派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的理性反思與完善探究

杜國強(qiáng)，周洪波

（1.廣州市花都區(qū)人民檢察院，廣東 廣州 510800；2.國家檢察官學(xué)院，北京 100144）

派出檢察機(jī)構(gòu)是我國檢察機(jī)關(guān)的重要組成部分，是檢察權(quán)有效運(yùn)行的重要載體之一。我國現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》第二條第三款規(guī)定：省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。該款作為設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)的基本法律依據(jù)，歷經(jīng)三十多年未曾修改和完善，實(shí)踐中也存在許多問題，因此，加強(qiáng)對派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的研究，對于推動《人民檢察院組織法》的修改，規(guī)范派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理，促進(jìn)中國特色社會主義檢察制度不斷完善和發(fā)展具有重要的理論意義和實(shí)踐價值。

一、派出檢察機(jī)構(gòu)的概念及主要組織形式

關(guān)于派出檢察機(jī)構(gòu)的概念，近年理論界進(jìn)行了深入的研究，并做出了不同的界定。例如有的學(xué)者認(rèn)為，派出檢察機(jī)構(gòu)是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要在一定行政區(qū)域或者工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、監(jiān)獄、勞教所、看守所等特殊區(qū)域內(nèi)設(shè)置的派出組織①。另有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)人民檢察院組織法和檢察工作的需要，在一定行政區(qū)域或監(jiān)獄等特殊場所設(shè)置的派出組織，是檢察機(jī)關(guān)為更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)而設(shè)立的②。相比而言，第二種表述之優(yōu)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)了派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)，但《人民檢察院組織法》僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要可以設(shè)置人民檢察院作為派出機(jī)構(gòu)，未包含派出檢察室，而目前無論理論界還是實(shí)務(wù)界均認(rèn)為派出檢察室是當(dāng)然的派出檢察機(jī)構(gòu)③。而派出檢察室的設(shè)置主要依據(jù)的是高檢院內(nèi)部規(guī)范性文件，而非《人民檢察院組織法》④。在設(shè)置的條件和審批程序方面，無論是派出檢察院還是派出檢察室都有嚴(yán)格要求。此外，隨著司法改革的不斷發(fā)展，原來的鐵路檢察機(jī)關(guān)已由單純的專門檢察機(jī)關(guān)成為省級檢察院的派出機(jī)構(gòu)⑤，而其不是按區(qū)域而是按組織系統(tǒng)來劃分的。因此我們認(rèn)為對派出檢察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)這樣界定：派出檢察機(jī)構(gòu)是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，依據(jù)《人民檢察院組織法》及有關(guān)規(guī)定，按照一定程序在特定的組織系統(tǒng)、行政區(qū)域或監(jiān)獄等特殊場所設(shè)置的派出組織。

依據(jù)法律規(guī)定及客觀實(shí)際，我國的派出檢察機(jī)構(gòu)主要包括派出檢察院和派出檢察室兩種形式，按照組織系統(tǒng)或所在區(qū)域又可分為：鐵路運(yùn)輸檢察院，監(jiān)所派出檢察院及派駐檢察室，工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)、油田、壩區(qū)等專門區(qū)域的派出檢察院或派出檢察室，開發(fā)區(qū)、科學(xué)城的派出檢察院或派出檢察室，駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)檢察室（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”）等。不包括兵團(tuán)檢察院、直轄市檢察院分院和省級檢察院在地區(qū)行署設(shè)立的分院⑥。

二、派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理中存在的問題和困難

（一）設(shè)置的法律依據(jù)不充分，法律地位不明確

當(dāng)前，我國各類派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理主要是根據(jù)《人民檢察院組織法》及內(nèi)部文件的規(guī)定來操作的，而《人民檢察院組織法》關(guān)于派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定僅有一款，比較原則和抽象；另外，該款未授予市級檢察院設(shè)置派出檢察院的權(quán)力，也不符合我國檢察機(jī)關(guān)的組織體系及現(xiàn)實(shí)需要。而監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室目前主要是依據(jù)高檢院內(nèi)部文件進(jìn)行設(shè)置和管理的，尚未上升到國家法律層面，致使在實(shí)踐中一些監(jiān)獄集中、在押人員較多的地區(qū)亟須設(shè)置監(jiān)所檢察院的往往不能得到及時批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室能否設(shè)置也主要取決于地方黨委、政府的認(rèn)同和支持程度。法律依據(jù)不足成為當(dāng)前派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置工作面臨的最大問題和困難。

（二）設(shè)置和審批權(quán)限不清，設(shè)置較為混亂

由于對派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏具體規(guī)定，實(shí)踐中派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況比較混亂，主要表現(xiàn)為：一是設(shè)置主體和審批程序不規(guī)范。實(shí)踐中，除省級和縣級檢察院可以依法設(shè)置派出檢察院外，還存在由市級檢察院設(shè)置或者由派出檢察院再派出檢察院的情況。另外，《人民檢察院組織法》規(guī)定縣一級檢察院可以設(shè)置派出檢察院，也不符合檢察機(jī)關(guān)實(shí)行四級設(shè)置的原則；在派出檢察室設(shè)置方面則更為混亂。二是設(shè)置布局不合理。在有些亟須設(shè)立派出檢察院的地方卻沒有設(shè)置，有的地方則重復(fù)設(shè)置派出檢察院，如東北某縣級市境內(nèi)就設(shè)有三個林區(qū)檢察院。另外，按照相關(guān)規(guī)定，只有國家級開發(fā)區(qū)才可以設(shè)立派出檢察院，而實(shí)踐中一些省級或市級的開發(fā)區(qū)也設(shè)立了派出檢察院⑦。三是設(shè)置規(guī)格不統(tǒng)一、未實(shí)現(xiàn)對等設(shè)置。主要表現(xiàn)為監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)格缺乏統(tǒng)一和規(guī)范，在級別上也大多低于監(jiān)管場所，使監(jiān)督效果大打折扣。四是內(nèi)部組織體制不健全。有些派出檢察院沒有設(shè)立黨組，有的派出檢察院沒有設(shè)立檢察委員會。另外，對派出檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也缺乏統(tǒng)一規(guī)定，致使各地做法各異。五是派出檢察機(jī)構(gòu)的名稱不夠規(guī)范統(tǒng)一。以監(jiān)所派出檢察院為例，有的名稱包含所在行政區(qū)域的名稱，有的包含所在監(jiān)管場所的名稱，少數(shù)派出檢察院還不含“地區(qū)”二字，所有名稱都沒有反映監(jiān)所檢察的特點(diǎn)⑧。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的名稱，各地更加隨意及混亂，即使在同一地區(qū)，檢察室的名稱也極不統(tǒng)一。

（三）職能定位模糊，職責(zé)權(quán)限不清晰

《人民檢察院組織法》第二條第三款僅規(guī)定設(shè)置派出檢察院是“根據(jù)工作需要”，未就派出檢察院的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，其他法律法規(guī)亦未對派出檢察機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍做出規(guī)定，致使派出檢察機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確把握自身的定位，不同地區(qū)甚至同一地區(qū)的派出檢察機(jī)構(gòu)工作思路和工作重點(diǎn)不盡相同，存在較大的隨意性。實(shí)踐中，一些監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)往往與監(jiān)管場所配合有余，監(jiān)督不足，甚至成為監(jiān)管場所的附屬單位。又如近年成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，由于職能定位和職責(zé)范圍不明確，大部分只是協(xié)助派出它的檢察院開展法律咨詢、職務(wù)犯罪預(yù)防等輔助性的工作，也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室沒有嚴(yán)格圍繞檢察職能開展工作，有淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門之嫌。

（四）領(lǐng)導(dǎo)管理體制不順暢，監(jiān)督制約機(jī)制缺失

派出檢察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)管理體制不順，主要表現(xiàn)為：其一，企業(yè)辦檢察的現(xiàn)象依然存在，如在工礦區(qū)、林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、油田等區(qū)域設(shè)置的派出檢察機(jī)構(gòu)，名義上歸派出它的檢察院和所在企業(yè)、部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上歸所在企業(yè)、部門領(lǐng)導(dǎo)，這既不符合“誰派出、誰管理”的原則，也與派出檢察機(jī)構(gòu)所應(yīng)具有的司法屬性嚴(yán)重不符。其二，派出檢察機(jī)構(gòu)與派出它的檢察院以及相應(yīng)職能部門之間的關(guān)系也未理順。例如對于派出檢察院，有的認(rèn)為是派出它的檢察院的職能處室；有的認(rèn)為是派出它的檢察院的下級院；還有的認(rèn)為是派出它的檢察院的組成部分，但不同于職能處室。由于認(rèn)識不統(tǒng)一，導(dǎo)致派出它的檢察院的職能部門在開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作時，所采用的標(biāo)準(zhǔn)和方法不盡一致⑨。監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)與派出它的檢察院監(jiān)所部門之間則存在重復(fù)勞動或指導(dǎo)不暢的情況。至于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與派出它的檢察院及職能部門的關(guān)系更為混亂：實(shí)踐中，有的屬于基層院的派出機(jī)構(gòu)，有的屬于反貪局或其他科室的派出機(jī)構(gòu)，還有的雖然掛著鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的牌子，實(shí)際上已成為地方政府的辦事機(jī)構(gòu)，等等。另外，目前尚存在較多由省級院派出而委托市級院管理的情形，實(shí)踐中易導(dǎo)致市級院“代而不管”的問題。

由于領(lǐng)導(dǎo)和管理體制不暢，實(shí)踐中對派出檢察機(jī)構(gòu)也缺乏有力的監(jiān)督和制約。首先，絕大部分的派出檢察院，并無對應(yīng)的人民代表大會，而由派出它的檢察院相對應(yīng)的人民代表大會進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)踐證明效果不佳。其次，派出檢察機(jī)構(gòu)通常遠(yuǎn)離派出它的檢察院，而一些檢察機(jī)關(guān)又不注重對其派出機(jī)構(gòu)的管理，對派出檢察機(jī)構(gòu)持一種放任的態(tài)度，很容易出現(xiàn)違法違紀(jì)的現(xiàn)象。

（五）保障體制不健全，影響檢察職能的充分發(fā)揮

派出檢察機(jī)構(gòu)的保障體制主要包括機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)保障、人員配備等方面，實(shí)踐中許多派出檢察機(jī)構(gòu)未能定編制定機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)保障也嚴(yán)重不足。例如林區(qū)、工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)等區(qū)域的派出檢察院，其經(jīng)費(fèi)能否保障直接取決于其所在企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的好壞；監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)通常是由派出它的檢察院進(jìn)行保障，實(shí)踐中由于受總財力所限，撥付到這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)比較有限，難以滿足實(shí)際需要；大多數(shù)派駐監(jiān)管場所的檢察室沒有被列為正式機(jī)構(gòu)，在人員配備方面也明顯不足，難以適應(yīng)日益繁重的監(jiān)所檢察任務(wù)。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也都沒有獨(dú)立編制，經(jīng)費(fèi)和人員基本上由派出它的檢察院負(fù)責(zé)，使許多原本經(jīng)費(fèi)和人員就很緊張的基層檢察院更加捉襟見肘，直接影響了檢察工作的深入有效開展。

三、派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的總體目標(biāo)和基本原則

（一）派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的總體目標(biāo)

派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的目標(biāo)是：根據(jù)中共中央2009年《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》的基本精神以及最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》確定的總體目標(biāo)，著力解決當(dāng)前派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的體制性、機(jī)制性和保障性障礙，按照檢察一體化的要求，科學(xué)設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)，完善派出檢察機(jī)構(gòu)的管理體制和工作機(jī)制，強(qiáng)化派出檢察機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督職能，健全對派出檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約，促進(jìn)其依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，保障在全社會實(shí)現(xiàn)公平正義。

（二）派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則

派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：一是依法設(shè)置、統(tǒng)一規(guī)范原則。在設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)時嚴(yán)格遵循《人民檢察院組織法》及相關(guān)規(guī)定，防止設(shè)置、合并和撤銷派出檢察機(jī)構(gòu)的隨意性，對于同一類別的派出檢察機(jī)構(gòu)在名稱、規(guī)格、職能、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)等方面應(yīng)盡可能統(tǒng)一規(guī)范。二是立足職能、有利監(jiān)督原則。在設(shè)置時應(yīng)緊緊圍繞檢察職能進(jìn)行全面規(guī)劃，使派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置地點(diǎn)的選擇、職權(quán)的配置、工作機(jī)制的建立、人員的配備等都有利于法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。三是適應(yīng)需要、精簡高效原則。既要根據(jù)檢察工作的需要合理設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)，防止該設(shè)不設(shè)，同時也要盡可能精簡派出檢察機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量，避免走過去機(jī)構(gòu)設(shè)置中那種精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的老路。四是派出和管理相統(tǒng)一原則。即理順派出檢察機(jī)構(gòu)管理體制，堅持“誰派出，誰管理”的原則，加強(qiáng)對派出檢察機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。五是實(shí)事求是、因地制宜原則。堅持科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，選準(zhǔn)策略，慎重穩(wěn)妥，既要抓住機(jī)遇，大力推進(jìn)，又要防止不顧實(shí)際需要一擁而上，造成工作混亂。

四、派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體構(gòu)想

（一）完善派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)，明確其法律地位

當(dāng)前派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的最大困難和問題就是法律依據(jù)不足，因此要全面而科學(xué)地推進(jìn)派出檢察機(jī)構(gòu)體制改革，需要首先對相關(guān)的法律進(jìn)行修改和完善：建議在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作需要設(shè)置派出檢察院和派出檢察室，為各類派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供明確的法律依據(jù)；同時明確規(guī)定縣級人民檢察院可以根據(jù)工作需要設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，以便深入推進(jìn)該項工作，也有利于與政府職能部門協(xié)商解決派出檢察室的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員編制等問題。對于派出監(jiān)獄檢察院而言，還有必要在《監(jiān)獄法》中明確規(guī)定派出監(jiān)獄檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作體制和機(jī)制等關(guān)鍵性內(nèi)容，使監(jiān)獄檢察工作有更加具體、科學(xué)的法律規(guī)定⑩。

（二）規(guī)范派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和審批權(quán)限，統(tǒng)一設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

為從源頭上消除派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂的狀況，必須對派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和審批權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。其一，規(guī)范派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置主體和審批程序。建議取消《人民檢察院組織法》中關(guān)于縣級檢察院可以設(shè)置派出檢察院的規(guī)定，將派出檢察院的設(shè)置主體限定于市級及以上檢察院；派出檢察院不宜再設(shè)置派出檢察院；規(guī)定省級檢察院可以設(shè)置監(jiān)所派出檢察分院，行使市級院的職能，各級檢察院可以向同級監(jiān)獄或看守所派出檢察室，以解決監(jiān)督不對等的問題。關(guān)于派出檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批權(quán)限，規(guī)定設(shè)置派出檢察院的需層報最高人民檢察院審批；設(shè)置派出檢察室的，除最高人民檢察院需報經(jīng)中央編委同意外，其他一律層報省級檢察院審批；并將最終決定權(quán)交與派出它的檢察院的同級人大常委會，以加強(qiáng)人大對于派出檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。其二，統(tǒng)一設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和條件，合理規(guī)劃派出檢察機(jī)構(gòu)的布局。當(dāng)前應(yīng)從實(shí)際工作需要出發(fā)嚴(yán)格控制派出檢察機(jī)構(gòu)的數(shù)量。對于派出檢察院，應(yīng)當(dāng)依據(jù)管轄區(qū)域面積大小、案件多少以及地方檢察院能否有效管轄等標(biāo)準(zhǔn)來確定是否設(shè)置以及由何級檢察院設(shè)置；明確在同一個縣級行政區(qū)域內(nèi)，只能由省級院或市級院設(shè)置一個同類的派出檢察院，對已重復(fù)設(shè)置的要予以合并；嚴(yán)格執(zhí)行國家級開發(fā)區(qū)方能設(shè)立派出檢察院的規(guī)定，對較低級別的開發(fā)區(qū)可以設(shè)立派出檢察室。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也要嚴(yán)格依照有關(guān)文件規(guī)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)按需設(shè)置，具體在設(shè)置時，可以綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口狀況、信訪狀況、治安狀況、輻射功能、交通狀況、基層人民法庭的設(shè)置情況等等，做到科學(xué)規(guī)劃，合理布局。其三，規(guī)范派出檢察機(jī)構(gòu)的名稱，健全內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。建議由省級院設(shè)置的行使市級檢察院職權(quán)的派出檢察院一律用分院的名稱，省級院或市級院設(shè)置的基層派出檢察院避免用分院稱呼，以免混淆，具體名稱應(yīng)突出管轄區(qū)域或職能特點(diǎn)；派出檢察室的名稱也應(yīng)由省級檢察院進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，避免混亂。此外，健全派出檢察院的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置黨組和檢察委員會等必要的領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，并根據(jù)派出檢察院的職能范圍設(shè)置相應(yīng)的科室。

（三）明確派出檢察機(jī)構(gòu)的職能定位，切實(shí)規(guī)范其職權(quán)范圍

從行政法的角度來講，派出檢察院和派出檢察室均屬于派出它的檢察院的重要組成部分，都必須在法律授權(quán)或設(shè)立機(jī)關(guān)授權(quán)的范圍內(nèi)開展活動，不得行使授權(quán)以外的職能。而檢察機(jī)關(guān)授予其派出機(jī)構(gòu)何種職能及職權(quán)范圍主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)及最高人民檢察院有關(guān)規(guī)范性文件，沒有上述規(guī)定作為依據(jù)，各級檢察院無權(quán)授予派出機(jī)構(gòu)相關(guān)職能，也不能擅自擴(kuò)大授權(quán)范圍；從另一方面來講，派出檢察機(jī)構(gòu)的職能定位，也必須符合檢察工作的規(guī)律和特點(diǎn)。因此要對派出檢察機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行科學(xué)定位，首先要對相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行清理和整合，將切合檢察工作實(shí)際、符合檢察工作規(guī)律和要求的規(guī)定吸收到立法當(dāng)中；最高人民檢察院也應(yīng)在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，通過推動立法明確派出檢察機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，使各類派出檢察機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，避免出現(xiàn)越權(quán)和失職問題。當(dāng)前重點(diǎn)要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職權(quán)范圍，防止其脫離檢察職能，演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門。

（四）理順派出檢察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督制約

理順派出檢察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，關(guān)鍵是按照“誰派出，派管理”原則，解決當(dāng)前仍然存在的企業(yè)辦檢察問題以及理順派出檢察機(jī)構(gòu)與派出它的檢察院及相關(guān)職能部門的關(guān)系。首先，關(guān)于林區(qū)、工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、油田等區(qū)域派出檢察院問題，建議參照鐵路檢察機(jī)關(guān)改制的模式，將派出檢察院的人財物逐步從所在部門、企業(yè)完全脫離出來，納入國家司法管理體系，實(shí)現(xiàn)派出它的檢察院對人財物的統(tǒng)一管理。其次，理順派出檢察機(jī)構(gòu)與派出它的檢察院及相關(guān)職能部門的關(guān)系。派出檢察院和派出檢察室雖然都是派出它的檢察院的重要組成部分，但二者的法律地位是不同的：派出檢察院在層級上屬于一級檢察機(jī)關(guān)，而不是派出它的檢察院的職能處室，能夠以本院名義對外獨(dú)立行使檢察權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其受派出它的檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，對其負(fù)責(zé)，向其報告工作，同時較之一般院對上級院具有更強(qiáng)的依附性；派出檢察室不是獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)，而是派出它的檢察院的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，不能以自己的名義獨(dú)立行使檢察權(quán)，只能以派出它的檢察院的名義行使檢察權(quán)，并由派出它的檢察院承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[11]。實(shí)踐中應(yīng)依此原則理順上述關(guān)系：一是落實(shí)“誰派出，誰管理”的原則，避免出現(xiàn)由省院派出而由市院代管導(dǎo)致的“代而不管”的現(xiàn)象。二是關(guān)于監(jiān)所派出檢察院與上級院監(jiān)所檢察部門的關(guān)系，建議實(shí)行“院處合一”的模式，即落實(shí)最高人民檢察院關(guān)于“派出檢察院的檢察長與派出它的人民檢察院監(jiān)所檢察部門的主要負(fù)責(zé)人由一人擔(dān)任”的規(guī)定，從而避免難以協(xié)調(diào)或職責(zé)不清的問題；至于派駐監(jiān)所檢察室與派出它的檢察院的監(jiān)所檢察部門的關(guān)系，高檢、省、市級檢察院均可參照目前基層院普遍實(shí)行的派駐檢察室與基層院監(jiān)所科“科室合署辦公”的模式，派駐檢察室的主任由監(jiān)所檢察部門的正職或副職領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任，保持與監(jiān)管場所級別對等，加強(qiáng)監(jiān)督。三是理順派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與基層院及內(nèi)設(shè)科室的關(guān)系。在管理體制上，首先要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室屬于基層院的一個業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，與本院其他內(nèi)設(shè)科室平行，而不是內(nèi)設(shè)科室的下設(shè)工作站點(diǎn)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室直接受基層院領(lǐng)導(dǎo)，代表本級院行使職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室根據(jù)授權(quán)做出的決定就是基層檢察院的決定；在業(yè)務(wù)范圍上，要做好檢察室與本院內(nèi)設(shè)科室的業(yè)務(wù)銜接，不能因設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)虛化，影響工作效率。

此外，要加強(qiáng)對派出檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約。建議由最高人民檢察院制定統(tǒng)一的《派出檢察機(jī)構(gòu)管理辦法》，明確其職責(zé)權(quán)限及工作程序；規(guī)定派出檢察機(jī)構(gòu)要定期向派出它的檢察院報告工作，派出它的檢察院的同級人大常委會每年應(yīng)組織對派出檢察機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行專項檢查。各級檢察機(jī)關(guān)要將派出機(jī)構(gòu)納入本院總體工作布局，加強(qiáng)派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)建設(shè)和隊伍建設(shè)，完善內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制，確保派出檢察機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法開展各項工作。

（五）完善派出檢察機(jī)構(gòu)的保障機(jī)制，確保檢察權(quán)的獨(dú)立行使

首先對派出檢察機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行正式定編。監(jiān)所派出檢察院和駐所檢察室應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際工作需要和相應(yīng)規(guī)格確定相應(yīng)的編制，并分別按派出檢察院或正式內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的方向進(jìn)行建設(shè)；駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也應(yīng)通過與地方編制部門協(xié)調(diào)爭取機(jī)構(gòu)正式定編。在人員配備方面，無論是監(jiān)所派出檢察室，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，都必須配備正式在職在編的檢察人員，不能接收非政法專項編制人員，更不能臨時聘用社會人員，以維護(hù)法律的權(quán)威和檢察機(jī)關(guān)的形象。其次，在經(jīng)費(fèi)保障方面，應(yīng)根據(jù)派出檢察機(jī)構(gòu)的不同類型實(shí)行相應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)。對于派出檢察院，應(yīng)將其納入同地方檢察院相同的保障方案和保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行一級財政保障體制，經(jīng)費(fèi)獨(dú)立核算，?？顚Ｓ?；對于派出檢察室，應(yīng)納入派出它的檢察院整體規(guī)劃通盤考慮，并爭取將派出檢察室建設(shè)納入地方財政保障范圍。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室保障方面，檢察機(jī)關(guān)要更加積極主動地爭取地方黨委政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的認(rèn)同和支持，尤其要通過扎實(shí)工作，憑借實(shí)實(shí)在在的成績，使檢察室成為基層社會管理工作大局不可或缺的部分，爭取使檢察室納入所在區(qū)、縣一級財政統(tǒng)籌，確保檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

注釋：

①劉繼國：《派出檢察機(jī)構(gòu)的發(fā)展與規(guī)范設(shè)想》，《人民檢察》2009年第17期。

②廣東省廣州市人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)體制研究》，《人民檢察》2010年第9期。

③從行政法的角度嚴(yán)格區(qū)分，派出檢察院屬于派出機(jī)關(guān)，派出檢察室才是真正意義上的派出機(jī)構(gòu)，但由于我國現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》將派出檢察院視為派出機(jī)構(gòu)，為保持表述的統(tǒng)一性，本文對兩者不作區(qū)分，統(tǒng)稱為“派出檢察機(jī)構(gòu)”。

④如派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室主要依據(jù)的是1989年12月最高人民檢察院頒布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例（試行）》、1993年4月22日最高人民檢察院《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例〉的通知》等。

⑤根據(jù)中央關(guān)于司法體制改革的要求，目前全國鐵路檢察機(jī)關(guān)已與所在鐵路部門、企業(yè)全部分離，分別移交給所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和省級檢察院，成為省級院的派出機(jī)構(gòu)，人財物均由所在省級有關(guān)機(jī)構(gòu)直接管理。同時，鐵檢機(jī)關(guān)仍作為專門檢察院，行使對鐵路交通領(lǐng)域的專門法律監(jiān)督職責(zé)。參見龍平川：《全國76個鐵路檢察院已全面移交29個省市區(qū)》，《檢察日報》2012年7月3日，第8版。

⑥從形式上講，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)檢察院、直轄市檢察院分院以及省級檢察院在地區(qū)行署設(shè)立的分院也屬于派出檢察機(jī)構(gòu)，但根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，直轄市檢察院分院以及省級檢察院在地區(qū)行署設(shè)立的分院本身屬于檢察機(jī)關(guān)四級設(shè)置中的一級檢察機(jī)關(guān)，兵團(tuán)檢察院在高檢文件中也通常被視為省級檢察院，具有獨(dú)立的轄區(qū)和法律地位，因而不是本文研究的對象。

⑦童建明、萬春：《中國檢察體制改革論綱》，中國檢察出版社2008年版，第399頁。

⑧檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)體制研究課題組：《監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)體制理性審視與完善構(gòu)想》，《人民檢察》2010年第15期。

⑨甄貞、龐振東：《直轄市派出檢察院職能定位探析》，《人民檢察》2010年第18期。

⑩吳宗憲：《監(jiān)獄檢察的問題及其改革》，《法學(xué)研究》2010年第1期。

[11]袁明圣：《派出機(jī)構(gòu)的若干問題》，《行政法學(xué)研究》2001年第3期；甄貞、龐振東：《直轄市派出檢察院職能定位探析》，《人民檢察》2010年第18期。