基本權(quán)利視角下的職業(yè)自由——以對(duì)“小攤販”的研究為切入點(diǎn)

薛華勇

（蘇州大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

作為一種謀生方式，小攤販在世界各國(guó)普遍存在，并形成一種特定的經(jīng)濟(jì)形態(tài)——攤販經(jīng)濟(jì)。攤販經(jīng)濟(jì)，即街頭販賣(mài)活動(dòng)，是世界各地由來(lái)已久、普遍存在的一種經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)［1］。然而在當(dāng)下的中國(guó)，對(duì)于小攤販?zhǔn)欠駪?yīng)該存在，有著兩種相反的觀點(diǎn)。反對(duì)的意見(jiàn)主要是從市容環(huán)境與社會(huì)管理的角度考慮的。筆者認(rèn)為，且不說(shuō)這個(gè)理由與小攤販的生存權(quán)相比是否有足夠的正當(dāng)性，僅就其以“管理不便”為反對(duì)理由而言，這是一種典型的“懶政”思維。然而贊成的意見(jiàn)，也多是從功利角度出發(fā)，認(rèn)為攤販的存在對(duì)社會(huì)有益，因此要求對(duì)攤販“寬容”，予以“合法化”，或者要求城管執(zhí)法更“人性化”，以道德訴求來(lái)緩解城管與攤販之間的矛盾與緊張。然而，筆者認(rèn)為，對(duì)于小攤販而言，這些措施不過(guò)是一種自上而下式的“賜予”，是基于功利或道德考慮的不確定的“寬容”，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到小攤販的經(jīng)營(yíng)是其職業(yè)的自由，是一種人權(quán)，是公民的權(quán)利。職業(yè)自由是公民的基本權(quán)利，它不是權(quán)力者的賜予，更不是寬容的產(chǎn)物，只有明確這一點(diǎn)，才能從根本上保護(hù)攤販的利益，并通過(guò)觀念和制度的變革，從根本上破解攤販經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的社會(huì)管理難題。

一、職業(yè)自由——攤販的基本權(quán)利

（一）職業(yè)與職業(yè)自由

對(duì)“職業(yè)”的概念，韋伯有一個(gè)具有代表性的定義：“職業(yè)是指?jìng)€(gè)人各種勞務(wù)的明細(xì)化、專(zhuān)門(mén)化與結(jié)合，并且以此為一種持續(xù)性的生計(jì)機(jī)會(huì)與盈利機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)。”［2］

職業(yè)具有三個(gè)方面的特征：（專(zhuān)門(mén)）勞務(wù)性，生存目的性，持續(xù)性。（專(zhuān)門(mén)）勞務(wù)性是職業(yè)的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了一種勞務(wù)的專(zhuān)門(mén)化與明細(xì)化；生存目的性體現(xiàn)了職業(yè)對(duì)個(gè)人生命體的維持與人格之發(fā)展的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值；持續(xù)性體現(xiàn)了職業(yè)的穩(wěn)定狀態(tài)，與那些一次性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或偶爾的體驗(yàn)式工作相區(qū)分。

問(wèn)題是，“獲得國(guó)家許可，對(duì)社會(huì)有益”是否構(gòu)成一項(xiàng)職業(yè)的必要條件。我們認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題值得商榷。其一，獲得國(guó)家許可不應(yīng)當(dāng)成為職業(yè)合法存在的前提。首先，從職業(yè)的產(chǎn)生上看。某種職業(yè)是隨著社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)分工的深化而出現(xiàn)的，是社會(huì)的產(chǎn)物，并非法律的創(chuàng)造。而且隨著社會(huì)的發(fā)展，新的職業(yè)會(huì)不斷涌現(xiàn)，這也說(shuō)明了職業(yè)是一個(gè)開(kāi)放的、面向未來(lái)的概念。其次，國(guó)家對(duì)某項(xiàng)職業(yè)的禁止并不一定能否定該項(xiàng)職業(yè)的合法性，因?yàn)檫@種禁止可能侵犯了公民的憲法權(quán)利。其二，職業(yè)要對(duì)社會(huì)有益，這本身即是一個(gè)模糊的、流變的要求。且不說(shuō)誰(shuí)有資格來(lái)判斷一項(xiàng)職業(yè)對(duì)社會(huì)是否有益，就是“對(duì)社會(huì)有益”自身也是一個(gè)難以界定而又不斷變化的標(biāo)準(zhǔn)。令人擔(dān)憂的是，以此標(biāo)準(zhǔn)衡量職業(yè)，就會(huì)基于各種偏見(jiàn)的道德要求否定個(gè)體的職業(yè)選擇，這種道德的專(zhuān)制往往與多數(shù)的暴政一起，構(gòu)成扼殺個(gè)體選擇自由、阻止新型職業(yè)發(fā)展的障礙。

綜上，我們認(rèn)為職業(yè)就是所有以創(chuàng)造并維持生活基礎(chǔ)為目的持續(xù)性活動(dòng)。職業(yè)有勞務(wù)性、生存性和持續(xù)性三個(gè)特征。職業(yè)自由，即個(gè)體選擇與從事某種職業(yè)的自由。一般認(rèn)為，職業(yè)自由包括兩層含義，即“個(gè)體有依法選擇職業(yè)和結(jié)束職業(yè)的自由，這是積極的職業(yè)自由的含義。個(gè)體也有權(quán)拒絕從事自己不愿意從事的任何職業(yè)的自由，任何人沒(méi)有法律的依據(jù)不得強(qiáng)迫他人從事任何職業(yè)，也不得強(qiáng)迫他人在法律規(guī)定的限度之外從事職業(yè)活動(dòng)，這是職業(yè)自由的消極含義”［3］。正是由于職業(yè)具有生存目的性與人格發(fā)展性，能否自由地選擇與從事職業(yè)，對(duì)公民具有重要的意義。

以此來(lái)觀察攤販經(jīng)濟(jì)，可以看出，小攤販作為公民維持生存的活動(dòng)，具有勞務(wù)性、生存性和持續(xù)性三個(gè)特征，無(wú)疑是一種職業(yè)。如前面所分析的，這種職業(yè)并不能因?yàn)闆](méi)有取得“許可”或進(jìn)行“登記”而被否認(rèn)，不能因?yàn)橛嘘P(guān)部門(mén)的“禁止”而“非法化”，從而失去存在的基礎(chǔ)，更不能因?yàn)槠溆袚p市容或加大城市管理的難度等所謂“公益”而被禁止。擺攤經(jīng)營(yíng)是公民的職業(yè)自由，公民可以選擇從事攤販業(yè)，也可以選擇退出攤販業(yè)，這是公民的基本權(quán)利。

（二）職業(yè)自由的法律保障

職業(yè)對(duì)于人類(lèi)個(gè)體而言，具有非常重要的意義。職業(yè)是一種生存手段，還是一種社會(huì)角色扮演，更是個(gè)體自我認(rèn)同與人格發(fā)展的體現(xiàn)，甚至還承載著一種宗教的精神①。

正是由于職業(yè)對(duì)公民所具有的非同尋常的意義，當(dāng)今世界，職業(yè)自由已經(jīng)成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。作為基本權(quán)利，職業(yè)自由在很多國(guó)家的憲法中都有明確的規(guī)定。從世界范圍來(lái)看，很多國(guó)家和地區(qū)正是通過(guò)其憲法及憲法性法律明確規(guī)定了公民的選擇職業(yè)自由。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在世界上一百多部成文憲法里，規(guī)定了選擇職業(yè)自由的憲法大約占到近三分之一［4］?？紤]到這個(gè)統(tǒng)計(jì)資料的陳舊性，實(shí)際上的數(shù)量應(yīng)當(dāng)更多。由此可見(jiàn)，職業(yè)自由作為憲法權(quán)利在世界范圍內(nèi)已經(jīng)得到了普遍的承認(rèn)。攤販作為一種職業(yè)，當(dāng)然擁有自由經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。

我國(guó)現(xiàn)行憲法雖尚未將職業(yè)自由作為一種明確的法定權(quán)利，然而，從我國(guó)的立憲史上看，對(duì)職業(yè)自由（又稱(chēng)工作自由或營(yíng)業(yè)自由）的憲法規(guī)定貫穿于我國(guó)各時(shí)期的憲法之中。職業(yè)自由在我國(guó)立憲史上，一直是作為公民的基本權(quán)利而存在并且受到憲法保障的，小攤販的營(yíng)業(yè)自由是不言而喻的憲法權(quán)利。

二、攤販經(jīng)濟(jì)困境的中國(guó)語(yǔ)境分析

當(dāng)前，攤販經(jīng)濟(jì)的困境有其深層次的原因，如果不能正視這些原因，其他的所謂改變，如“人性執(zhí)法”“寬容對(duì)待”等規(guī)定都是治標(biāo)之舉。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，憲法權(quán)利規(guī)定的缺失、權(quán)利限制理論研究的不足和觀念的滯后等是產(chǎn)生中國(guó)攤販困境現(xiàn)象的根本原因。

（一）作為職業(yè)自由的憲法權(quán)利缺失

事實(shí)上，我國(guó)憲法只規(guī)定了公民的勞動(dòng)權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定職業(yè)自由。這使得我國(guó)公民在職業(yè)選擇方面的權(quán)利先天不足。雖然有些學(xué)者試圖通過(guò)對(duì)勞動(dòng)權(quán)的重新闡釋發(fā)掘出職業(yè)自由的意蘊(yùn)，但他們的這種努力難以突破理論上的限制。這是因?yàn)椋殬I(yè)自由與勞動(dòng)權(quán)有著本質(zhì)上的區(qū)別。

首先，兩者產(chǎn)生的歷史背景不同。勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定始于《魏瑪憲法》。該憲法之所以要規(guī)定勞動(dòng)權(quán)，是基于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所存在的嚴(yán)重的貧富差距和失業(yè)問(wèn)題。之后，西方國(guó)家開(kāi)始重視勞工問(wèn)題，并在憲法中規(guī)定勞動(dòng)權(quán)，使人民就業(yè)成為國(guó)家的義務(wù)。職業(yè)自由作為憲法權(quán)利的時(shí)間比勞動(dòng)權(quán)要早得多，甚至被認(rèn)為是人的不言而喻的權(quán)利。

其次，兩者的含義不同。職業(yè)自由側(cè)重于“自由”，即公民自主決定所從事的職業(yè)的自由。有些國(guó)家（如日本）把它與遷徙、居住自由規(guī)定在一起，而將勞動(dòng)權(quán)另做規(guī)定，就是明顯的例證。而勞動(dòng)權(quán)側(cè)重于“權(quán)利”，即獲得勞動(dòng)的機(jī)會(huì)和適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)條件的權(quán)利。

再次，權(quán)利的性質(zhì)不同。一般認(rèn)為，勞動(dòng)權(quán)是社會(huì)權(quán)，是要求國(guó)家積極作為的權(quán)利，“是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)上的弱者進(jìn)行幫助和保護(hù)的權(quán)利”［5］。而職業(yè)自由是自由權(quán)，“究極之思想史根據(jù)，為基于自然法……為消極的權(quán)利，以不受?chē)?guó)家拘束為其內(nèi)容”。自由權(quán)“以自由主義國(guó)家為其根據(jù)”，社會(huì)權(quán)“則以現(xiàn)代福祉國(guó)家為其根據(jù)”［6］。

最后，勞動(dòng)權(quán)常與義務(wù)相連，而職業(yè)自由只是權(quán)利。從很多國(guó)家和地區(qū)的憲法及憲法性法律關(guān)于勞動(dòng)的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，勞動(dòng)不僅是一種“權(quán)利”，同時(shí)也是一種“義務(wù)”。而選擇職業(yè)自由只是一種權(quán)利（自由），不可能是一種義務(wù)。

由于勞動(dòng)權(quán)與職業(yè)自由之間有著本質(zhì)的不同，試圖對(duì)勞動(dòng)權(quán)作擴(kuò)大的解釋?zhuān)栽趹椃ㄉ献C成并確立公民的職業(yè)自由，是難以成功的。

（二）權(quán)利限制理論與實(shí)踐的缺失

職業(yè)自由對(duì)公民具有重要的意義，當(dāng)然對(duì)其也并非不能限制。如攤販經(jīng)濟(jì)在服務(wù)社會(huì)的同時(shí)，也造成了一些社會(huì)問(wèn)題，如占道經(jīng)營(yíng)對(duì)城市秩序的影響、破壞衛(wèi)生環(huán)境等，所以，對(duì)攤販的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行限制和規(guī)范，是完全必要的。然而，不當(dāng)?shù)南拗茣?huì)損害甚至架空公民的職業(yè)自由。因此，應(yīng)該對(duì)這些限制本身進(jìn)行限制。然而，我國(guó)當(dāng)前對(duì)于基本權(quán)利限制的理論研究還很薄弱，制度實(shí)踐幾乎是空白，這就使公民基本權(quán)利常常面臨被侵蝕甚至被掏空的危險(xiǎn)。

我們認(rèn)為，對(duì)公民職業(yè)自由的限制，首先必須具有目的正當(dāng)性，即基于公共利益的考慮，其次要以法律來(lái)限制，即要符合法律保留原則，最后是限制要符合比例原則。

1.限制職業(yè)自由的目的：公共利益

公共利益具有雙向功能，并非只是限制公民基本權(quán)利，還有針對(duì)立法者的限制之限制的作用。公共利益是一個(gè)典型的“不確定法律概念”，這就容易使之為權(quán)力者所濫用，動(dòng)輒以“公共利益”為名限制公民的權(quán)利。

公共利益不是內(nèi)容空洞的大詞，更不是臆造的凌駕于個(gè)人之上的超現(xiàn)實(shí)存在，而應(yīng)是個(gè)人利益的最大實(shí)現(xiàn)，并最終以個(gè)人利益為依歸。若公共利益可以任意犧牲個(gè)人利益，可以無(wú)原則地優(yōu)先于個(gè)人利益，那么這種公共利益就是與一個(gè)個(gè)活生生的個(gè)人無(wú)關(guān)的、立于云端之上的東西，因?yàn)閷?duì)某個(gè)個(gè)體權(quán)利的侵害，就是對(duì)所有其他人權(quán)利的潛在的損害。源于私人利益、服務(wù)于私益正是公共權(quán)力產(chǎn)生的根據(jù)，“公共利益”其實(shí)就是不特定個(gè)人利益的集合體現(xiàn)而已。由于不存在每個(gè)人利益都一致的“公意”，個(gè)人利益和公共利益的沖突實(shí)際上不過(guò)是某個(gè)人或某些人的利益與多數(shù)人利益的沖突，而簡(jiǎn)單地以多數(shù)人的利益限制甚至否定個(gè)人或少數(shù)人的利益，是“多數(shù)人的暴政”，是對(duì)人的權(quán)利的蔑視。對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重是現(xiàn)代法的精神所在。與個(gè)人利益一樣，公共利益也是一種利益，既然是利益，就可以對(duì)相關(guān)利益的性質(zhì)、范圍、利害關(guān)系人的多少、對(duì)相關(guān)人的重要性等方面做出具體的分析和比較，而不應(yīng)簡(jiǎn)單地以利益主體是誰(shuí)而定高下。同時(shí)，對(duì)公共利益的認(rèn)定，要引入正當(dāng)法律程序，通過(guò)公共決策程序進(jìn)行。

我們?nèi)绻屑?xì)分析那些反對(duì)攤販存在的理由，就會(huì)發(fā)現(xiàn)那些打著公共利益旗號(hào)的所謂“維護(hù)城市市容”“維護(hù)城市秩序和環(huán)境衛(wèi)生”在面對(duì)公民的生存權(quán)時(shí)是多么蒼白，而以“方便管理”的思維隨意取締攤販，又是多么專(zhuān)橫與自私。

2.限制職業(yè)自由的形式：法律保留

法律保留制度來(lái)源于法國(guó)《人權(quán)宣言》，其產(chǎn)生是基于承認(rèn)基本權(quán)利是一個(gè)“本無(wú)限制”的自由權(quán)利，只是為了公益，才“例外”地被立法者侵犯。因此，只有在經(jīng)過(guò)立法者同意并且形諸法律后，國(guó)家才可以限制人民的基本權(quán)利。由于公民權(quán)利在憲法秩序中的核心地位和民主社會(huì)的當(dāng)然邏輯，法律保留原則在當(dāng)代的憲政體系中有著充分的正當(dāng)性。

為了保障公民的基本權(quán)利，防止立法者的為所欲為，限制基本權(quán)利的法律本身必須受到一定的限制。在這一點(diǎn)上，特別需要指出的是基本權(quán)利本質(zhì)（核心）內(nèi)容不受侵害。所謂“基本權(quán)利本質(zhì)（核心）內(nèi)容不受侵害”，它所防止的正是立法者通過(guò)法律限制限縮基本權(quán)利的保護(hù)范圍，將基本權(quán)利“空洞化”。“基本權(quán)利本質(zhì)（核心）不受侵害”，不是在為基本權(quán)利的憲法保護(hù)范圍劃定一個(gè)明確的界限，而是在強(qiáng)調(diào)對(duì)待基本權(quán)利自由的基本態(tài)度、原則[7]。至于“基本權(quán)利本質(zhì)（核心）”的具體含義和價(jià)值，我們或可通過(guò)反證的方式來(lái)理解：基本權(quán)利如果因?yàn)榉上拗频木壒省叭宦?tīng)任立法者處置、擺布”，基本權(quán)利的本質(zhì)將發(fā)生變化，也就是說(shuō)原有的基本權(quán)利將不復(fù)存在[8]。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)攤販進(jìn)行規(guī)范、限制的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院頒布的《個(gè)體工商戶條例》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。此外，對(duì)攤販的具體管理措施，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府自行制定。以這些低位階的“法律”和漫無(wú)邊際的授權(quán)對(duì)作為公民基本權(quán)利的職業(yè)自由進(jìn)行限制，顯然違背了法律保留的原則。而且，規(guī)定攤販必須經(jīng)過(guò)許可和登記才可以經(jīng)營(yíng)，而許可與否完全取決于政府部門(mén)的考慮，這種規(guī)定已構(gòu)成了對(duì)公民職業(yè)自由的核心權(quán)利的侵害。

3.限制職業(yè)自由的程度：比例原則

比例原則關(guān)注的是，一個(gè)涉及人權(quán)的公權(quán)力，其目的和采行的手段之間是否存在一個(gè)相當(dāng)?shù)谋壤龁?wèn)題。比例原則是一個(gè)廣義的概念，包含了三個(gè)次級(jí)原則：適當(dāng)性原則、必要性原則、衡量性原則。衡量性原則也稱(chēng)狹義比例原則。

在對(duì)職業(yè)自由限制的審查上，筆者認(rèn)為德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在1958年“藥房案”中運(yùn)用比例原則而形成的“三階段理論”（“三級(jí)理論”），值得我們參考。所謂三階段理論，就是將對(duì)職業(yè)自由限制分為執(zhí)業(yè)的限制和擇業(yè)的限制，而將對(duì)擇業(yè)的限制又分為主觀許可要件的限制和客觀許可要件的限制，對(duì)三個(gè)程度不同的級(jí)別，根據(jù)比例原則，立法者可以在不同程度上限制職業(yè)自由。越屬于前階段的職業(yè)選擇事項(xiàng)，公民權(quán)利越小化，相對(duì)地，國(guó)家干預(yù)的權(quán)限也越大；越屬于后階段的職業(yè)選擇事項(xiàng)，公民權(quán)利越大化，相對(duì)地，國(guó)家干預(yù)的權(quán)限也越小。以此檢視我國(guó)一些地方政府的相關(guān)做法，那種基于市容、衛(wèi)生環(huán)境等對(duì)小攤販的隨意限制甚至取締，實(shí)在是失之任意和草率。

（三）立法理念的主客體思維與立法指導(dǎo)思想的整體主義觀念

立法的主客體思維是將法律看成是主體創(chuàng)造出來(lái)解決主客體關(guān)系的工具，是達(dá)到主體目的和實(shí)現(xiàn)主體利益的工具。這種工具理念將人分為造法的人和受法約束的人兩類(lèi)。第一類(lèi)人是法律的主人，法律代表他們的意志和利益，第二類(lèi)人是法律處置的客體［9］。主客體法理念是中國(guó)古代社會(huì)構(gòu)造實(shí)在法的指導(dǎo)思想。遺憾的是，這種法理念在新中國(guó)成立后得以強(qiáng)化，成為統(tǒng)治階級(jí)論、階級(jí)工具論的理論基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后，雖然階級(jí)工具論弱化，但主客體的立法思維卻依然故我，立法上的家長(zhǎng)主義作風(fēng)就是典型的表現(xiàn)。

由于存在法工具理念的主客體思維，我國(guó)立法的指導(dǎo)思想重于整體的社會(huì)穩(wěn)定和特定政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而輕于個(gè)體權(quán)利的保障。反映在立法上，就是個(gè)體權(quán)利依附于整體“秩序”，個(gè)體的權(quán)利訴求常常消解在“整體”利益里。但是，這事實(shí)上已經(jīng)背離了以公民權(quán)利保障為核心的法治與憲政精神。

當(dāng)前對(duì)小攤販進(jìn)行管制的措施和理由，帶有嚴(yán)重的主客體思維和整體主義的觀念。在制定管理措施上，視攤販為客體，為規(guī)制、管理的對(duì)象，措施的制定以便于社會(huì)管理為前提；在管制的目的上，常常不顧攤販的生存權(quán)利，片面強(qiáng)調(diào)城市環(huán)境的整潔和社會(huì)秩序的維護(hù)。這種立法觀念和立法思維是造成我國(guó)攤販經(jīng)濟(jì)困境的重要原因。

三、破除攤販經(jīng)濟(jì)的困境——制度、觀念的變革

筆者認(rèn)為，要解決當(dāng)前我國(guó)攤販經(jīng)濟(jì)的困境，就必須將職業(yè)自由入憲，并通過(guò)立法規(guī)范攤販經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要建立權(quán)利限制的審查制度，此外，還要進(jìn)行立法觀念的更新。

（一）應(yīng)當(dāng)在憲法中規(guī)定公民的職業(yè)自由

正如上文所分析的，對(duì)勞動(dòng)權(quán)的擴(kuò)大解釋難以證成公民的職業(yè)自由。然而，“個(gè)人如果不能隨其性之所好選擇這一種或那一種職業(yè)，個(gè)人知識(shí)、道德或身體上的優(yōu)性，自不免缺乏盡量發(fā)展的機(jī)會(huì)。所以工作自由之必須承認(rèn)，無(wú)待申論”［10］。職業(yè)自由是自由的應(yīng)有之義，將其入憲是一種對(duì)權(quán)利的張揚(yáng)，符合世界憲政發(fā)展的潮流，是履行我國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際公約義務(wù)所必需的②，也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。將職業(yè)自由入憲，就會(huì)使公民的職業(yè)自由保障有了憲法上的明確依據(jù)，而不僅僅是訴諸自然的法理和道德的正當(dāng)。

（二）立法規(guī)范攤販經(jīng)濟(jì)

我們無(wú)法回避攤販經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的諸多問(wèn)題，然而，解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)小攤販予以規(guī)范，而不是一禁了之。治理小攤販并不難，要旨是：第一，小攤販合法化，劃定區(qū)域和時(shí)段，讓其有序經(jīng)營(yíng)；第二，成立小攤販自治組織，實(shí)現(xiàn)自我治理和約束；第三，國(guó)家提供必要的制度規(guī)范和監(jiān)督救濟(jì)，協(xié)調(diào)攤販與其他利益集團(tuán)的關(guān)系，避免攤販黑社會(huì)化。這些治理原則的可行性，已為韓國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐所證實(shí)[11]。在這方面，同為發(fā)展中大國(guó)的印度可為鏡鑒。對(duì)于印度政府在英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)前驅(qū)逐街頭小販的舉動(dòng)，印度最高法院于2010年10月20日作出違憲的判決，認(rèn)為街頭叫賣(mài)是人們謀生的一項(xiàng)基本權(quán)利，政府需要貫徹一項(xiàng)成文法來(lái)規(guī)范街頭小販，而非打壓。最高法院的判決還要求，到2011年6月30日，印度政府必須通過(guò)一部法律，規(guī)范路邊攤販以及他們的基本權(quán)利。

在我國(guó)，國(guó)務(wù)院2011年3月30日通過(guò)了《個(gè)體工商戶條例》，并自2011年11月1日起施行。該條例第二十九條規(guī)定：“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定?！痹摋l例將攤販納入到個(gè)體工商戶的范圍，可以看做是對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的承認(rèn)；但是將具體的管理辦法授權(quán)省級(jí)政府自行決定，卻又使得對(duì)攤販的規(guī)范和保護(hù)難以落實(shí)。用法律來(lái)規(guī)范流動(dòng)攤販無(wú)疑是正確的路徑，但法律在給流動(dòng)攤販“名分”的同時(shí)更要通過(guò)完備而具體的制度來(lái)規(guī)范和保護(hù)攤販，否則，小攤販——個(gè)體工商戶這種身份的轉(zhuǎn)換，并不能很好地規(guī)范和保護(hù)攤販經(jīng)濟(jì)，也難以解決攤販所帶來(lái)的城市管理的痼疾。

（三）加強(qiáng)權(quán)利限制理論的研究與實(shí)踐

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)攤販進(jìn)行管理和限制，同時(shí)成為城管執(zhí)法依據(jù)的法律文件，是1992年8月1日起施行的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，該條例的宗旨是“加強(qiáng)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的城市工作、生活環(huán)境，促進(jìn)城市社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”。而攤販由于在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在影響市容和環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，自然成為“規(guī)制”的對(duì)象。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)攤販的管理是必要的，對(duì)其經(jīng)營(yíng)中所造成種種問(wèn)題的行為進(jìn)行處罰也是必要的，但是，這種對(duì)攤販的限制不應(yīng)該侵入其職業(yè)自由的權(quán)利內(nèi)核，以至于實(shí)際上否定了該權(quán)利。例如北京市《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外地來(lái)京人員經(jīng)商和利用違法建筑從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理的通知》，規(guī)定外地來(lái)京人員申領(lǐng)個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照，必須持有戶籍所在地縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者出具的進(jìn)京經(jīng)商證明、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的合法證明、初中以上文化程度學(xué)歷證明，育齡婦女必須持有暫住地計(jì)劃生育主管機(jī)關(guān)核發(fā)的婚育證……凡不具備上述證件、證明材料的，一律不得核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。攤販皆是沿街作業(yè)，所占街道本非“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地”，無(wú)法取得“合法證明”，加上其他苛刻條件，外地人在京合法擺攤幾無(wú)可能，而小攤販的主體正是外地來(lái)京人員。

這就要求對(duì)權(quán)利的限制進(jìn)行審查，看這種限制是否符合公共利益，是否符合法律保留的原則，是否符合比例原則，是否侵害了基本權(quán)利的核心內(nèi)容。我國(guó)當(dāng)前對(duì)基本權(quán)利限制理論的研究尚不夠深入，相關(guān)的憲法審查制度也未建立起來(lái)。這些都是需要正視的問(wèn)題。

（四）立法觀念的更新

立法觀念的改變是一個(gè)深層次的問(wèn)題。它要求我們摒棄主客體的立法理念和立法的整體主義思維，以公民的權(quán)利保障為法治與憲政精神的核心。對(duì)于小攤販的立法，應(yīng)當(dāng)以小攤法的權(quán)利保護(hù)為圭臬，而不應(yīng)當(dāng)僅僅將攤販視為“管理對(duì)象”，不能為了所謂的市容環(huán)境衛(wèi)生管理等“公益”而肆意限制、取締攤販。在這一點(diǎn)上，較之1987年國(guó)務(wù)院頒布的《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》，《個(gè)體工商戶條例》在名稱(chēng)和相關(guān)條款上的改變?cè)谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了立法觀念的更新，體現(xiàn)了立法者從重管理到重規(guī)范的新思維，這對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要的意義。然而，面對(duì)著幾千年的人治傳統(tǒng)和轉(zhuǎn)軌時(shí)期的復(fù)雜社會(huì)環(huán)境，立法觀念的改變是一個(gè)艱難的過(guò)程，但這是我國(guó)公民權(quán)利保障和法治建設(shè)必須經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)程。

注釋?zhuān)?/p>

①關(guān)于職業(yè)的宗教意義，可參見(jiàn)［德］馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，于曉、陳維綱等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1987年12月版，第58頁(yè)以下；［德］何夫內(nèi)爾：《基督宗教社會(huì)學(xué)說(shuō)》，寧玉譯，雷立柏校，華東師范大學(xué)出版社2010年6月版，第111頁(yè)以下。

②《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國(guó)際公約》等都對(duì)公民自由選擇職業(yè)、禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)作了相應(yīng)的規(guī)定。

[1]孫芝興.攤販經(jīng)濟(jì)研究［M］.上海：上海人民出版社，2009.

[2]［德］韋伯.經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)團(tuán)體［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004.

[3]吳越.經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：法律出版社，2007.

[4]［荷］亨利·范·馬爾塞文.成文憲法的比較研究［M］.北京：華夏出版社，1987.

[5]［日］大須明賀.生存權(quán)論［M］.北京：法律出版社，2001.

[6]黃越飲.勞動(dòng)法新論［M］.臺(tái)北：翰蘆圖書(shū)出版有限公司，2000.

[7]聶鑫.憲法基本權(quán)利的法律限制問(wèn)題［J］.中外法學(xué)，2007，（1）：51—70.

[8]［德］史塔克.法學(xué)、憲法法院審判與基本權(quán)利［M］.臺(tái)北：元照出版公司，2006.

[9]周永坤.法理學(xué)［M］.北京：法律出版社，2004.

[10]王世杰，錢(qián)端升.比較憲法［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，1999.

[11]何兵.小攤販合法化沒(méi)有那么難［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2009-03-2l（09）.