以社會管理創(chuàng)新促進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防
——以柳城縣人民檢察院實踐為例

鄧雪剛，許開琦，廖伯寧

曹建明檢察長指出：“要更加充分地發(fā)揮職務(wù)犯罪預(yù)防在推進(jìn)懲防腐敗體系建設(shè)和社會管理創(chuàng)新中的作用，針對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會管理問題及時提出檢察建議，推動完善社會管理體系，促進(jìn)提高社會管理水平?！雹俨芙鳎骸冻浞职l(fā)揮檢察職能作用深入推進(jìn)三項重點工作》，《檢察日報》2010年3月1日。現(xiàn)在，預(yù)防職務(wù)犯罪工作除了減少和遏制職務(wù)犯罪之外，正圍繞著上述定位在促進(jìn)社會管理中發(fā)揮作用。但是，我們在看到職務(wù)犯罪預(yù)防工作對社會管理創(chuàng)新的促進(jìn)作用的同時，發(fā)現(xiàn)促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的其他方面，如刑事訴訟監(jiān)督、檢務(wù)公開、化解社會矛盾等工作平臺，同樣可以融入職務(wù)犯罪預(yù)防工作中。在此，本文從檢察機(jī)關(guān)工作職能中的職務(wù)犯罪預(yù)防職能出發(fā)，對社會管理創(chuàng)新和職務(wù)犯罪預(yù)防的關(guān)系進(jìn)行辯證分析和研究，探索兩者有機(jī)結(jié)合、互相促進(jìn)的發(fā)展規(guī)律，并結(jié)合實際提出推動當(dāng)?shù)厣鐣髁x初級階段建設(shè)的工作方法。

一、預(yù)防職務(wù)犯罪的重要性及存在的問題

（一）預(yù)防職務(wù)犯罪的重要性

一是可以減少和遏制職務(wù)犯罪率上升的趨勢。職務(wù)犯罪的發(fā)生主要是由社會生產(chǎn)力的水平、物質(zhì)文明與精神文明水平?jīng)Q定的。特別是在現(xiàn)階段，我國生產(chǎn)力高速發(fā)展，社會管理水平與之不相一致，社會公共權(quán)力參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行甚至參與再分配，在監(jiān)督、制約體系上缺乏科學(xué)體系，必然產(chǎn)生職務(wù)犯罪。預(yù)防職務(wù)犯罪實際上就是通過控制此類犯罪的發(fā)生，使違法犯罪率下降或是犯罪率增長大趨勢減弱。

二是有利于發(fā)揮群眾參與反腐的作用。職務(wù)犯罪預(yù)防不僅強(qiáng)調(diào)黨員干部要律己自律，更要求建立社會化大預(yù)防格局，擴(kuò)大群眾監(jiān)督平臺。要充分發(fā)揮社會化大預(yù)防格局的作用則必須在群眾中普及預(yù)防知識，提高群眾監(jiān)督能力，增強(qiáng)群眾參與反腐的責(zé)任意識，迫使干部不敢犯。尤其是近年來一批權(quán)錢交易的腐敗官員的事件被暴露，都是民眾舉報的結(jié)果。

三是有利于培養(yǎng)優(yōu)秀干部。職務(wù)犯罪行為的發(fā)生與群眾切身利益有關(guān)，人民群眾感觸最深。預(yù)防職務(wù)犯罪活動具有廣覆蓋性、易理解性的要求，普通大眾甚至是學(xué)生都能理解；要求加大預(yù)防宣傳力度，讓職務(wù)犯罪預(yù)防知識深入民心，特別是學(xué)生群體，讓他們從小培養(yǎng)自律品德，從小樹立預(yù)防職務(wù)犯罪的意識，為以后的成長打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）目前職務(wù)犯罪預(yù)防工作存在的問題

一是職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。雖然我國設(shè)置了許多權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察等，但是由于體制沒有理順，致使監(jiān)督效能不高，一些地方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，職務(wù)犯罪預(yù)防流于形式，特別是輿論監(jiān)督的功能發(fā)揮不暢。輿論監(jiān)督是社會中最具活力也是運(yùn)行成本最低的監(jiān)督形式，國外許多腐敗丑聞都是由媒體和公眾參與揭露出來的。

二是預(yù)防職務(wù)犯罪工作觸角延伸不夠深入。職務(wù)犯罪預(yù)防部門在基層沒有深厚的群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致職務(wù)犯罪預(yù)防部門難以了解預(yù)防對象的內(nèi)部情況，往往是只見樹木不見森林，只見表面不見內(nèi)里，預(yù)防指導(dǎo)意見難以具有操作性、針對性，往往流于形式。

三是預(yù)防對象、預(yù)防內(nèi)容范圍較窄。一直以來，預(yù)防職務(wù)犯罪工作的開展主要依托于自偵部門，自偵部門通過查辦案件發(fā)現(xiàn)問題，從而給預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供預(yù)防來源。但這樣的預(yù)防工作往往就是亡羊補(bǔ)牢。如何使問題解決在萌芽狀態(tài)下，并及時挽救初有端倪的干部才是預(yù)防職務(wù)犯罪工作要突破的著力點。

四是讓群眾參與預(yù)防職務(wù)犯罪工作的空間不夠大。隨著人民群眾素質(zhì)的不斷提高，人民群眾對于自己參與法律監(jiān)督的要求也必然越來越強(qiáng)烈，要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，最直接的方法就是邀請人民群眾參與到職務(wù)犯罪預(yù)防中去。但是目前在職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展中，我們經(jīng)常遮遮掩掩，覺得讓群眾知道、了解得太多，反偵查能力會提高，不利于自偵部門以后的偵查。

二、社會管理創(chuàng)新與職務(wù)犯罪預(yù)防工作關(guān)系

（一）檢察機(jī)關(guān)以職務(wù)犯罪預(yù)防工作參與社會管理創(chuàng)新的途徑

一是以開展預(yù)防調(diào)查為社會管理機(jī)制建立提供決策依據(jù)。預(yù)防調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)形式之一。檢察機(jī)關(guān)在查辦案件中結(jié)合履行法律監(jiān)督職能和執(zhí)法辦案實踐，積極查找，把握職務(wù)犯罪的變化趨勢和發(fā)案規(guī)律，發(fā)現(xiàn)社會管理工作的機(jī)制、制度中的漏洞和管理疏漏點，針對性地向有關(guān)管理部門、單位提出改進(jìn)建議和預(yù)防對策，督促其改正，促使社會管理工作人員到崗、工作到位、責(zé)任到人，促進(jìn)社會管理機(jī)制和制度不斷健全、社會管理職能不斷加強(qiáng)。

二是以開展警示宣傳教育為社會管理搭建多元化格局。檢察機(jī)關(guān)通過召開典型案件分析會、舉辦懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪警示展、在地方電視臺設(shè)立預(yù)防動態(tài)欄目、構(gòu)建警示宣傳教育基地等有效形式，積極開展預(yù)防職務(wù)犯罪法制宣傳教育，大力擴(kuò)大職務(wù)犯罪預(yù)防的普及程度，加強(qiáng)公民廉潔自律意識，自覺樹立預(yù)防理念，擴(kuò)大預(yù)防宣傳的輻射面和影響力，發(fā)揮預(yù)防文化輿論導(dǎo)向作用和宣傳教育在社會管理工作中的作用。

三是以構(gòu)建預(yù)防聯(lián)席機(jī)制擴(kuò)大社會管理服務(wù)面。檢察機(jī)關(guān)組織設(shè)立一個“預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)席機(jī)制”，向下延伸檢察工作觸角，由檢察機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各村（社區(qū)）通過定期召開聯(lián)席會議的方式開展工作。同時把與檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作情況列入全縣的黨政干部培訓(xùn)計劃和各單位的績效考評指標(biāo)中，以黨政齊抓共管、各方參與，充分調(diào)動社會各界的力量，不斷創(chuàng)新預(yù)防工作機(jī)制，從而形成職務(wù)犯罪預(yù)防群防群治的有效方式和上下左右全方位聯(lián)動的社會化預(yù)防大網(wǎng)絡(luò)。

（二）國外社會管理與職務(wù)犯罪預(yù)防工作相結(jié)合的經(jīng)驗

一是在法律層面對社會管理進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)達(dá)國家一般具有完備的法律體系，用以規(guī)范政府、社會組織和公民的行為舉止，并配以有效的法律監(jiān)督機(jī)制保障法律法規(guī)的實施。

二是在社會管理中以大眾監(jiān)督力量促進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防開展。政府把工作重點放在改善生活環(huán)境上，負(fù)責(zé)這些惠民工程的官員往往有經(jīng)手大量資金的機(jī)會，這些資金有可能會被貪污、截留。構(gòu)建自上而下的民眾公共服務(wù)需求表達(dá)和決策機(jī)制有利于擴(kuò)大職務(wù)犯罪案件線索來源和加大職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展力度。

三是讓非盈利性組織參與社會管理。非營利組織一般是指介于政府組織、營利組織之間的一切社會組織，它是靠志愿精神原動力驅(qū)動的，與作為第一部門的政府靠國家公權(quán)力強(qiáng)制和作為第二部門的市場企業(yè)靠經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動有著實質(zhì)性的區(qū)別。非營利組織提供的服務(wù)在某種程度上比國家提供的服務(wù)更廉價，更具創(chuàng)新性、回應(yīng)性。

三、如何以社會管理創(chuàng)新推進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防工作

（一）注重以偵查行為帶動職務(wù)犯罪預(yù)防工作

偵查部門在查辦案件過程中能及時準(zhǔn)確把握犯罪的特點和規(guī)律，掌握發(fā)案原因、環(huán)節(jié)和作案手段等第一手材料和信息，特別是自偵部門在查辦案件時容易對職務(wù)犯罪人思想演變、墮落過程有深入了解和對職務(wù)犯罪特點、規(guī)律有準(zhǔn)確把握，為預(yù)防工作的開展提供導(dǎo)向。預(yù)防部門可以有針對性地提出發(fā)案單位在思想教育、管理制度、財務(wù)制度、監(jiān)管體系、行政執(zhí)法規(guī)范等方面存在的缺陷。如我院自偵部門在查處農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理局七人受賄案中發(fā)現(xiàn)，由于上級文件中關(guān)于農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼發(fā)放程序復(fù)雜，基層工作量較大，他們?yōu)楹喕绦蚨鴾p少必要的監(jiān)督和公示等環(huán)節(jié)，因此產(chǎn)生了漏洞，給受賄和行賄雙方提供權(quán)力尋租的空間。而且該單位會計、出納為規(guī)避風(fēng)險，未將單位受賄的金錢以單位名義或個人名義存入銀行，而是直接以現(xiàn)金形式使用，并不設(shè)立賬戶，以致受賄行為難以被發(fā)現(xiàn)。對此，職務(wù)犯罪預(yù)防部門認(rèn)識到將農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼發(fā)放程序恢復(fù)完整，執(zhí)行合理的監(jiān)督機(jī)制才是治本之策。針對崗位和職責(zé)不明的問題，職務(wù)犯罪預(yù)防部門要求該單位設(shè)立專人、專崗、專職，同時為避免長期在一個工作崗位上工作容易產(chǎn)生專權(quán)思想，我院與縣委組織部溝通，建議對該單位適時實行輪崗制度，調(diào)動工作人員的相互監(jiān)督制約的積極性。同時，針對財務(wù)人員在案件中所處的特殊地位，我院充分認(rèn)識到把財務(wù)人員納入領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)公示的必要性。

（二）注重充分發(fā)揮檢察建議促進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防的作用

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中向發(fā)案單位指出存在問題并要求限期整改的建議性文書，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中積極開展檢察建議，對于預(yù)防減少犯罪、及時查漏補(bǔ)缺、完善各項防范措施、構(gòu)筑全社會的預(yù)防犯罪體系有著獨(dú)特作用。在檢察建議發(fā)出后，偵查部門和預(yù)防部門共同對落實情況進(jìn)行跟蹤回訪，建立查辦案件和預(yù)防工作的聯(lián)動機(jī)制，預(yù)防部門和辦案部門密切配合，充分利用檢察資源發(fā)揮職能優(yōu)勢，堅持以打促防，通過查辦案件形成預(yù)防和治理職務(wù)犯罪的長效機(jī)制，確保各項整改建議落到實處。我院偵查監(jiān)督科在審查廣西鳳糖生化股份有限公司柳城糖廠專管員李桂生利用職務(wù)之便、挪用單位資金一案時，發(fā)現(xiàn)該糖廠規(guī)定在賒銷肥料時，蔗管員將肥料運(yùn)給蔗農(nóng)后，應(yīng)由收到肥料的蔗農(nóng)在賒銷協(xié)議及附表上簽字確認(rèn)。有些蔗管員把賒銷協(xié)議及附表全部交給專管員后，自己一份不留，從而使專管員在虛報及偽造賒銷協(xié)議及附表，向企業(yè)虛報肥料賒銷量時，蔗管員無人察覺，容易引發(fā)企業(yè)與蔗農(nóng)的糾紛。同時，還發(fā)現(xiàn)糖廠的有關(guān)監(jiān)管制度并不具有操作性，責(zé)任不明確，獎懲制度不清楚，呈現(xiàn)無人監(jiān)督、隨意性大等特點。職務(wù)犯罪預(yù)防部門從偵監(jiān)科了解到此案的具體情況后，立即給縣經(jīng)貿(mào)局發(fā)出一份專門指導(dǎo)性的檢察建議，建議其指導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)對各崗位的監(jiān)管措施，尤其是對現(xiàn)金交易等環(huán)節(jié)及崗位應(yīng)制定嚴(yán)格的管理制度，做到有章可循，令行禁止。此檢察建議得到縣經(jīng)貿(mào)局的采納，隨后，我院偵監(jiān)科與職務(wù)犯罪預(yù)防部門共同去檢查各糖廠的整改情況。

（三）注重以法律監(jiān)督帶動職務(wù)犯罪預(yù)防工作

目前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督最主要的實現(xiàn)方式和內(nèi)容是實行訴訟監(jiān)督，也就是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式和途徑，通常是通過刑事訴訟、民事審判和行政訴訟的監(jiān)督來實施的。而且這種訴訟監(jiān)督是動態(tài)性、活動性或者過程性、同步性的監(jiān)督，對“訴訟活動”或者“審判活動”的監(jiān)督，無不應(yīng)是對全過程中各種具體實施著的訴訟活動的監(jiān)督。法律監(jiān)督的這種特性要求發(fā)現(xiàn)違法就要糾正，發(fā)現(xiàn)苗頭性問題更應(yīng)當(dāng)及時解決。所以，在法律監(jiān)督中開展職務(wù)犯罪預(yù)防對預(yù)防違法犯罪、預(yù)防司法腐敗的發(fā)生有著特殊作用，如柳城縣古砦仫佬鄉(xiāng)龍袍村牛江屯、柳城縣馬山鄉(xiāng)企業(yè)辦公室共同與韋光武產(chǎn)生土地承包糾紛案。古砦鄉(xiāng)龍袍村民委牛江屯不服柳州市中級人民法院的民事判決，向柳州市人民檢察院提出申訴，我院在審查后因原告柳城縣古砦仫佬鄉(xiāng)龍袍村牛江屯沒有收集到《土地承包合同》原件決定對該案作不立案處理。因為原件由牛江屯上屆屯長保管，屯長與承包者是親戚關(guān)系，屯長被免，原件拒不交出；龍袍村民委保存的因村民委翻修辦公室遺失；鄉(xiāng)政府保存的一份因保管人即是鄉(xiāng)政府工作人員也是被告人的代理人，其稱所保存的《土地承包證》也遺失。對于以上原因，職務(wù)犯罪預(yù)防部門分析相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府及職能部門在相關(guān)檔案資料管理方面缺乏規(guī)范化管理，據(jù)此建議縣黨委、政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位建立或升級現(xiàn)有檔案室，由專人管理，統(tǒng)一辦理涉及基層群眾生活、生產(chǎn)等各方面檔案的查詢、調(diào)閱等業(yè)務(wù)，對于管理失職人員給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。由此避免某些干部個人保管資料不善、遺失或故意隱匿、銷毀相關(guān)涉案資料的行為而導(dǎo)致徇私舞弊、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪案件的發(fā)生，達(dá)到既維護(hù)政府工作順利開展，又保護(hù)干部廉潔積極性，杜絕違法違紀(jì)案件的發(fā)生的效果。

（四）注重以矛盾化解工作促進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防

控申部門是檢察機(jī)關(guān)與群眾密切聯(lián)系的窗口。近年來，各級檢察機(jī)關(guān)注重加大檢力下沉的力度，搭建了許多民意溝通平臺。如推行檢察長下訪巡訪相結(jié)合，實行檢察長大接訪制度，下村屯開展法律咨詢、法律宣傳服務(wù)活動、設(shè)立檢務(wù)接待室、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室等等?？厣瓴块T一直以來對職務(wù)犯罪案件的查處也發(fā)揮著積極的作用。在今年年初的一起村民集體反映村支書貪污征地款案件中，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室干警因長期與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部同吃、同住、同工作，對征地工作比較了解，他們配合自偵部門調(diào)查取證，使得該案在一個月內(nèi)得以偵查終結(jié)。長久以來，職務(wù)犯罪預(yù)防針對的對象集中在縣鄉(xiāng)政府、單位的干部上，在農(nóng)村，基本上不存在嚴(yán)格意義上的國家工作人員，預(yù)防職務(wù)犯罪的觸角也易忽視農(nóng)村這片土地。但是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量的新的訴求，村干部本不屬于國家工作人員，但因政府部門授予其越來越多的職責(zé)而有可能會出現(xiàn)貪污、受賄現(xiàn)象。對此，職務(wù)犯罪預(yù)防工作要形成社會化大預(yù)防工作格局，要深入群眾，就應(yīng)該延伸檢察觸角，建立深厚的群眾基礎(chǔ)。要充分運(yùn)用派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室開展預(yù)防工作。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能為接收群眾控告、舉報、申訴，接受群眾來信來訪，發(fā)現(xiàn)、收集職務(wù)犯罪案件線索、開展職務(wù)犯罪預(yù)防和法制宣傳活動，化解社會矛盾，對其他單位的執(zhí)法活動進(jìn)行法律監(jiān)督，開展社會調(diào)查研究等等。因此，職務(wù)犯罪預(yù)防部門要和控申部門聯(lián)合，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，組織干警開展宣傳、接訪活動，暢通群眾訴求渠道，接受群眾對職務(wù)犯罪預(yù)防工作的建議和意見，充分發(fā)揮檢察室干警了解基層的優(yōu)勢，使檢察建議更具針對性。

通過對一段時間以來我們在開展的職務(wù)犯罪預(yù)防工作中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和總結(jié)，我們認(rèn)為黨政干部隊伍作為社會管理者的主體，其依法行政的法律素質(zhì)和行政工作能力同樣重要，只有我們的干部隊伍廉潔從政才能實現(xiàn)依法治國的基本方略，只有一支清正廉潔的干部隊伍才能成為人民大眾可信服和可依賴的管理者，人民才會甘于在其所管理的政治清明、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會環(huán)境中生活，而吏治的腐敗沒有得到懲治和控制的話，執(zhí)政黨和政府是不會得到社會的認(rèn)可和信賴的。因此，在社會管理創(chuàng)新的同時，檢察機(jī)關(guān)通過懲治職務(wù)犯罪、剔除腐敗分子和預(yù)防職務(wù)犯罪工作防止犯罪行為的發(fā)生，打造干部隊伍在人民群眾中的良好形象。用職務(wù)犯罪預(yù)防和社會管理創(chuàng)新二者的辯證關(guān)系來保持黨政干部隊伍的先進(jìn)性，以對全社會的有效管理達(dá)到黨、國家及社會的共同進(jìn)步、持續(xù)發(fā)展。

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