公有公共設(shè)施致害賠償研究
——從一則案例說起

張得杰

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

案例

長沙市湘府西路與書院南路形成了一個(gè)丁字路口。2005年10月1日，經(jīng)改造后的湘府西路竣工通車。但在接下來3個(gè)多月的時(shí)間里，丁字路口處先后發(fā)生了38起相似情形的車禍，被當(dāng)?shù)孛襟w稱為“公路百慕大”。為降低事故發(fā)生率，當(dāng)?shù)亟痪块T在丁字路口向湘府西路方向500米的距離內(nèi)設(shè)置了5種36處交通警示標(biāo)志，但效果并不理想。2006年初，此地再次發(fā)生兩起惡性交通事故，造成三人死亡。長沙理工大學(xué)公路工程學(xué)院勘測教研室主任吳江寧教授現(xiàn)場進(jìn)行了勘測，發(fā)現(xiàn)這里發(fā)生車禍幾乎是必然的，主要原因在于這個(gè)丁字路口是“反超高”狀況，即轉(zhuǎn)彎的地方外低內(nèi)高，與轉(zhuǎn)彎時(shí)力學(xué)要求的設(shè)置相悖。

依據(jù)案情來看，車禍發(fā)生是由于道路設(shè)計(jì)存在缺陷，且后續(xù)的維護(hù)、管理存在不足，從而導(dǎo)致公共道路處于不適宜行使的不安全狀態(tài)，具有潛在的致?lián)p隱患，最終導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生。因此，該案屬于公有公共設(shè)施致害案件。下文將對(duì)本案進(jìn)行分析。

一、公有公共設(shè)施及其致害的基本概念

公有公共設(shè)施是以公共利益為目的，由行政機(jī)關(guān)或者其特許機(jī)構(gòu)或組織設(shè)置、管理，并設(shè)置完成的，供不特定或者特定的社會(huì)公眾使用的設(shè)施。據(jù)此，公共道路作為行政機(jī)關(guān)出于公益目的而設(shè)置的基本設(shè)施之一，顯然屬于公有公共設(shè)施。

公有公共設(shè)施致害是指，“由于公有公共設(shè)施在設(shè)置（如設(shè)計(jì)、建造、安裝等）或者管理（如維護(hù)、修繕、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常應(yīng)具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和財(cái)產(chǎn)受到損害。”[1]由此可見，公有公共設(shè)施致害包含兩個(gè)因素：一是致害的原因與公有公共設(shè)施有關(guān)；二是致害是在維持公有公共設(shè)施原有性能的基礎(chǔ)上造成的，即在正常使用公有公共設(shè)施的過程中，不改變其原有性質(zhì)和功能的情形下造成的損害。如果公有公共設(shè)施致害是由于其被作為他人侵權(quán)的工具或者手段而造成的損害，則不構(gòu)成公有公共設(shè)施致害，而視為行為人的民事侵權(quán)行為。本案中，由于道路存在設(shè)計(jì)和管理上的瑕疵，司機(jī)在行車時(shí)已經(jīng)盡到了合理注意義務(wù)，并且是在正常行駛過程中發(fā)生的損害，符合公有公共設(shè)施致害的基本含義。

二、公有公共設(shè)施致害的定性

公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定職責(zé)的結(jié)果。國家在提供公共服務(wù)的過程中，沒有盡到合理義務(wù)，使公有公共設(shè)施處于一種不安全的狀態(tài)，具有造成他人損害之風(fēng)險(xiǎn)。此種情況下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。政府是最主要的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，是社會(huì)秩序的管理者和公共資源的主要分配者，其負(fù)有確保公用事業(yè)順利、安全、高效運(yùn)營的義務(wù)，如果職權(quán)部門對(duì)該義務(wù)怠于履行或不正當(dāng)履行，以至侵害公民的合法權(quán)益，必須承擔(dān)損害賠償責(zé)任。國家要對(duì)公有公共設(shè)施設(shè)置、管理未盡到安全注意義務(wù)而造成的損害負(fù)責(zé)賠償。[2]公共道路處于國家維護(hù)和管理之下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不能充分、有效地履行其管理職責(zé)時(shí)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

三、公有公共設(shè)施致害的歸責(zé)原則

“歸責(zé)原則實(shí)際上是歸責(zé)的規(guī)則，即確定侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任的根本依據(jù)，它的本質(zhì)是法律上的價(jià)值評(píng)價(jià)?！盵3]公有公共設(shè)施致害的歸責(zé)原則應(yīng)為“公平風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任說”[4]。在國家的社會(huì)管理活動(dòng)中，囿于主客觀因素的制約，難免發(fā)生一些侵權(quán)行為，造成的損害結(jié)果是國家不可預(yù)料、不可避免的，因此，國家賠償是一種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在國家管理活動(dòng)中造成的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該由社會(huì)公眾予以合理分擔(dān)，不能讓受害人獨(dú)自承擔(dān)，造成損害后，應(yīng)該對(duì)其特別犧牲給予相應(yīng)的救濟(jì)，所以，國家賠償責(zé)任也是一種公平責(zé)任。

四、該案符合公有公共設(shè)施致害的構(gòu)成要件

（一）致害物須是公有公共設(shè)施

根據(jù)上文的概念可知，公有公共設(shè)施的含義可以理解為以公共利益為目的，由行政機(jī)關(guān)或者其特許的其他機(jī)構(gòu)或組織設(shè)置、管理，并已經(jīng)設(shè)置完成的，供不特定或者特定的社會(huì)公眾所使用的設(shè)施。具體到本案，公共道路作為行政機(jī)關(guān)為公共利益之目的而設(shè)置的基本設(shè)施之一，顯然屬于公有公共設(shè)施。

（二）造成他人損害之事實(shí)

首先，這種損害必須具有確定性，是已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際損害，而不能是尚未發(fā)生的或者可預(yù)期的期待利益。其次，損害的必須是合法利益，是受到法律保護(hù)的利益，且這種利益僅限于公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不包含人身自由。設(shè)施的固有屬性決定該損害不可能是人身自由。從案例中得知，該丁字路口的設(shè)計(jì)、管理缺陷導(dǎo)致多起交通事故的發(fā)生，并造成多人人身傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失，這種損失是確定的，損害的利益是合法的。

（三）公有公共設(shè)施在設(shè)置或者管理上存在瑕疵

所謂瑕疵，是指公有公共設(shè)施存在固有缺陷或者存在功能上、使用上的不安全因素，具有導(dǎo)致他人人身財(cái)產(chǎn)損害的風(fēng)險(xiǎn)，不僅包括公有公共設(shè)施在設(shè)計(jì)、施工、建造或者安置等過程中存在的瑕疵，也包括管理主體沒有盡到保管、修繕、維護(hù)、保養(yǎng)等義務(wù)而存在的瑕疵。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)道路負(fù)有管理、維護(hù)的職責(zé)①參見《中華人民共和國公路法》第8條、第43條的規(guī)定。。國家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)，“必須是因國家在管理活動(dòng)中直接造成的因而就應(yīng)當(dāng)由國家來承受其預(yù)防、避免、消除等成本的風(fēng)險(xiǎn)”。[5]

1.該道路具有設(shè)置上的瑕疵

經(jīng)過專家實(shí)地鑒定，路口交通事故發(fā)生的主要原因在于路口設(shè)計(jì)是“反超高”狀況，即轉(zhuǎn)彎的地方外低內(nèi)高，與轉(zhuǎn)彎時(shí)力學(xué)基本規(guī)律要求的設(shè)置相悖。這種違背基本力學(xué)規(guī)律的設(shè)計(jì)存在重大缺陷，正常、合理行使的車輛在道路存在安全隱患的條件下將面臨巨大的損害風(fēng)險(xiǎn)：不僅具有造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)危及自身安全，而這種致害的源頭則是道路存在設(shè)置上的缺陷。

2.該道路存在管理上的瑕疵

交通管理部門在明知道路存在安全隱患的情況下，沒有選擇對(duì)道路進(jìn)行重新設(shè)計(jì)、改造、完善，而是僅僅采用在道路上樹立警示標(biāo)志的方式進(jìn)行安全提醒。在一般理性人的正常認(rèn)知中，作為基本的公共設(shè)施之一，政府設(shè)置的道路必然具有正常的、良好的適用狀態(tài)，公民一般對(duì)此沒有質(zhì)疑。所以，在行車過程中，駕駛員所要履行的義務(wù)便是遵守基本的交通規(guī)則，安全地駕駛機(jī)動(dòng)車，不能苛求駕駛者在行駛過程中還要考慮到道路是否存在安全隱患從而加重其注意義務(wù)。安全隱患的存在是行政主體不完全履行職責(zé)的體現(xiàn)，而正常行駛的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬粦?yīng)因行政機(jī)關(guān)在設(shè)置或管理上的缺陷而承擔(dān)不利后果。

3.設(shè)置或管理上的瑕疵與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系

道路存在設(shè)置和管理瑕疵是造成交通事故的原因，雖然不能完全排除部分機(jī)動(dòng)車存在違反交通規(guī)則的情形，但這并不能否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置或者管理瑕疵與致害結(jié)果之間的因果關(guān)系。行政機(jī)關(guān)對(duì)于其設(shè)置或管理瑕疵應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

本案中，正是由于行政機(jī)關(guān)在道路設(shè)置以及后續(xù)的道路維護(hù)和管理過程中存在瑕疵，才導(dǎo)致道路致害情形的出現(xiàn)，給他人合法權(quán)益造成侵害，行政機(jī)關(guān)對(duì)此負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

結(jié)語

只有將公有公共設(shè)施致害的情形納入國家賠償之中，才能給受害者一個(gè)公平、公正的交代，才能為受害者獲得賠償?shù)於ɑA(chǔ)。只有將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償，才能督促國家機(jī)關(guān)依法、正確地履行國家職責(zé)，才能更有效地規(guī)范和控制政府等行政主體的權(quán)力行使。這是現(xiàn)代法治社會(huì)的價(jià)值體現(xiàn)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

[1]馬懷德.行政法制度建構(gòu)與判例研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2000.

[2]馬懷德,喻文光.公有公共設(shè)施致害的國家賠償責(zé)任[J].法學(xué)研究,2000(2).

[3]廖義男.國家賠償法[M].臺(tái)北:三民書局,1998.

[4]畢可志.論行政救濟(jì)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

[5]高家偉.論國家賠償責(zé)任的性質(zhì)[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2009(6).