論我國政府環(huán)境信息公開制度

姜素紅 閆瑞杰

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院，湖南長沙 410004)

一、政府環(huán)境信息公開概述

環(huán)境知情權(quán)是知情權(quán)的重要組成部分，是政府環(huán)境信息公開的法理基礎(chǔ)，在環(huán)境保護(hù)問題日益得到重視的今天，環(huán)境信息知情權(quán)成為一項(xiàng)基本權(quán)利的趨勢愈發(fā)明顯。“作為一個(gè)國家的公民，有權(quán)獲取、知悉現(xiàn)行的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)、政策和政府發(fā)展規(guī)劃等方面的信息;其次，公民有權(quán)獲取、知悉與自身環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的環(huán)境信息。”[1]該權(quán)利不但能使民眾在環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻的現(xiàn)代社會充分認(rèn)識到自身面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)保責(zé)任，更可避免因環(huán)境信息不對稱引起的非理性猜疑。同時(shí)，環(huán)境知情權(quán)亦是環(huán)境公眾參與的前提，“美國和中國雖然都是大國，但兩國政府在環(huán)境保護(hù)這種龐大系統(tǒng)的工程中仍顯得勢單力孤，因此政府是需要幫助的。有很多公眾和非政府組織都愿意幫助政府，但是他們需要信息來幫助政府?！盵2]此外，市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)做為理性經(jīng)濟(jì)人，其對利潤的狂熱追逐使得其缺少環(huán)境信息公開的動力，因此政府為主體的環(huán)境信息公開制度便毫無疑問成為公眾實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的最佳選擇。

我國政府充分認(rèn)識到了環(huán)境信息公開的重要意義，在政府環(huán)境信息公開制度建設(shè)上做了努力探索與實(shí)踐。2007年4月，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，國家環(huán)?？偩忠舶l(fā)布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，二者皆于2008年5月1日起施行?！掇k法》是繼《條例》之后，第一部政府環(huán)境信息公開領(lǐng)域的專門性部門規(guī)章。到目前為止， 《辦法》已實(shí)施4年有余，各級政府與環(huán)保部門開展了許多工作，取得了一定成果，從環(huán)境保護(hù)角度規(guī)范了企業(yè)生產(chǎn)行為，在一定程度上促進(jìn)了全國范圍內(nèi)民眾對我國環(huán)境信息的了解、增強(qiáng)了民眾的環(huán)境保護(hù)意識和參與意識[3]。

二、政府環(huán)境信息公開制度存在的問題

1、立法體系存在缺陷

(1)環(huán)境知情權(quán)缺少明確規(guī)定

我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》都沒有直接規(guī)定公民環(huán)境信息知情權(quán)，因此環(huán)境知情權(quán)在我國并非基礎(chǔ)性法律權(quán)利，該權(quán)利法律地位的不明確導(dǎo)致其它法規(guī)中的規(guī)定相對單薄，缺乏根本性支撐，整個(gè)政府環(huán)境信息公開的法律體系也就缺少了基礎(chǔ)與貫穿其中的中樞。

(2)立法層級較低

《辦法》的制定主體是國家環(huán)境保護(hù)總局，而非全國人大或國務(wù)院，因此其性質(zhì)為部門規(guī)章，制約的主體也僅限于環(huán)境保護(hù)部門，其它政府部門或政府機(jī)構(gòu)并無環(huán)境信息公開義務(wù)，這導(dǎo)致了實(shí)踐操作中常常出現(xiàn)環(huán)保之外的政府部門以無法律依據(jù)為由拒絕向公眾公開其掌握的環(huán)境信息的不合理現(xiàn)象。如2011年6月的渤海灣漏油事件處理過程及時(shí)性與有效性不足遭到民眾的質(zhì)疑，直至最后國家海洋總局直接出面要求康菲公司向社會公布溢油事故相關(guān)信息。可見當(dāng)前政府環(huán)境信息公開主體的局限性已嚴(yán)重影響了政府行政機(jī)關(guān)與環(huán)保部門的資源信息交流，降低了公布環(huán)境信息的效率。

2、環(huán)境信息規(guī)定不明確

(1)條文表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)

一是條文的定義模糊，如對環(huán)境質(zhì)量的概念、重特大污染事故的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)性環(huán)境事件的定義等等。二是語句表述方式過于通俗化，容易引發(fā)歧義。部分條文在一些用詞上不夠準(zhǔn)確，解讀起來過于隨意，雖然有利于相關(guān)部門依法公開環(huán)境信息時(shí)更具靈活性，但條文的過于寬泛也容易為政府環(huán)境信息的不公開提供支持。三是具體的環(huán)境信息公開種類存在問題，如對具體環(huán)境數(shù)據(jù)、污染企業(yè)名單等核心敏感信息的公開并無硬性規(guī)定。

(2)公開邊界不夠清晰

《辦法》第12條第3款規(guī)定了政府環(huán)境信息公開的例外事項(xiàng)，即“環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息”。而現(xiàn)實(shí)操作中對于包括國家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的范圍判斷上較為混亂。雖然《辦法》同時(shí)規(guī)定了環(huán)保部門遇到不能確定是否屬于可以公開的環(huán)境信息的情況，需報(bào)有關(guān)主管部門或同級保密部門確定，但是對這兩種部門的信息確認(rèn)方式以及不宜公開信息的衡量原則并未說明。此外，地方政府部門在秘密界定上存在過多過濫的問題，且很多秘密“一定終身”，不能及時(shí)解密，使得信息公開成了無源之水[4]。政府環(huán)境信息公開邊界存在的諸類問題導(dǎo)致了地方政府部門在保密問題上難免出現(xiàn)過于保守的情況，對有歧義的概念問題，往往直接拒絕公布。

3、環(huán)境信息公布方式較為狹窄

公眾對環(huán)境信息的獲取通常有兩種方式:一種是主動獲取，即公眾主動向政府申請獲取環(huán)境信息，政府依公眾的申請?zhí)峁┫嚓P(guān)環(huán)境信息;另一種方式是政府相關(guān)部門主動公布環(huán)境信息，公眾被動接收。我國立法分別對兩種方式做了規(guī)定，而由于目前公眾的環(huán)境保護(hù)意識普遍不強(qiáng)，政府環(huán)保部門的主動公布仍是主要方式，這就對政府主動公布的環(huán)境信息的及時(shí)性、普遍性和客觀性提出了更高要求。

《辦法》第13條規(guī)定“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府環(huán)境信息，通過政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”，該條文規(guī)定了政府環(huán)境信息公開的途徑，幾乎涵蓋了所有主流媒體。然而從實(shí)際操作來看卻存在一定問題，如現(xiàn)有部分官方網(wǎng)站較為簡陋、不夠人性化、難以搜集到核心數(shù)據(jù)信息，這直接影響到環(huán)境信息公布的質(zhì)量，而部分地方政府環(huán)保部門由于對環(huán)境信息公布途徑有依法的選擇權(quán)，會選擇傳播覆蓋面相對狹窄的公開方式，從而合法規(guī)避了其公布義務(wù)。此類做法嚴(yán)重違背了政府環(huán)境信息公開制度的目的。

4、救濟(jì)缺乏可行性

《辦法》第26條規(guī)定:“公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門不依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)的，可以向上級環(huán)保部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)督促下級環(huán)保部門依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)。公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！贝艘?guī)定看似明確了民眾的環(huán)境知情權(quán)救濟(jì)方式，但在具體的操作中卻存在諸多問題:首先，條文中的行政行為侵犯的合法權(quán)益理應(yīng)理解為民眾的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是因?yàn)楝F(xiàn)行《行政訴訟法》條文中只在公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到具體行政行為侵犯情況時(shí)才可提起行政訴訟。而公民對環(huán)境信息的獲取乃是知情權(quán)的一種，侵犯知情權(quán)并沒有規(guī)定能夠直接提起行政訴訟。其次，環(huán)保部門拒絕依法公開環(huán)境信息的，實(shí)質(zhì)上是環(huán)境行政主體的不作為，公眾應(yīng)有權(quán)直接提起行政復(fù)議或行政訴訟，而不是如《辦法》中規(guī)定的向上級環(huán)保部門舉報(bào)。最后，對于現(xiàn)實(shí)中環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開過程中侵犯公共利益的具體行政行為，是否可以提起行政訴訟并未規(guī)定。

此外，由于環(huán)境知情權(quán)內(nèi)涵有公共利益屬性，而因環(huán)境知情權(quán)受到侵犯而提起行政訴訟的公眾往往以個(gè)體參加訴訟，在訴訟過程中面對訴訟費(fèi)用、訴訟效率等問題會直接影響到環(huán)境知情權(quán)訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而我國并未對此做特別規(guī)定，這使得公眾環(huán)境知情權(quán)的現(xiàn)實(shí)救濟(jì)缺乏有力的保障。

三、政府環(huán)境信息公開制度完善建議

1、完善相關(guān)立法

(1)確定環(huán)境知情權(quán)的基礎(chǔ)性法律權(quán)利地位

在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中確立環(huán)境知情權(quán)為公眾的基本權(quán)利。只有成為憲法上的權(quán)利，才能為權(quán)利的實(shí)施和保障提供持續(xù)性支持[5]。國外如俄國的1993年俄國憲法與2002年的俄國《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》都明確規(guī)定了公眾有對環(huán)境的知情權(quán)，我國也應(yīng)考慮將環(huán)境知情權(quán)納入憲法或環(huán)境保護(hù)法，明確其公眾基本權(quán)利的地位，以使我國地方政府和環(huán)保部門有根本的法律可依，并形成保障該權(quán)利的法律責(zé)任義務(wù)，提高其執(zhí)法積極性，加強(qiáng)政府部門間的資源信息共享，掃除現(xiàn)實(shí)執(zhí)法障礙[6]。

(2)提升立法層級，擴(kuò)大約束對象范圍

在日本，環(huán)境公開制度是在其《行政機(jī)關(guān)保有信息公開法》(法律第42號)這一框架之內(nèi)設(shè)立的[7]。而歐盟的相關(guān)政府環(huán)境信息公開制度立法如《奧胡斯公約》則是站在歐盟各國家層次的立法，對歐盟成員國均具有約束力。這與我國的《辦法》相比，其法律層級較高，約束范圍擴(kuò)大至整個(gè)政府部門甚至國家，而不只限于政府環(huán)保部門。這種立法形式減少了了各政府部門在環(huán)境信息公開中的牽制，增強(qiáng)了部門間的聯(lián)動配合，值得我國借鑒參考。

2、明確界定概念

對于《辦法》中條文規(guī)定存在的定義模糊、用詞歧義等問題，應(yīng)進(jìn)一步明確條文中涉及到的環(huán)境信息公開的相關(guān)概念，包括對條文中如環(huán)境質(zhì)量的概念、突發(fā)性環(huán)境事件的定義等;在條文的表述上應(yīng)注意清晰與嚴(yán)謹(jǐn);對于環(huán)境信息公開種類的問題，建議根據(jù)行業(yè)不同，分類確定出需要公布的核心環(huán)境信息，將此類核心指標(biāo)信息編輯造冊，形成專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化的信息集合，并對此做出必須公布的硬性規(guī)定。

針對政府環(huán)境公開界限不明確問題，首先應(yīng)明確對不公開環(huán)境信息的上級或者保密部門采用進(jìn)一步審核保密信息是否公開的原則標(biāo)準(zhǔn)，并使得公眾知悉;其次，對于國家安全、商業(yè)秘密的定義理解與判斷問題應(yīng)參照其它相關(guān)部門法，對于有歧義的概念問題不能直接拒絕公布，應(yīng)請示有解釋權(quán)的機(jī)關(guān)。總之要依據(jù)原則來確定公開的界限問題。

3、拓寬公開方式

政府環(huán)境信息公開方式應(yīng)該是多種多樣的，《辦法》中規(guī)定了包括網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等方式，而若要使得這些方式能夠達(dá)到使廣大公眾普遍接收的目的，就應(yīng)該進(jìn)一步完善信息公開質(zhì)量的反饋，而當(dāng)前對環(huán)保部門的反饋主體中，作為對環(huán)境變化有切身相關(guān)感受的公眾是最有力的環(huán)境信息公開質(zhì)量評價(jià)主體，美國針對環(huán)境信息制度建立了專門負(fù)責(zé)的環(huán)境信息官制度，不僅利于政府環(huán)境信息公開制度的順利實(shí)行，更可以作為公眾對環(huán)境信息公布情況的反饋機(jī)構(gòu)，我國可借鑒參考建設(shè)類似制度。

此外，《辦法》中規(guī)定的信息公開方式種類多樣，但大多局限于媒體領(lǐng)域，并未涉及民眾的生活周邊。而國外，如日本在其首都設(shè)立了信息公開閱覽室，并在其它幾個(gè)地區(qū)省份設(shè)立有信息公開窗口，日本國民對環(huán)境信息公開便有了現(xiàn)實(shí)的生活中的了解渠道，可以在相關(guān)場所直接查閱環(huán)境行政公文。同時(shí)，日本相關(guān)法規(guī)中還規(guī)定了各地方的市政府環(huán)境科都有義務(wù)為市民提供政府環(huán)境行政信息，就全國自上而下建立起了一套現(xiàn)實(shí)的政府環(huán)境信息公開通道。我國也可參照該做法，選取國內(nèi)包括首都、各直轄市等核心大中城市作為環(huán)境信息公開窗口試點(diǎn)。

4、完善救濟(jì)機(jī)制

政府環(huán)境信息公開的救濟(jì)包括兩個(gè)方面，一方面，對于政府環(huán)保部門的行政不公開決定或不按法律時(shí)限及時(shí)或定時(shí)公開的行為應(yīng)有司法審查，且該司法審查應(yīng)具有高度的獨(dú)立性，若是沒有獨(dú)立的司法審查做保證，那么政府環(huán)境信息公開的相關(guān)法律便難以順利施行。所以，當(dāng)申請環(huán)境信息公開的主體認(rèn)為政府部門的具體行政行為對其環(huán)境之情權(quán)造成侵害時(shí)，應(yīng)有權(quán)申請行政復(fù)議，對該行政復(fù)議決定不服的，有權(quán)提起行政訴訟，這就要求在修改當(dāng)前《行政訴訟法》時(shí)，在受案范圍規(guī)定中增加相關(guān)針對侵犯環(huán)境知情權(quán)行為的起訴權(quán)利。從而使得公眾對政府環(huán)境信息公開主體的行為向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹚痉▽彶檎埱笥蟹梢罁?jù)。另一方面，明確政府環(huán)境信息公開侵權(quán)的損害賠償責(zé)任制度，確立減免起訴人訴訟費(fèi)用的簡易迅捷的環(huán)境信息公開侵權(quán)訴訟規(guī)則。政府環(huán)境信息公開的相關(guān)訴訟具有內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、訴訟周期長、訴訟費(fèi)用高的特點(diǎn)，這使得公眾對此類訴訟不敢貿(mào)然涉足。而政府環(huán)境信息公開涉及到的訴訟還具有公共利益的屬性，因此，應(yīng)建立審前偏向于起訴人的制度，以打消申請人尋求法律救濟(jì)的一系列顧慮，解決其經(jīng)濟(jì)等方面的問題，一定程度上鼓勵公眾以個(gè)人名義提起訴訟，充分保障公眾訴權(quán)。

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