“小產(chǎn)權(quán)房”存廢問(wèn)題的困境及解決思路探析

徐 偉，王克穩(wěn)

（1.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006）

2012年年初，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史嚴(yán)厲表態(tài)：今年開(kāi)始試點(diǎn)的治理“小產(chǎn)權(quán)房”，將為下一步大規(guī)模的清理做準(zhǔn)備[1]。此言一出，本已廣受關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”又被推向了風(fēng)口浪尖，圍繞著“小產(chǎn)權(quán)房”存與廢的問(wèn)題，官、學(xué)、商、民各說(shuō)各話，莫衷一是，而問(wèn)題的解決也變得越來(lái)越緊迫。因此，如何既能科學(xué)處理好“小產(chǎn)權(quán)房”的存與廢問(wèn)題，又能在現(xiàn)有的憲法框架內(nèi)適度地進(jìn)行探索與創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍覀儗?duì)目前關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”存廢問(wèn)題論證的各派觀點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，對(duì)其存廢問(wèn)題面臨的困境進(jìn)行深入分析，并在此基礎(chǔ)上提出解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題應(yīng)堅(jiān)持的根本原則和具體路徑，以供學(xué)界和實(shí)務(wù)界參考。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的存廢困境及其原因

“小產(chǎn)權(quán)房”這個(gè)概念并非嚴(yán)格意義上的法律用語(yǔ)，只是一個(gè)約定俗成的說(shuō)法，實(shí)踐中對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”概念的界定仍然是眾說(shuō)紛紜，但一般認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”是指在集體所有土地上建造的，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，而面向本集體組織之外的成員出售的房屋。由于其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會(huì)所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，沒(méi)有國(guó)家房管部門正式頒發(fā)的房產(chǎn)證（有房產(chǎn)證的房屋俗稱“大產(chǎn)權(quán)房”），因而被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代中后期大力推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)以及90年代初期“圈地”建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)以后，中央猛然意識(shí)到耕地保護(hù)的刻不容緩，以后的歷屆政府都三令五申禁止“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)，但治理成效甚微，“小產(chǎn)權(quán)房”甚至大有不斷蔓延之勢(shì)。“小產(chǎn)權(quán)房”的存與廢問(wèn)題之所以難以根治，筆者以為存在以下幾個(gè)方面的困境。

（一）法律困境難以突圍

針對(duì)近年泛濫蔓延的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部、住建部等多個(gè)部門紛紛出臺(tái)行政規(guī)章和命令，其主要內(nèi)容包括：農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅；對(duì)購(gòu)買農(nóng)村集體土地上建設(shè)的住房的城鎮(zhèn)居民不得發(fā)放貸款；嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買違法建造的住宅發(fā)放土地使用證等。由此可見(jiàn)，中央在對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題上的立場(chǎng)是明確的，態(tài)度是堅(jiān)定的，即不允許“小產(chǎn)權(quán)房”存在，但問(wèn)題是這些政策規(guī)定從法律效力上看只是行政規(guī)章或是決定、命令，不屬于法律、法規(guī)，法的效力位階較低，缺乏更高層次的權(quán)威性和強(qiáng)制性。

更高位階的法律在“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題上似乎也陷入了矛盾抵牾的境地。正如王秩教授所言，“無(wú)論是從《憲法》還是從《物權(quán)法》還是從相關(guān)法律的角度，‘小產(chǎn)權(quán)房’是否違規(guī)都值得商榷”。首先從憲法層面看，目前相關(guān)部門堅(jiān)持取締“小產(chǎn)權(quán)房”最堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)就是《土地管理法》第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，其中非農(nóng)建設(shè)轉(zhuǎn)讓包括建設(shè)用于出售的商品房，但根據(jù)《憲法》第十條規(guī)定，土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)在憲法上具有平等性，只要是合理使用都應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。而對(duì)那些經(jīng)過(guò)集體組織合理規(guī)劃建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”完全是對(duì)土地的合理使用，這與憲法精神是相符的。從《物權(quán)法》上看，第三十九條規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”因此，作為集體土地所有人的農(nóng)民集體，自然有權(quán)處置自己所有的土地。另外，《土地管理法》第四十三條有除外規(guī)定：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用集體土地。那么，村集體組織完全可以借用“村民住宅”的名義使用集體土地，再者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自然也不能排除房地產(chǎn)公司，只是公司的融資方式各有不同而已。

（二）存與廢的理論層面博弈激烈

一方面，目前持“廢論”者的主要觀點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn)：首先，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和泛濫會(huì)導(dǎo)致耕地流失，威脅糧食安全。這是反對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”存在最有力也是最為正當(dāng)?shù)睦碛?，也的確存在這種可能性?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”建在農(nóng)用地上，甚至部分建在耕地上，如果允許其存在和發(fā)展，必將加速我國(guó)耕地減少的趨勢(shì)，直接威脅國(guó)家糧食安全。其次，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和泛濫必將導(dǎo)致農(nóng)民失去基本生活保障。“土地中內(nèi)含著一種高于或者優(yōu)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的價(jià)值，即讓每個(gè)公民都有飯吃，以保障公民的基本生存，我們稱為社會(huì)價(jià)值”[2]。土地的價(jià)值在中國(guó)有著十分特殊的意義，農(nóng)村土地不僅要養(yǎng)活中國(guó)人，而且還得為幾億農(nóng)民提供就業(yè)和生存的最低保障，其承載的社會(huì)價(jià)值十分沉重。再次，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和蔓延將導(dǎo)致地方政權(quán)難以運(yùn)作。由于“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)和建設(shè)無(wú)需繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，成本低廉，因此放開(kāi)“小產(chǎn)權(quán)房”必然會(huì)沖擊地方財(cái)政收入，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將不再有財(cái)力展開(kāi)，政府運(yùn)轉(zhuǎn)也會(huì)發(fā)生困難。

另一方面，持“存論”者的主要觀點(diǎn)則主要集中在以下幾方面：首先，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和發(fā)展有利于平抑房?jī)r(jià)，緩解保障房壓力。不少學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”是治理中國(guó)畸形房地產(chǎn)市場(chǎng)的最好特效藥，也是打破高度壟斷的房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效缺口。其次，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和發(fā)展有利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。論者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化將有利于打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，加快城市化進(jìn)程，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時(shí)，“小產(chǎn)權(quán)房”交易能夠?qū)⑥r(nóng)村和城市積極聯(lián)系起來(lái)，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得到很大發(fā)展。城市人口因“小產(chǎn)權(quán)房”而被吸引過(guò)來(lái)，會(huì)把城市文明帶入鄉(xiāng)村，另外，由于人口效應(yīng)會(huì)創(chuàng)造大量服務(wù)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)，能有效吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了契機(jī)。再次，“小產(chǎn)權(quán)房”可以作為完善我國(guó)土地制度的有益嘗試?！八袡?quán)是最基本的物權(quán)類型，具有全面性，所有權(quán)的全面性又稱完全性，所有人對(duì)于所有物，于法令范圍內(nèi)，得為全面的，概括的占有、使用、收益和處分”[3]。而在我國(guó)現(xiàn)行的法律中如《憲法》《物權(quán)法》等都對(duì)這種集體土地所有權(quán)做出了大量限制性的規(guī)定，從而在事實(shí)上剝奪了農(nóng)村土地所有權(quán)主體對(duì)農(nóng)村集體所有土地的最終處分權(quán)。通過(guò)為“小產(chǎn)權(quán)房”的“正名”可以間接賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)以名副其實(shí)的權(quán)能，完善我國(guó)土地所有權(quán)的交易市場(chǎng)。

（三）司法實(shí)踐困境多多

在農(nóng)村土地和房屋大幅度增值的背景下，許多已經(jīng)出售“小產(chǎn)權(quán)房”的農(nóng)民單方撕毀協(xié)議，將買房者訴諸法院要求判決買賣合同無(wú)效，收回原有房屋。實(shí)際上，法院對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)的處理也感到十分棘手。這是因?yàn)?，一方面真正明確其性質(zhì)的只是一些行政規(guī)章或是政策、命令等低位階規(guī)范性文件，從嚴(yán)格意義上講，很難說(shuō)“小產(chǎn)權(quán)房”就是禁止流轉(zhuǎn)的；但另一方面，法院判案司法要與國(guó)家法律政策相吻合，由于各地對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”性質(zhì)認(rèn)定不同，這就導(dǎo)致各地司法實(shí)踐中出現(xiàn)了較大的沖突，因此也常有情形相似但判決結(jié)果卻大相徑庭的現(xiàn)象出現(xiàn)。為解決此類司法難題，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)改變農(nóng)村集體所有性質(zhì)，改變土地用途損害農(nóng)民土地承包流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無(wú)效?！痹撘庖?jiàn)統(tǒng)一了司法實(shí)踐的標(biāo)尺，要求人民法院在對(duì)待此類房屋糾紛時(shí)要依法確認(rèn)無(wú)效。但這一意見(jiàn)的出臺(tái)并沒(méi)有消弭實(shí)踐中存在的爭(zhēng)議，反而加劇了理論界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)議。另外，判決“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同無(wú)效雖然可以發(fā)揮司法應(yīng)有的導(dǎo)向作用，也可以制約潛在的房屋買受人，但社會(huì)效果實(shí)際看來(lái)也不太好，因?yàn)椤罢\(chéng)實(shí)信用”是整個(gè)民法的“帝王條款”，法院如此判決有可能導(dǎo)致在巨大的利益面前誘發(fā)違背誠(chéng)信和故意違約行為的滋長(zhǎng)，給本已脆弱的社會(huì)誠(chéng)信價(jià)值觀覆上陰霾。再者，這些“小產(chǎn)權(quán)房”大多有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府甚至有國(guó)土部門的發(fā)證，在民事判決中宣告違法，也就是意味著宣告鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或是國(guó)土部門的發(fā)證行為違法，極有可能導(dǎo)致針對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或是國(guó)土部門的行政訴訟增加。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的學(xué)界爭(zhēng)鳴及根本出路

從以上分析可以看出，“小產(chǎn)權(quán)房”存廢之爭(zhēng)議在于集體建設(shè)用地能否進(jìn)入商品房市場(chǎng)，即用于建設(shè)用途的集體土地使用權(quán)能否向非集體成員轉(zhuǎn)讓?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”之所以面臨法律困境，其根源就在于現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的種種限制實(shí)質(zhì)上也就是對(duì)農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行限制，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，究其最深層次的原因還是土地制度的問(wèn)題。所以要想從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題就必須改革我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度。

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”根本出路的學(xué)界爭(zhēng)鳴

如何從根本上改革農(nóng)村土地制度，學(xué)界爭(zhēng)鳴不已，提出了不同的主張和見(jiàn)解，綜合起來(lái)，主要觀點(diǎn)有三：

第一種，以劉俊教授為代表的集體土地所有權(quán)國(guó)有化理論，即廢除集體土地所有權(quán)，實(shí)行全部國(guó)有化。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，集體土地所有制存在著農(nóng)民權(quán)利缺位、阻礙資源高效利用以及不利于土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等制度痼疾，而土地資源的有限性和資源利用最大化的發(fā)展方向決定了制度設(shè)計(jì)必須有利于資源的最有效和最合理的利用，而“國(guó)家”無(wú)疑是有邊界的最大范圍內(nèi)的比較配置。土地所有制的改革方向必然是比照國(guó)有土地將一切土地收歸國(guó)有，而農(nóng)民享有傳統(tǒng)民法意義上的具有所有權(quán)意義上的土地使用權(quán)[4]。

第二種，以經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱、陳志武教授為代表的土地私有化主張，即廢除集體土地所有制，實(shí)現(xiàn)土地私人所有。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為只有農(nóng)民擁有完全的土地所有權(quán)才能提高農(nóng)民的地位，避免集體所有權(quán)含混不清、村官腐敗，避免土地板結(jié)等問(wèn)題。農(nóng)民作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，在將自己的財(cái)富最大化的同時(shí)也能促進(jìn)社會(huì)福利的增長(zhǎng)。

第三種被稱為“改良論”，該學(xué)說(shuō)堅(jiān)持以保留農(nóng)村集體所有制為前提，對(duì)農(nóng)村集體所有制的產(chǎn)權(quán)模糊性、土地要素流轉(zhuǎn)機(jī)制缺位等問(wèn)題主張改良、創(chuàng)新?！案牧颊摗敝杏捎谥鲝埐煌址譃楸３脂F(xiàn)有土地管理制度的改良和改革現(xiàn)有管理制度的改良。前者主張?jiān)趫?jiān)持我國(guó)二元土地所有制結(jié)構(gòu)前提下，落實(shí)以“公共利益”為目的進(jìn)行征收，并且要切實(shí)提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推行稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。后者則主張既要改變現(xiàn)有土地管理機(jī)制，允許集體土地使用權(quán)上市流通，但為防止耕地流失也必須嚴(yán)格規(guī)范土地用途。

中國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元制土地結(jié)構(gòu)的形成有著深刻的歷史背景，由于各方面條件的制約，私有制還不是我們的首選。而目前理論界提出的國(guó)有化或是私有化路徑在理論及實(shí)踐上存在諸多的困難?；谡?dāng)性、合理性和改革成本的考慮，在改良集體所有權(quán)和修改憲法實(shí)行國(guó)有化或是私有化的選擇中,我們當(dāng)然應(yīng)該選擇更具比較優(yōu)勢(shì)的改良方式。至于企圖簡(jiǎn)單地通過(guò)“公共利益”提高征收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改革現(xiàn)有制度，筆者同樣認(rèn)為缺乏可操作性和合理性。因此，無(wú)論是從耕地保護(hù)、維護(hù)法制尊嚴(yán)，還是從保護(hù)農(nóng)民和購(gòu)房者的角度出發(fā)，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，已經(jīng)到了非解決不可的地步，再拖沓延遲、懸而不決必將愈發(fā)不可收拾。但如果草率作出決定有可能引起極大的社會(huì)波動(dòng)，如何合情合理合法處理好現(xiàn)存的“小產(chǎn)權(quán)房”，已經(jīng)成了一個(gè)十分棘手的問(wèn)題。

（二）以土地性質(zhì)甄別“小產(chǎn)權(quán)房”

在當(dāng)下“小產(chǎn)權(quán)房”在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛存在的情形下，將它們一律作違法建筑物，拒不辦理房屋所有權(quán)登記或是把房屋買賣合同一律確認(rèn)為無(wú)效，使買受人返還所購(gòu)房屋，甚至在全國(guó)范圍內(nèi)采用“一刀切”的強(qiáng)拆命令，效果未必最好，不如在堅(jiān)持上述原則的基礎(chǔ)上，將它們分門別類進(jìn)行分類規(guī)制?；诖?，本文擬按照“小產(chǎn)權(quán)房”所建筑的土地的性質(zhì)對(duì)現(xiàn)存的“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行分析，并因循這一思路提出相應(yīng)的治理建議。但考慮到簡(jiǎn)單按照土地性質(zhì)來(lái)決定“小產(chǎn)權(quán)房”的存廢又不夠科學(xué)全面，因?yàn)橥恋厣辖ㄖ锏男再|(zhì)還應(yīng)當(dāng)考慮它的流轉(zhuǎn)對(duì)象、開(kāi)發(fā)目的、是否符合土地利用規(guī)劃等因素，因而在具體處理時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮。

第一，在農(nóng)用地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”：具體包括占用耕地、林地和草地建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”。

對(duì)于農(nóng)用地，國(guó)家嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)行特殊保護(hù)。“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)該是也只能是在農(nóng)村集體建設(shè)用地存量?jī)?nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，空間上可以合并但總量上不能突破，不能造成耕地減少。基于13億人口的糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展的考慮，耕地紅線必須保持。占用耕地進(jìn)行房屋建設(shè)危害了社會(huì)公共利益，違反了法律禁止性規(guī)定，因此對(duì)于這類“小產(chǎn)權(quán)房”一般應(yīng)當(dāng)予以拆除，但對(duì)于拆除費(fèi)用過(guò)高、各項(xiàng)設(shè)施已相當(dāng)完備、拆除后牽涉利益過(guò)廣或是拆除后耕地的再耕作功能已基本喪失的“小產(chǎn)權(quán)房”，筆者以為應(yīng)當(dāng)將它們保留，對(duì)于違法違規(guī)的部門和個(gè)人應(yīng)嚴(yán)厲追究其法律責(zé)任。

第二，在農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”（包括占用宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地和公共事業(yè)用地的“小產(chǎn)權(quán)房”）。

（1）占用宅基地的“小產(chǎn)權(quán)房”，《土地管理法》并未禁止農(nóng)村住宅和宅基地交易，只是規(guī)定“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)”。實(shí)際上，明確禁止農(nóng)民向本集體外的成員尤其是向城鎮(zhèn)居民出售住宅的主要是國(guó)務(wù)院和土地行政管理部門的行政命令和政策以及最高人民法院的會(huì)談紀(jì)要，根據(jù)相關(guān)行政規(guī)章、命令和政策的精神，此類“小產(chǎn)權(quán)房”屬于法律禁止流轉(zhuǎn)的房屋。但即便如此，筆者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分情況對(duì)待：對(duì)于在批準(zhǔn)的宅基地上建成的房屋銷售給城鎮(zhèn)居民的，因?yàn)榉课萁ㄔ诤戏ㄈ〉玫恼厣?，可?jiàn)已符合土地利用總體規(guī)劃，依法辦理了相關(guān)審批手續(xù)，一般也符合村鎮(zhèn)規(guī)劃。標(biāo)的合法，當(dāng)事人意愿真實(shí)，只是違反了銷售規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在由買受人繳納“農(nóng)村宅基地使用金”等相關(guān)稅費(fèi)后，頒發(fā)相應(yīng)使用權(quán)證書(shū)和房屋權(quán)屬證書(shū)，予以合法化。對(duì)于農(nóng)村村民集中上樓騰出的宅基地上建造的住宅，剩余部分或是全部出售給非本集體居民的情況，如果設(shè)計(jì)施工符合標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求其補(bǔ)辦手續(xù)，繳納相關(guān)費(fèi)用后，納入保障房或商品房體系中。

（2）對(duì)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地和公共事業(yè)用地上的“小產(chǎn)權(quán)房”的處理。此類“小產(chǎn)權(quán)房”具有比較嚴(yán)重的危害性：首先是它破壞了土地利用規(guī)劃，不符合土地規(guī)劃用途；其次，目前農(nóng)村基層民主發(fā)育尚不健全，各地普遍急功近利，在法律法規(guī)對(duì)此類土地流轉(zhuǎn)尚無(wú)嚴(yán)格約束的情況下，貿(mào)然放開(kāi)管制也就等于是變相鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)商相勾結(jié)買賣集體福祉，必將在短期內(nèi)使得農(nóng)村土地遭受極大損害，危害農(nóng)民的根本利益。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地和公共事業(yè)用地具有特定的公益或發(fā)展目的，不得輕易挪作他用。從各地方先期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地也大多禁止此類行為，如《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》等。

第三，在未利用地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”：未利用地的自然條件較為惡劣，因此實(shí)踐中幾乎不存在將住宅建筑于未利用地上的情況。

三、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的原則和具體思路

（一）解決“小產(chǎn)權(quán)房”所應(yīng)把握的原則

1.符合土地管理和利用總體規(guī)劃原則

土地是一種稀缺且不可再生的資源，世界各國(guó)都對(duì)土地利用實(shí)行了一定的限制，其中最常見(jiàn)手段就是制定科學(xué)的用地規(guī)劃。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一條就規(guī)定：“為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！薄靶‘a(chǎn)權(quán)房”建筑所需要的集體土地?zé)o疑也應(yīng)當(dāng)符合土地管理總體規(guī)劃要求，受到《土地管理法》的約束。建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體利用規(guī)劃，對(duì)于符合土地管理總體規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”一般應(yīng)予以保護(hù)，而對(duì)于不符合土地管理總體規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”也要區(qū)分情況予以整治。

2.改革發(fā)展原則

改革需要解放思想，突破陳規(guī)，創(chuàng)新發(fā)展，依法治國(guó)也應(yīng)當(dāng)是依良法而治。在改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)在，不斷產(chǎn)生的新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題亟待調(diào)整和解決，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題便是其中之一。解決“小產(chǎn)權(quán)房”的制度改革與方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，站在逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的高度上進(jìn)行探索。這就需要立法機(jī)關(guān)審時(shí)度勢(shì)，在改革試點(diǎn)和地方立法的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法的原則，及時(shí)制定法律規(guī)范，而當(dāng)國(guó)家一時(shí)難以制定出完備成熟的法律時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)在法律授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行有益嘗試。

3.注重保障農(nóng)民利益原則

“小產(chǎn)權(quán)房”涉及的利益群體廣泛，但在處理“小產(chǎn)權(quán)房”過(guò)程中處在第一保護(hù)序列的農(nóng)民群體利益應(yīng)得到最優(yōu)先保證?！耙栏接诩w土地的農(nóng)民，在戶籍制度的樊籬下，無(wú)從享受和城市人一樣的國(guó)民待遇，而他們卻要保護(hù)城市人在內(nèi)的所有人的糧食安全，因此只能將大多數(shù)土地限定于耕地甚至基本農(nóng)田內(nèi)的范疇內(nèi)，在土地低收益的情況下為社會(huì)穩(wěn)定無(wú)償犧牲著自己的利益”[5]。從各種法律法規(guī)和政策上看，實(shí)際上農(nóng)民享受著“所有者”和“主人”的名分卻屢屢充當(dāng)著“吃虧者”和“犧牲者”的角色，在目前“小產(chǎn)權(quán)房”存廢問(wèn)題上，農(nóng)民群體已經(jīng)成了“失語(yǔ)者”，在后續(xù)的處理問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注他們的權(quán)益保障。

（二）解決“小產(chǎn)權(quán)房”存廢問(wèn)題之具體思路

筆者認(rèn)為，在良好的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的政府監(jiān)管的前提下，保護(hù)必要的耕地與鼓勵(lì)集體土地所有者從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)并行不悖。一旦集體建設(shè)用地被盤活，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題也就不復(fù)存在了。允許“小產(chǎn)權(quán)房”入市流轉(zhuǎn)并非空穴來(lái)風(fēng)，而是具有堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)的。僅從制度設(shè)計(jì)層面看，“確立我國(guó)新興土地法律制度的總的思路，應(yīng)是促進(jìn)和保障土地由凝固的物向動(dòng)態(tài)利用的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化”[6]。集體建設(shè)用地是我國(guó)土地制度的自我完善，這與我國(guó)土地法律制度的總體趨勢(shì)是一致的。對(duì)于未來(lái)農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建，筆者在結(jié)合各省市的先期試點(diǎn)改革基礎(chǔ)上，提出以下建議：

首先，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)主體和管理權(quán)主體。根據(jù)《土地管理法》《民法通則》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定可以看出，我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體分別是農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，其所有權(quán)行使代表可以是村民委員會(huì)、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，其所有權(quán)經(jīng)營(yíng)管理主體可以是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)。從中可以看到關(guān)于農(nóng)村土地主體范圍存在界定模糊、概念界定混亂等問(wèn)題。另外，村民會(huì)議作為村民實(shí)現(xiàn)直接民主的基本形式竟然被排除在經(jīng)營(yíng)管理主體之外，這使得村委會(huì)實(shí)質(zhì)上奪去了集體的權(quán)利主體資格，在實(shí)踐中也產(chǎn)生不少弊端。因此在未來(lái)設(shè)計(jì)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度中需要明確集體土地歸集體的全體成員共同所有，在確定所有權(quán)經(jīng)營(yíng)管理主體時(shí)可以適當(dāng)借鑒《公司法》中關(guān)于公司治理機(jī)制的規(guī)定。明確村民大會(huì)作為本村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)本村的一切事項(xiàng)享有最終決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將村民委員會(huì)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織明確為村民大會(huì)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這樣才能更好地對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，以維護(hù)本村村民的根本利益。

其次，應(yīng)將商品房開(kāi)發(fā)納入集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容中?！锻恋毓芾矸ā匪?guī)定的集體建設(shè)用地的用途并不包括商品房開(kāi)發(fā)，各地頒布的“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法”對(duì)于商品房開(kāi)發(fā)也大多持否定態(tài)度。筆者以為，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市必然要求土地資源按照市場(chǎng)來(lái)配置，如果不放開(kāi)在非農(nóng)用地上進(jìn)行住宅建設(shè)，確立集體土地所有主體權(quán)就變得毫無(wú)意義。當(dāng)然，在集體建設(shè)用地上建設(shè)商品房的前提是必須符合規(guī)劃，既包括嚴(yán)格把握住宅類型，禁止高檔住宅、別墅的建設(shè)，也包括按照土地利用規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，健全相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。

再次，應(yīng)落實(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記審查制度。雖然《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記發(fā)證制度，但由于各種原因，我國(guó)農(nóng)村土地登記發(fā)證制度普及率并不高，大部分地區(qū)還是靠鄉(xiāng)土習(xí)慣約束。但集體建設(shè)用地使用權(quán)如果入市流轉(zhuǎn)的話，則必須到有關(guān)土地管理部門辦理登記，取得權(quán)屬證明。這樣做一方面可以防止土地的多重轉(zhuǎn)手，防止突破流轉(zhuǎn)限制、損害農(nóng)民利益，另一方面也可以有效規(guī)劃調(diào)控，及時(shí)進(jìn)行事后追懲。筆者建議，可以借鑒車輛年檢制度，對(duì)轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)使用權(quán)進(jìn)行審查監(jiān)督。

最后，應(yīng)建立農(nóng)村集體土地收益分配機(jī)制。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后必然會(huì)產(chǎn)生大量的土地使用權(quán)出讓金，也必然會(huì)打破原有的國(guó)有土地壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，造成地方和國(guó)家財(cái)政收入的驟減。因此，土地收益分配在符合社區(qū)全體成員的利益同時(shí)也要兼顧國(guó)家利益。筆者建議在集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)有必要向國(guó)家交出一定的出讓金或者增值稅、所得稅等。流轉(zhuǎn)剩余的收益應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立土地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)基金用于改善農(nóng)村社會(huì)保障體系，加強(qiáng)集體公用基礎(chǔ)設(shè)施的興建、對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)等，在這方面成都等地已積累了有益經(jīng)驗(yàn)。市縣人民政府也要制定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的具體使用、分配和管理辦法，確保農(nóng)民得到實(shí)惠。

[1]楊華云.小產(chǎn)權(quán)房將“大規(guī)模清理”[N].新京報(bào)，2012-03-12（7）.

[2]孟勤國(guó)，等.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2009.

[3]顏?lái)嵡?，王澤輝.中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度變革之路[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（2）：21—24.

[4]劉俊.土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占研究[M].北京：法律出版社，2008.

[5]余穎，唐勁松.路已斷，夢(mèng)未醒?——關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的深層次思考[J].城市規(guī)劃，2009，（3）：41—43.

[6]呂來(lái)明，走向市場(chǎng)的土地——地產(chǎn)法新論[M].貴陽(yáng)：貴州人民出版社，1995.