，分析計算得出政府技術(shù)采購項目產(chǎn)出效能的結(jié)果。

5、政府技術(shù)采購成本效能綜合評估

在分別對政府技術(shù)采購項目進行成本及效能分析后，就需要對成本效能進行綜合評估。通常來說，綜合評估過程應(yīng)依照以下三種決策準則:一是成本準則，指在滿足既定成本約束的條件下，選擇效能最大方案;二是效能準則，指在滿足既定效能約束的條件下，選擇成本最小方案;三是成效比準則，指在滿足既定條件下，選擇效能與所需成本之比最大的方案［11］。不過在應(yīng)用該準則時必須考慮成本和效能的絕對值，否則在不同的既定成本和效能約束下，可能導致各采購方案的優(yōu)點和缺陷得不到揭示。

政府技術(shù)采購的成本效能評估考察的是政策消耗的資源與目標實現(xiàn)程度之間的聯(lián)系。實踐活動中，政府技術(shù)采購的成本效能評估，往往不是簡單易行的，若政府技術(shù)采購反映目標的實現(xiàn)程度不易觀察，或者多重指標之間具有沖突性時，運用成本效能評估政府技術(shù)采購將變的更加復雜與困難。

四、政府技術(shù)采購成本效能評估的注意事項與制度保障

1、成本效能評估在政府技術(shù)采購應(yīng)用中的注意事項

盡管成本效能評估可以有效促進政府技術(shù)采購經(jīng)濟性與目的性的統(tǒng)一，有效提升政府技術(shù)采購的成本效益?？赡壳俺杀拘茉u估概念的提出尚停留于理論基礎(chǔ)層面，該方法的應(yīng)用與發(fā)展仍面臨諸多亟待解決的問題。

(1)成本效能的量化

雖然政府技術(shù)采購成本效能評估的計算模型較多，但是由于政府技術(shù)采購產(chǎn)品的技術(shù)創(chuàng)新性、周期性等特點，尚缺乏可以直接引用的實踐經(jīng)驗。若想準確地測得成本效能數(shù)值，還需持續(xù)加強數(shù)據(jù)提取及處理能力。同時，成本計算過程需高度關(guān)注時間價值的運算，效能計算要把一些定性指標加以處理轉(zhuǎn)化為定量指標。

(2)政府采購政策的銜接

完善的政府采購制度是政府采購政策作用得以充分發(fā)揮的基本保證，目前我國《政府采購法》與《招標投標法》都沒有涵蓋政府采購成本效能評估的相關(guān)內(nèi)容［12］。而政府技術(shù)采購理念也仍停留在政府采購加大自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認知基礎(chǔ)上。因此，對這一方法的應(yīng)用尚缺乏有效的認知和政策規(guī)范。

(3)評估方法的規(guī)范性與標準化

對于政府技術(shù)采購這種涉及多方利益主體、操作過程復雜的活動而言，其成本效能評估需要進行規(guī)范化與標準化的作業(yè)。如何在評估過程中防范風險及決策失誤問題，需要執(zhí)行人員對成本效能評估方法的內(nèi)涵、操作流程進行更為深入的認識，加強政府技術(shù)采購的需求規(guī)劃分析及預算控制，并在此基礎(chǔ)上，加強對成本效能評估過程的審查及監(jiān)督。

2、政府技術(shù)采購成本效能評估的制度保證

(1)建立和完善政府采購成本效能評估機制

首先，應(yīng)增強與完善成本效能評估的立法工作，形成一套標準化、系統(tǒng)化的成效評估與管理體系，為政府成效評估工作走上法治化道路提供有力保證。其次，應(yīng)逐步建立和完善政府采購成效評估機制，提升政府采購成效評估的規(guī)范化與科學化水平［13］。最后，隨著對政府采購成效評估的不斷認識與發(fā)展，應(yīng)確保評估過程與評估結(jié)果公開、公平、公正、規(guī)范，評估方式與方法的選擇也應(yīng)更加多樣化。

(2)將政府采購成效評估與推行行政問責制相結(jié)合

為提高決策的準確性與風險的可控性，應(yīng)建立評估過程的責任制［14］。在進一步發(fā)展與完善科學成效評估指標體系與正確成效導向的同時，明確各采購當事人的權(quán)力、職責與義務(wù)，制定相應(yīng)的獎懲措施，按照權(quán)責一致、客觀公正、民主公開、依法有序的原則，強化行政責任，逐步建立以行政首長為重點的行政問責制，對具體采購部門及相關(guān)人員實行崗位責任制，加大責任追究力度。此外，把采購中成效評估的行政問責制與行政監(jiān)察、審計相結(jié)合，推動依法行政、依法采購的發(fā)展，實現(xiàn)政府采購過程的法治化與高效化［15］。

(3)加強執(zhí)行人員素質(zhì)培訓

若政府采購的決策者與執(zhí)行者對成本效能評估缺乏基本認知，實現(xiàn)成本效能評估方法在政府技術(shù)采購中的應(yīng)用便無從談起。目前，我國政府采購相關(guān)人員整體水平不高，因此，進一步加強政府采購隊伍建設(shè)已成為當務(wù)之急。只有相關(guān)人員對成本效能評估有了深入認識與了解，才有可能接受并推廣應(yīng)用該方法;只有相關(guān)人員掌握了成本效能評估的技術(shù)方法，才能規(guī)范和優(yōu)化其在政府技術(shù)采購中的普遍應(yīng)用。

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